灾害废墟管理：从规划到行动

沙勇忠 王峥嵘 赵盼盼

灾害废墟管理：从规划到行动

沙勇忠 王峥嵘 赵盼盼

沙勇忠，管理学博士、教授、博士生导师，兰州大学管理学院危机与信息管理研究所所长，兰州大学图书馆馆长，兼任中国应急管理学会社区安全专业委员会副主任、教育与校园安全专业委员会副主任，中国索引与数据库学会常务理事，科学计量学与信息计量学专业委员会副主任等，享受国务院政府特殊津贴；长期从事信息资源管理、公共危机管理等领域的研究，主持教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目、国家自然科学基金、国家社会科学基金项目等6项；出版《公共危机信息管理》、《信息分析》等多部专著，在国内外学术期刊发表论文110余篇；荣获甘肃省社会科学优秀成果奖一等奖、兰州大学师德标兵等多项奖励。

前言

自然灾害不仅会给社会经济发展和人们的生命财产安全带来巨大威胁，还会在短期内产生大量的废墟。如2004年印度洋海啸，仅泰国就产生约90万吨废墟，班达齐亚、印度尼西亚则需要72.5万立方米的土地来处理建筑垃圾及其他废弃物；2005年美国卡特丽娜飓风产生约7600万立方米废墟，2008年中国汶川地震产生约2000万吨废墟，2011年日本东北地区太平洋近海地震产生约2900万吨废墟。据测算，在某些情况下这些灾害一次性、短时间内产生的废墟可能相当于受影响地区5～15年废物量的总和。灾害废墟不但严重威胁灾区公众健康和环境安全，也会给救灾和灾后重建工作带来巨大挑战。具体而言，灾害废墟会阻塞道路、阻碍对幸存者的救援，阻断生命线的支持，妨碍灾区经济、社会的恢复，甚至还可能会带来一些次生灾害。如2011年日本大地震后的5月至9月期间，日本东北地区的废墟存储区就发生了30多次火灾。

考虑到废墟管理的全局性和复杂性，局部的思考和单一的手段显然并不足以有效应对灾害废墟。事实上目前在实践中往往还存在着任由灾害废弃物堆积和自行分解而不采取积极行动、以一种不受控制的方式转移和倾倒废弃物等一系列问题。因此，需要在正确认识和理解灾害废墟及其管理的基础上，从战略视角出发，制订废墟管理的总体规划，并识别和思考规划执行过程中相关主体的角色和关键行动。

认识灾害废墟及其种类

灾害废墟是自然灾害产生的一种废物流。一般来说，灾害产生的废墟种类主要包括11大类：①植物废物或绿色废物；②沉积物、泥土和石头；③家庭危险废物（制冷剂、油类、农药等）；④建筑废墟（损毁房屋与设施道路、管道以及其他设施），建筑废墟又分为三类：可回收材料，包括混凝土、砖石、木材、金属、泥土等；不可回收材料，包括家庭物品、有机材料以及其他惰性材料；危险废物，包括石棉、化学品等；⑤工业有毒化学物质（包括燃料产品）；⑥腐烂废物（如腐烂食物）；⑦车辆和船舶；⑧可回收利用品（塑料、金属等）；⑨电子产品和白色家电；⑩废物处置点的灾前废物；人类和动物的尸体等。

从来源来看，主要有三类废物流：①灾害本身造成的废物，包括建筑废物、变质食物、植被、车辆、家庭危险废物；②应急和救援废物，包括食品包装纸、塑料瓶、医疗废物；③捐赠过剩造成的废物。

