非传统外交视野下的中国救灾外交策略探讨

何章银

非传统外交视野下的中国救灾外交策略探讨

何章银

何章银，法学博士，副教授，现于长江大学法学院从事国际救灾合作与救灾外交等领域的研究。主持参与国家社会科学基金重大项目《总体国家安全观下的中国东南周边地区安全机制构建研究》、国家社会科学基金重点项目《亚太地区救灾合作机制建设对策研究》及多项省部级项目；著有《中国救灾外交》等；发表《救灾外交的特点和功能探析》《东亚救灾合作机制建构的动因、特点及阻力研究》等多篇论文。

地震、海啸等自然灾害，内乱等人为灾害，化学中毒、核泄漏等技术性灾害给人类的生命财产安全带来了巨大的威胁。当灾害的影响超越一国国界或者救灾超越一国自救能力时，救灾合作（寻求国际援助或者实施国际援助）就成为主权国家的选择。

救灾外交的主要目的是促进国际救灾合作，以期应对灾害威胁，减轻灾害对人类造成的影响，救灾外交同样也可以实现提升国家形象，改善国际关系的目标。

我国从1980年开始接受国际援助，中国救灾外交蹒跚前行，20世纪90年代，以“国际减灾十年”为契机，中国积极参与国际救灾，进入21世纪，中国救灾外交取得巨大进步。特别是以2004年印度洋海啸为契机，中国展开了史上对外最大规模的援助，作为援助国，中国开展了成功的援助救灾外交；以2008年中国汶川地震为契机，中国作为受灾国，全面接受国际援助，从接受物资到接受国际救援队医疗队来灾区参与救灾，从而展开了全方位救灾外交；以2013年菲律宾飓风灾害为契机，中国首次派出军舰（“昆仑山”号船坞登陆舰）及医院船（“和平方舟”号）参与国际救援，实现了中国救灾外交与军事外交（展示了中国军事实力）的有机结合；以2014年马航MH370失联飞机搜救为契机，中国动用了史上最强大的天空海三位一体的军事力量（包括动用了21颗卫星、昆仑山号两栖登陆舰在内的10余艘最先进的军舰、南海救101、115等多艘专业搜救船）参与国际救援，由第一阶段的救援参与者，成为第三阶段的主导者，这也是中国首次主导多国国际救援，中国展示了自身实力与大国担当；以2014年4月23日在中国青岛附近海域进行的8国海军联合搜救为契机，中国首次实现主导多国联合搜救演习，中国救灾外交的主动性也悄然增加。

当今世界正发生复杂深刻的变化，为化解世界经济发展面临的严峻形势，中国政府提出了共建“一带一路”的倡议，获得沿线国家的积极响应，救灾外交可以助推与沿线国家的合作，提升大国形象，改善国际关系环境。笔者认为可以从以下几个方面开展和推进救灾外交，服务于我国的国家发展战略。

图1 各国早期投入马航MH370搜寻的飞机舰船数量示意图

以灾害信息共享为依托，促进国际沟通交流

由于各国的救灾运作和管理模式不同，开展国际间的救灾合作，良好的沟通和信息共享是成功合作的前提。建立以灾害信息共享为目标的网络平台，对救灾行动进行有效协调显得尤为重要，另外也有利于各国人民进行沟通和交流。

1.建设海洋邻国灾害信息网，共同应对海洋气象灾害

据《2012中国国土资源公告》显示，中国2012年海洋灾害情况比较严重，共发生138次风暴潮、海浪和赤潮过程，各类海洋灾害（含海冰、绿潮等）造成直接经济损失155.25亿元，死亡（含失踪）68人。

我国的海岸线长达18000余千米，海洋邻国有6个，与我国陆海相邻的有朝鲜、越南等国，为了共同应对台风、海啸、海难等灾害，可建设“中国海洋邻国网”，包括日本、韩国、朝鲜、菲律宾、马来西亚、文莱、越南、俄罗斯、中国台湾与中国大陆（包括港澳地区）及东盟等国家和地区。如美国太平洋司令部所建立的“亚太地区网”成为许多非政府组织及相关团体参与救灾的主要消息来源，因为它是非机密商用网站，目的在于促进亚太地区的多边国防合作，现已成为外国军事伙伴、海啸受灾国、国际组织、非政府组织、其他非传统安全伙伴等重要资讯渠道。

