打造权威国家预警发布系统发出预警信息第一声音

孙健

打造权威国家预警发布系统发出预警信息第一声音

孙健

孙健，高级工程师，中央党校经济管理专业研究生学历，中国气象局公共气象服务中心（国家预警信息发布中心）主任。1982年毕业于南京气象学院天气动力专业，1995年任安徽省气象台台长，2003年任安徽省气象局局长、党组书记，2005年任中国气象局办公室主任、中国气象局新闻发言人，2005年11月兼任中国气象局应急办主任，2007年任中国气象局影视宣传中心主任、2008年5月任中国气象局公共气象服务中心主任。

国家预警发布系统概况

国家突发事件预警信息发布系统（以下简称“国家预警发布系统”）是国家突发事件应急体系的重要组成部分，是国务院应急平台唯一的预警信息发布系统，由国家预警信息发布中心建设运行和维护管理，为相关部门发布预警信息提供统一发布渠道，利用社会媒体信息传播资源，建立预警信息共享发布机制，实现国家突发事件预警信息的权威统一发布，提高预警信息发布的时效性和覆盖面，最大限度地保障国家经济建设和人民群众生命财产安全。

按照我国“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划及实施意见，国家预警发布系统由中国气象局负责建设、运行和维护，为各部门提供预警信息发布服务。系统建设依托中国气象局现有业务系统，建设国家、省、地市三级预警信息发布管理平台，实现国家、省、地、县四级相互衔接、规范统一的预警信息发布功能，成为国家权威、畅通、快速、高效的突发公共事件预警信息发布渠道；同时还建设国家级网站、预警信息发布反馈系统，以及国家、省级短信平台。系统建成后具备对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四大类突发公共事件信息的接收、处理、及时发布能力，使突发公共事件预警信息公众覆盖率达到82%以上，公众可在系统发出灾害预警信息后10分钟之内接收到预警信息。

国家预警发布系统的全面建成，形成上连国务院，横向连接部委、厅局，纵向到地市、县级，实现面向各级政府领导、应急联动部门、应急责任人和社会媒体的全覆盖，为有效应对各类突发事件、提升各级政府应急管理水平提供技术支撑，标志着我国突发事件预警信息发布进入了规范化阶段。本系统自正式运行以来，已在我国防灾减灾工作中起到了积极作用，取得了良好的社会效益和经济效益。

国家预警发布系统建设历程

2006年，国务院办公厅印发的《“十一五”国家突发公共事件应急体系建设规划》（国办发〔2006〕106号）提出，“依托中国气象局业务系统和气象预报信息发布系统，扩建信息收集、传输渠道及与之配套的业务系统，增加信息发布内容，形成我国突发公共事件预警信息综合发布系统”。2007年，国务院办公厅印发《关于“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划的实施意见》（国办函〔2007〕68号），要求中国气象局“负责预警信息发布系统建设、运行与维护，并为各部门提供预警信息发布服务”。

为贯彻落党中央国务院的部署，中国气象局于2007年组织编制了系统建设可行性研究报告，2010年获国家发展改革委批准，2011年全面启动系统建设工作，2013年年底完成系统建设任务，2014年进行系统试运行，2015年5月1日正式上线运行，同年5月18日国家预警信息发布中心正式挂牌成立，主要承担国家预警发布系统建设及运行维护管理，2016年9月，国家预警发布系统一期工程竣工验收。未来将根据系统运行情况、技术发展不断完善系统，更好地为国家突发事件预警信息发布提供服务。

国家预警发布系统功能

多部门合力 实现突发事件预警发布全面覆盖

1.实现覆盖全国的突发事件预警发布体系

一是构建了“一纵四横”预警信息发布平台。国家突发事件预警发布平台的建成，实现在国家、省、地三级部署和县级应用，初步形成“一纵四横”的业务网络。“一纵”即纵向实现了国家、省、地三级平台和县级终端的互联互通、信息实时共享和发布手段共用；“四横”即在国家、省、地、县四级的每一个平行层级上，实现了预警信息发布机构与政府应急管理部门、突发事件应急处置部门之间的平台互联互通、信息实时共享和快速发布。

二是初步实现多灾种预警信息统一发布。在国务院应急办的指导下，中国气象局加强与各有关部门的沟通，分批次推进各部门与国家预警发布系统的对接工作。目前，民政、安监、林业、国土、水利、地震、交通和气象等8个部门27类预警信息已完成对接入网发布，初步实现多灾种预警信息统一发布。北京、天津、上海、湖北、广东、重庆、陕西等省（自治区、直辖市）也实现了多灾种预警信息发布。