在一次特定的灾害中，废墟的种类、数量和特征是由灾害的种类、规模和情境等因素决定的。根据相关经验分析，美国《灾害废墟管理指南》明确描述了不同类型的灾害可能产生的废墟种类：①飓风和台风类灾害经常会给海岸边毗邻的土地带来损害，由此产生的废墟主要是植物、损坏或毁坏的建筑物料、个人财产、船只和泥沙等；②海啸则除了侵袭海岸线，还可能对沿海建筑带来破坏，其带来的废墟主要包括建筑废物、植物废物、死亡的哺乳动物、鱼类和其他海洋生物等；③龙卷风带来的损害一般局限于某一狭窄路径，主要带来植物废物、被损坏或毁坏的建筑物料和私人财产等；④洪水可带来紧靠水路的分洪河道周围或大坝、堤防的建筑废墟，还有沉积物、残骸、个人财产等，洪水产生滑坡可能会带来土壤、砂砾、岩石和建筑物料等废墟；⑤地震会产生的废墟一般由损坏的个人财产、建筑物材料、烧焦的材料、混凝土和沥青等构成；⑥火灾能摧毁或部分损坏建筑物、车辆、公共基础设施和植被，火灾废墟由被烧的个人财产、金属、木材、石棉和其他有害废物构成；⑦暴风雪带来的废墟则主要是大量的植物废物和高架服务设施等。不同类型的灾害产生的废墟如表1所示。

表1 不同类型的灾害产生的废墟

灾害废墟管理的内容

（1）从管理内容来看，灾害废墟管理是为了减轻和消除灾害带来的影响，通过环境友好的方式，对灾害所产生的一般废弃物及特殊废墟进行收集、运输、储存、回收、处理和处置等的管理活动。

国内外灾害救援的实践不断印证，废墟管理是救灾及重建工作中极其重要的基础性工作。灾害废墟的管理不善，会造成缓慢而昂贵的灾害恢复，这对公众和环境健康无论在短期还是长期来看都是潜在的风险。而有效的废墟管理除了可以减少灾后救援和重建所需的时间和成本以外，还可以通过对灾害废墟中可能包含的有价值材料的识别和回收再利用，如混凝土、钢材、木材以及有机物堆肥等，以帮助支持灾后恢复重建，有效保护生态环境，并减少对现有自然资源的耗费。

因此，灾害废墟管理需要综合考虑应灾过程中社会、环境、经济等多方面的目标，同时还需要识别并统筹安排废墟处理的多个环节。联合国环境规划署（UNEP）于2005年开发了一个灾害废墟管理模型，认为废墟管理包括废墟的产生、存放、收集、运输、处理（材料回收、焚烧、堆肥）、市场到最终处置等环节。

（2）从管理组织来看，灾害废墟管理是应急管理主体按照职能和角色进行分工协作的组织行为，其主要内容可概括为以下几个方面：①成立灾害废墟管理组织。在国家应急管理组织架构中，成立废墟管理专门机构，形成清晰、有效的组织协调关系，明确政府部门和相关主体在组织整合、资源整合、信息整合、行动整合中的责任。②制订灾害废墟管理计划。管理计划是科学、有效地应对灾害废墟的前提，完整的灾害废墟管理计划应该包含预防计划、培训计划、预警系统、疏散计划、公共教育、信息沟通策略、法律法规准备等内容。同时，还应设计一个运转协调、反应快速、规范有序的灾害废墟管理流程。③灾害废墟评估。准确的灾害废墟评估对于调度资源具有至关重要的作用，其包括灾前的预测以及灾后的测评。④灾害废墟清理。废墟清理包括废墟的收集、运输与存储。在对废墟进行清理与收集过程中，首先面临的是资源的分配问题，即优先清理哪些废墟，如何配置清理废墟所需的资源；其次需要选择合适的临时存储地点和最终处理场区。⑤灾害废墟的处置。灾害废墟的处置需要兼顾经济、社会、文化、环境等多种因素，最常见的处置方式包括焚烧、填埋、回收利用等。⑥灾害废墟管理政策法规。政策法规是灾害废墟管理活动有序展开的基石。政策制定应充分考虑废墟管理在特殊情况下的适用性问题，要对财政要求、责任要求以及其他特殊要求等做出明确规定，为各部门之间的关系协调提供依据，为参与主体提供行为准则。