我国可以参照美国的做法，建立“中国海洋邻国网”、“东亚地区网”或“亚洲灾害管理中心”，开展台风、海啸等海洋灾害信息资源共享，也有利于军队、国际组织、非政府组织及相关团体在救灾方面展开合作，为救灾建立有效的合作平台，可以涵盖台风、海啸等预警系统、海难求救等，成为国际灾害救援协调、交流协调的平台。

2.建设中国国际地震网，共同应对地震及其引发的次生灾害

我国是个地震多发国家，地震是造成人员伤亡最多的自然灾害，加之地震破坏性大，造成的影响深远，特别是我国的西部和西南地区是地震多发地带，加强与周边国家的地震预防、地震救援和灾后恢复重建等方面的合作显得意义重大。

图2 1974—2003年全球地震次数分布图

从图2可以看出，亚洲是地震重灾区，建立“中国国际地震网”，可以覆盖周边国家和地区，如日本、印度、巴基斯坦、阿富汗、中国台湾等，主要可以起到六个方面的作用：一是对地震灾害科学研究进行资源整合；二是共同发展地震灾害预报、地震灾害救助科技，包括救灾防灾产品开发等；三是建立国家、组织和个人参与地震救灾的信息沟通协调平台；四是增进受灾国与他国进行互动与交流；五是有利于发扬人道主义精神，增进不同种族、地区和国家之间人民间的友谊；六是有利于中国发挥大国作用和体现中国的大国担当。

3.建中国国际沙漠网，共同应对沙尘暴等生态环境性灾害

全球沙漠总面积约占陆地总面积的10%，从图3可以看出，世界沙漠面积侵蚀了大片陆地，而且沙漠化的趋势并没得到缓解，形势日益严峻。阿尔及利亚、利比亚、埃及、毛里塔尼亚、马里、尼日尔、乍得、苏丹等国的大部分领土都是属于撒哈拉沙漠，面积达860万平方千米；俄罗斯西南部的土耳其斯坦沙漠达190万平方千米，澳大利亚的沙漠面积约155万平方千米，印度和巴基斯坦之间的沙漠也达59万平方千米。中国的沙漠总面积达71.29万平方千米，约占中国国土总面积的7.5%，据中、美、加国际合作项目研究，中国因荒漠化造成的直接经济损失约为541亿人民币。

图3 世界主要沙漠分布

图4 中国沙漠化土地分布图

中国建立“中国国际沙漠网”，可基于以下几个方面考虑：一是警示世人，注意保护环境、维护生态平衡，沙漠化已经严重威胁到人类的生存，防沙治沙已刻不容缓；二是加强各国在防沙治沙方面的交流与合作；三是促进利益攸关国家采取可行行动，共同支持和推动联合国关于防沙治沙方面的行动；四是促进相关国家加强学术、科技、沙漠治理监控方面的合作；五是为各国企业、组织和个人参与各国主导的防沙治沙提供参与、协调平台。该网络主要包括中国、俄罗斯、蒙古、澳大利亚、阿尔及利亚、利比亚、埃及、毛里塔尼亚、马里、尼日尔、乍得、苏丹、埃及等国家。

以紧急人道救援为旗帜，提升国家影响力

1.设立中国国际环境治理援助基金

在对外援助事务中，日本的环境ODA值得我们借鉴。ODA是英文Official Development Assistance的缩写，通常翻译为“官方开发援助”，是指发达国家为促进发展中国家的经济发展水平和生活水平的提高，向发展中国家或多边机构提供的赠款，或赠予成分不低于25%的优惠贷款。ODA是第二次世界大战后兴起的一种典型的经济外交模式，成为双边外交的重要组成部分，在多边外交中也受到广泛关注。ODA在经济上促进了发展中国家发展的同时，也获取了在被援助国大量的“隐形经济特权”。

从图5可以看出，进入21世纪，日本对外的环境ODA呈上升趋势，彰显了其对全球环境改善的贡献，更是借助环境ODA在气候、环境等问题上获得了诸多国际话语权，成为日本实现国家目标、推进对外战略的重要手段。

尽管我国仍为发展中国家，但随着国家经济实力不断增强，对外援助规模和力度都在不断扩大。我国对外援助方式主要有三种类型：无偿援助、无息贷款和优惠贷款。从图6可以看出，中国对外援助提供优惠贷款的行业中，主要用于经济基础设施（占61%），环境治理占比较低。

图5 2002—2011年日本环境ODA援助类型（单位：百万美元）

图6 中国对外援助优惠贷款行业分布（截至2009年年底）

因此，随着我国对国际环境治理关注度的上升和国力的提升，应更关注自身软实力的提升，应进一步丰富对外援助内容，调整对外援助结构，增加对环境治理的援助力度，通过设立“中国国际环境治理援助基金”，提高我国对外援助中环境领域的援助占比，特别是增加减灾领域的占比，可以更加巧妙地发挥经济外交的作用，增强在国际事务中的话语权。