三是建立了多手段并用的预警信息发布渠道。在利用气象部门已有发布手段的基础上，充分利用社会媒体资源，国家预警发布系统不仅可通过手机短信、互联网、预警网站、广播、电视、报纸、户外媒体、楼宇电视、人防警报、车载信息终端和显示屏等渠道发布预警信息，还实现了与阿里巴巴支付宝、腾讯微信、新浪微博的无缝对接，预警信息传播覆盖率在新媒体领域实现井喷式增长。根据不同地区实际情况，积极推动因地制宜分类解决预警信息覆盖最后一公里问题，与涉农涉灾部门共建共用了43.6万个大喇叭、76.7万名信息员和7.8万个信息服务站，解决了农村预警信息发布问题；通过海洋广播、北斗卫星等手段解决了面向海上船舶的预警信息发布问题；通过预警收音机解决面向人口密度小的偏远地区预警信息发布问题；通过藏文、维语手机彩信解决语言沟通不畅的西部少数民族地区预警信息发布问题。

2.初步建立多部门合作协调的运行管理机制

一是出台了系统运行管理办法，推动建立了多部门共建共用机制。2015年6月30日，国务院秘书局印发《国家突发事件预警信息发布系统运行管理办法（试行）》，全国30个省（自治区、直辖市）根据该办法制定并印发了省级突发事件预警信息发布管理办法。这些管理办法中明确了预警信息发布部门，具有支持系统建设和应用的职责和任务，使得多部门联合推动预警信息发布工作的机制有章可循。

二是在国务院应急办主导下，形成多部门支持系统建设和应用的强大合力。在国务院应急办的协调和督导下，各部委积极配合做好系统应用的对接工作，全部16个预警发布责任单位完成预警信息发布确认书的反馈备案工作；工信部积极协调运营商推进“12379”预警短信免费发送，其中山西、辽宁、吉林、山东、广东、海南、重庆、四川、陕西、青海等10省（自治区、直辖市）已实现了部分运营商的免费发布。国家预警信息系统与国家应急广播中心签署合作协议，建立国家预警发布系统与应急广播系统的无缝对接，并在四川、广西等省开展业务示范；与武警总部共同印发《关于在武警部门各级作战勤务值班室接入国家预警信息发布系统的通知》，积极推进四级突发预警信息在武警系统的共享服务。

国家预警发布系统已经实现与地震台网中心的系统对接，通过12379短信平台，开展了地震速报信息的发布试验，自对接以来，已经发布136条地震速报信息。

成为政府在应急处置中权威“发声”的主渠道

预警信息发布是各级政府应急体系的重要内容，预警信息及时发布与传播也是政府处置突发事件的重要抓手。部分地方政府应急管理部门已将预警信息发布系统作为政府在应急处置中权威“发声”的主渠道。

2016年，全国共发布预警信息352686条，其中国家级1527条，省级14015条，地市级72542条，县级264602条。发布的预警信息中，红色预警占2.25%，橙色预警占19.43%，黄色预警占56.24%，蓝色预警占19.61%，未知级别预警占2.47%。除气象预警外，林业、国土、水利、海洋、环保、交通、住建、农业、公安、卫计委、旅游、民政、安监、电力和地震等部门通过国家预警发布系统发布预警信息共计4541条，占总数1.29%。并且多次发布的预警信息为政府针对应急事件引导舆论、处置事件起到重要作用。

2016年12月15日，北京市预警信息发布中心面向社会公众发布空气重污染红色预警，通过12379短信平台发布短信26万人次，通过三大运营商全网发布两次，其中移动发布3400万人次，联通发布2510万人次，电信发布1180万人次，组织电台、电视台、门户网站、官方微博微信、公交地铁移动终端、楼宇电视、户外显示屏、手机短信、手机App等22种渠道第一时间向社会广泛发布相关预警。并针对此次雾霾天气过程持续时间长、范围广、社会影响大等实际情况，利用电视、广播、微博、微信等创新形式，刊发一系列气象科普知识，引导舆论、缓解公众恐慌心理。

2015年上海车展举行期间，应上海市政府应急办的要求，4月24日至25日期间，上海市预警信息发布中心利用预警信息发布系统，连续发布了车展大客流预警提示信息，使车展客流量由25日的近15万人下降至26日的约9万人，大大降低了大客流聚集可能产生的风险，发挥了国家预警信息发布系统在城市安全应急管理中的作用。

广州市应急办、卫生计生委于2015年2月12日根据禽流感疫情，启动了Ⅲ级应急响应，并利用广东省突发事件预警信息发布系统发布预警信息，提示全市禽类批发市场和农贸市场禽类交易区休市五天。这一预警信息不仅为广大市民及时做好服务，也为政府和相关部门落实疫情防控措施、减少疫病流通、控制疫情提供了有力保障。

提升政府应急联动能力 防灾减灾成效显著

国家预警信息发布系统搭建了多部门预警信息共享、协调合作、应急联动的平台。在促进跨部门信息共享的基础上，广东、上海、北京、贵州等地建立健全了以预警信息为先导的全社会应急联动机制，预警信息发布工作成为了“消息树”和“发令枪”，充分体现“第一声音”作用，防灾减灾应急联动效率明显提升。

云南省气象与国土部门联合建立了1小时至72小时的气象风险预警指标体系，完成了地质灾害气象风险预警模型研究，完善会商研判机制，实现暴雨诱发的中小河流洪水和山洪地质灾害气象风险预警服务业务化，联合向26000余名地质灾害群测群防员发送手机短信，实现预警信息全覆盖，2016年汛期成功预报地质灾害25起，成功转移2552人，避免直接经济损失2467万元。