（3）需要强调的是，灾害废墟管理具有很强的情境性。不同的环境状态（沿海或内陆地区，城市或农村地区），其地理环境、产业类型、建筑物密度等方面存在很大差异，在遭受不同类型的灾害侵袭后会产生不同种类的废墟，而不同种类的废墟需要不同的管理能力（数量和危害评估能力、收集和回收能力、处理程序优化能力等），也会面临不同的管理问题，包括处置能力的可用性、处理的有效性、回收和再利用方案、环境影响、公众健康和安全考虑，以及法律和道德责任等。

制订灾害废墟管理规划

灾害废墟管理规划是为科学处置灾害废墟，在对灾害废墟的整体性、长期性、根本性问题进行思考的基础上，设计的涉及政府和社会的整套行动方案，是管理活动面向实践的起点。灾害废墟管理规划包括废墟管理战略、废墟管理政策和法律、废墟管理方案和流程等。

（1）灾害废墟管理战略是管理规划的核心，它反映了国家社会对待灾害废墟的思路和处理方法。一般而言，填埋和焚烧是最为快速而简单的方法，然而这种做法可能带来对环境的威胁。从国内外的实践经验来看，分类以利于再利用被证明是目前最有效的废墟管理思路，再利用也已成为废墟管理的战略方向。而为了实现这个战略目标，需要确认和细化不同类型废墟的处理方法、产成品清单和市场情况等相关问题。从世界范围来看，美国和日本很早就在灾害废墟管理战略上确立了循环经济的思路。美国强调任何灾害废墟管理规划都要包括再利用、再回收和堆肥战略。环境保护局（EPA）还建议把再利用和再回收废墟作为灾害废墟管理规划的首要重点，强调应当提前确定创新性的再利用方案而不是在灾后寻求适当方案。而日本也很早就确立了“减量化、再利用、资源化”的废弃物处理原则，无论平时还是灾后，最大限度地对废弃物进行分类以便重新利用是其核心策略。

（2）废墟管理政策和法律是废墟管理中不同主体的权利、责任和行为方式的系统规范。政府应在本国现有立法框架和先前事件经验的基础上，充分考虑灾害影响的可变性和不可预测性，制定系统、全面的废墟管理政策。在政策制定过程中，应该鼓励不同政府部门尤其是当地应急部门的参与，这是因为废墟管理政策的制定应当基于不同地方的经验、能力和限制。从国外实践来看，美国是世界上最早制定灾害废墟管理政策的国家之一，其于1965年就颁布了《固体废物处置法》。20世纪90年代中期，围绕废墟管理的立法、组织结构和筹资机制，环境保护局（EPA）制订了第一个全面的国家指引——《灾难废墟计划》；2003年，其又推出了一个基于Web的灾害废墟管理软件以及废墟处理决策支持系统（DDMD），以帮助联邦和地方政府制定及实施灾害废墟管理计划。目前美国由联邦至州、县、市，不同层级的政府机构均分别制定了灾害废墟管理规划及更为详细的操作指南。日本于1970年颁布废弃物处置的核心法律——《废弃物处理法》，并经过多次修订后，于2000年出台了《循环型社会形成推进基本法》，将废弃物管理策略转变为优先预防和控制废弃物的产出。其后，又于2004年通过对《有关废弃物处理及清扫的法律》的修订，强化了国家作用以及对废弃物不当处理的处罚等措施，并于2011年针对地震和海啸产生的具有放射性危害的废弃物，专门制定了法律法规。

（3）灾害废墟管理方案是处置灾害废墟的具体操作方法和经验模式。管理方案应充分考虑到不同类型的废墟给清理工作带来不同的挑战，探讨每一类废墟的隔离、收集和管理方式，并在此基础上确定废墟的优先处理次序，而且还应考虑劳动力、现有设备、紧迫性、基础设施恢复等问题。美国在《自然灾害废墟规划》中强调，废墟清理响应操作阶段的重点是对于应急通道和主要干线的恢复；恢复阶段的重点则是确定废墟收集的优先次序，收集余下的废墟，进行废墟减量、循环再造或最后的处置。其中，废墟减量的方式主要包括焚烧、切削研磨以及回收，其核心是最大程度地进行再回收，无约束的露天焚烧缺乏环境控制，只能在迫不得已的早期采取，并应当进行环境评估。