2.建立中国国际疾病防控中心

我国政府于2004年9月正式建立人道主义紧急救灾援助应急机制。2004年12月印度洋海啸发生后，中国开展了对外援助历史上规模最大的紧急救援行动，向受灾国提供各种援助共计7亿多元人民币。从2004年到2009年的5年间，中国政府累计开展紧急援助近200次。截至2009年年底，中国累计对外派遣21000多名援外医疗队员，经中国医生诊治的受援国患者达2.6亿人次。2009年，有60支援外医疗队，共1324名医疗队员，分别在57个发展中国家的130个医疗机构提供医疗服务。

我国已有“中国国家疾病预防控制中心”，可在此基础上建立“中国国际疾病防控中心”，开展以下几方面工作：一是建立国际重大疾病研究中心，包括艾滋病（AIDS）、禽流感、尘肺病等疾病；二是组建国际医疗卫生界专家学者团队，加强学术交流与合作；三是分享流行病（包括像2003年中国SARS）的防治经验；四是推动国际医疗队参与国际人道主义救援；五是推动成立国际医院，为落后国家和地区的患者提供就诊治疗服务。

以国际紧急救灾为契机，建立我国军队参与国际救灾机制

我国军队是重大灾害救援的主力军，如2008年，中国出动126万名官兵和民兵预备役人员抗击南方严重低温雨雪冰冻灾害，22.1万人参加四川汶川特大地震抗震救灾；同时，我国军队还积极参与国际救灾，如表1所示，2011年3月日本海啸，中国军队捐赠价值3000千万元(人民币)的帐篷、矿泉水、橡胶手套，并与中国国际救援队前往日本救援；2011年9月到10月巴基斯坦洪水灾害，中国军队捐赠价值3000万元的帐篷，并出动空军和陆航飞机（直升机）运送救灾物资，派出医疗救援队前往救援，仅2011年，中国军队向受灾国捐赠物资价值近3亿人民币。

美国军队参与国际救灾积累了丰富经验，美国在海外67个国家建有737个军事基地，分属北方司令部、南方司令部、太平洋司令部、非洲司令部、欧洲司令部、非洲司令部和中央司令部管辖。各司令部在自己的辖区都建有救灾应急机制。

表1 2011—2012年中国军队参与国际灾难救援情况

美军各辖区可各司其职，图7所示是正规申请程序，首先由受灾国美国大使提出申请支援，经美国国际开发总署或者海外灾害救援办公室确认申请，再由国务院撰写申请书，申请书送交国防部，然后由国防部批准，由联合参谋部给区域司令部下达救援命令。当然有些情况下可回避这些繁文缛节，比如，当快速反应为拯救生命财产极重要手段时，各作战司令部指挥官有一定的权限可独立行动（通常为灾后48小时内）。

图7 美国海外灾害应变程序

我国军队参与国际救灾时间不长，还存在一些限制，主要有：没有海外军事基地，一旦受灾国离中国较远，无法立即展开救援行动；二是中国军队缺乏大船大飞机等用于运输救灾物资的装备，如美军在2004年海啸和2011年日本大地震都出动包括航空母舰在内军舰参与救灾，其优势明显；三是中国军队迈出国门尚缺相应法律机制保障；四是中国军队尚没有建立相应的国际应灾机制。

中国军队为参与国际救灾，可做好以下几个方面准备：一是把军队参与国际救灾相关法律机制的研讨变为可行的相关法律机制，使中国军队“师出有名”；二是根据中国军队目前装备水平，可率先与邻国展开军队参与救灾协商，并根据邻国地理位置和军区方位，秉持“就近原则”，实行区域负责制；三是扩容中国国际救援队，“平时在军区，灾时赴灾区”，参与国内外救灾是中国军队神圣职责之一；四是完善军队装备，除大船大飞机外，还包括大型医疗船的增建，大型移动医院的建设等。

结束语

中国救灾外交的实施提升了中国国家形象，加深了中国同周边国家的合作，拓宽了中国全球外交视野。但也还存在法律机制不健全，技术装备不完善和政治因素干扰等方面的障碍。为了更好地推进救灾外交，我国需要开展相关工作，包括理论的发展、机制的建设与硬件的完善等。在救灾外交策略方面，应以救灾合作为契机，搭建沟通平台、改善国际关系、提升国家实力（特别是国家软实力）。