浙江省预警信息发布工作在“莫兰蒂”台风影响期间防灾效益明显。2016年9月15日，金华市气象台夜间每三小时滚动更新暴雨红色预警信号，同时联合国土部门发布地质灾害气象风险橙色预警信号，暴雨预警及风险预警在第一时间通过突发事件预警信息发布系统发布。根据预警，15日23时30分长潭水库（“台州大水缸”）开始泄洪，有效控制了平原河网水位。此外，海洋、水利和国土等部门通过国家突发事件预警信息发布平台快速发布风暴潮、海浪、山洪和滑坡等预警信号共计19次，大大增强了预警信息覆盖面。在此次强台风肆虐过程中，全市实现“无一人员伤亡”，防灾减灾效益明显。

2016年1月22日，受强冷空气南下影响，江苏省镇江市出现了历史罕见的寒潮天气过程，出现了两次明显降雪天气过程。镇江市气象局通过国家预警发布系统发布寒潮蓝色预警信号和道路结冰黄色预警信号，1月23日变更为道路结冰橙色预警信号，通过12379短信平台向市领导、信息员等群组发布信息，通过电视、广播、96121声讯电话、互联网媒体向社会公众及时发布，全市80%以上的公众可收到相关气象预警信息，全市所有基层气象信息员均能收到国家预警发布系统的气象预警信息，据不完全统计，由于预警发布早，全市各级提前开展低温冰冻灾害防御工作，减少损失近9000万元。

湖北省在2016年汛期充分利用国家突发事件预警信息发布系统，确保各类灾害预警信息及时发布。7月7日22时至8日凌晨2时，宜昌市夷陵区出现极端强降雨，夷陵区气象局及时通过国家突发事件预警信息发布平台，将暴雨预警信息传至2025个防汛责任人，同时向县防指进行电话汇报，并电话通知乡镇领导，由于组织转移及时，当地800多名群众无一伤亡。6月19日凌晨，黄冈市英山县的温泉镇百丈河村6小时雨量达到240毫米，村信息员收到气象部门通过国家预警发布系统发送的预警信息后，迅速报告村委会，村支立即组织小分队挨家挨户核查人数，尽管洪水漫过河堤，但居住在沿河低洼地带的159名群众全部被提前转移，无一伤亡。

国家预警发布系统未来构想

国家预警信息发布系统虽已完成一期工程的建设并投入业务化运行，但仍然存在着诸如覆盖率不够，预警发布最后一公里问题、信息发布的速度过慢、信息发布的精准性不足等问题。“十三五”期间，为解决前面存在的问题，满足国家应急管理的需求，国家预警信息发布中心将全力以赴，利用“互联网+”、云计算、大数据等技术，不断开拓创新、完善国家预警信息发布系统，为国家建设和人民安康保驾护航。

一是要进一步完善预警工作体系，推进系统基层延伸。在政府主导下，加快预警信息发布系统“整省推进”建设速度，建成省市县一体化突发事件预警信息发布系统，实现与国家预警发布系统、部门预警系统间的互联互通；加强突发事件综合风险分析与预警决策支持系统建设，提升针对突发事件影响区域、影响人群预警信息的精准定向发布能力；以省级为主体，大力推进突发事件预警信息平台向乡镇延伸，推进市、县级突发事件预警信息发布手段整合接入。

二是要积极吸纳新技术，强化信息发布骨干渠道。发展北斗卫星、卫星移动通信、海洋广播电台等适应偏远山区牧区渔区的信息发布手段，在试点省建成北斗卫星预警发布系统；研发适合龙卷风等强对流极端天气预警的应急快速发布技术，在江苏盐城、广东佛山试点开展龙卷等致灾性雷暴大风预警服务和应急联防机制建设。统一建设预警信息发布App，完善功能。研究基于云架构的国家突发事件预警信息发布系统架构。

三是要加强资源整合共享，探索融入式发展机制。整合多部门、多灾种信息资源，建立多部门共享共用机制，在此基础上，建立预警信息发布大数据支撑平台；强化与国土、民政、水利、广电等部门的合作，推进预警信息发布基础设施和手段共建共用；完善与新闻广电、工信、移动运营部门的资源共用和预警信息传播机制；完善应急预案体系，健全以预警信号为先导的应急联动机制；加强面向相关部门的系统支撑保障服务和工作通报。

四是要重视标准规范建设，保障系统高效运行。加快推进预警信息发布传播相关技术标准体系建设。建立完善属地化为主的系统建设、安全保障和运行维护保障机制，保障系统稳定、可靠、高效运行。建成全国预警信息发布业务全流程监控与质量管理系统，建立全国预警信息发布情况、设备运行情况、发布结果反馈等信息实时监控业务。在国务院应急办的指导下，继续推动国家突发事件预警信息发布能力提升工程项目的立项和建设工作。