（4）灾害废墟处置流程是管理方案的关键，处置流程能够确保废墟清理工作科学、有序、高效地展开。比如在日本，废弃物在清运前必须首先分类，并设置废弃物临时堆放场地。而县政府会统一规划废弃物处理流程并提供场所进行堆放，并规划堆放模式，其灾害废弃物处理的一般流程如图1所示。针对地震及海啸等产生的灾害废弃物，日本环境省于2011年5月16日制定震灾废弃物处理方针，提出：①在运往临时转置场之前，应尽可能将危险物、资源物等分类以减少废弃物数量；②利用重型机械及粉碎筛选设备等将临时转置场的混合废弃物分成“可燃物”、“非可燃物”、“资源物”及“危险物”等，并根据其特性适当处理，其灾害废弃物的处理流程如图2所示。

图1 岩手县灾害废弃物处置计划

图2 灾害废弃物的处理流程

确定灾害废墟管理的主体角色及行为

主体角色和行为是管理实践的核心问题，在灾害废墟管理中也是如此，不同主体的角色和行为决定了其在废墟管理中的职责和功能。而灾害废墟管理因其涉及范围广、流程环节多、资源耗费大等特点，其涉及的主体更多、主体间的关系也更为复杂，需要更大范围内社会多元主体的良好参与和相互协调。一般来说，灾害废墟管理的主体包括政府、企业、社会组织和公民，正确认识和设定这些主体的角色和行为是灾害废墟管理实践的关键。

（1）政府主体角色。灾害废墟管理需要根据各级政府在危机管理和城市建设中的职责范围和资源能力，统筹规划政府在废墟管理中的功能、援助资金的划拨和处理费用的承担等问题。一般来说，中央政府主要发挥管理和援助等作用，废墟管理的具体工作主要由地方政府承担。比如，美国就规定联邦机构在灾害发生及后续的废墟清理过程中，主要发挥技术援助、资金援助、指令发布等功能，只有在重大灾害后的紧急情况下，才协助开展具体工作。各州的应急管理部门一般负责当地政府与联邦紧急事务管理署（FEMA）之间的联络工作，州环境保护部门可以满足对废墟的特殊管理需求，以帮助地方政府更好地管理废墟。废墟的移除、最终存放或处置则是受影响的地方政府的责任。在日本发生地震时，国家层面主要是对大范围支援机制准备工作进行指导，同时进行震灾发生时的情报收集和全国性的支援请求工作；都道府县要在地震发生时与市町村、国家进行联络协调；承担震灾废弃物处理任务的市町村，要进行提高一般废弃物处理设施的抗震性能、完善震灾发生时的应急机制、实施震灾发生时的应急对策等方面的工作。

需要强调的是，面对重大灾害后远高于日常工作量的废墟处理任务和当地可能遭到损坏的废墟处理设施，废墟处理的跨地区合作必不可少。在灾害废墟管理规划中必须通过适当的机制有效整合不同主体的资源和功能以共同应对废墟处理。在美国，不同州及地方政府间主要通过互助协议来协调，而日本则通过不断推动“广域模式”来实现不同自治体间的协调合作。

（2）企业主体角色。企业应作为负责任的企业公民和政府的合作伙伴在灾害废墟管理中发挥重要作用。一方面，企业的社会责任要求其在生产经营过程中致力灾害废墟的减量及回收处理等工作。比如日本于1970年颁布的《废弃物处理法》中明确规定专业排放企业负责处理产业废弃物，而生产企业则有责任使产品不易产生废弃物并易于回收利用。另一方面，灾害废墟管理需要专业企业为科学处置灾害废墟提供技术支撑，也需要其运营参与灾害废墟的持续处置。灾害废弃物的清除、建筑物的拆除、分类、运输、破碎、焚烧等工作都可由这些专业企业承担。这些企业主要包括运输企业、建筑企业、拆除企业、工业废物处理企业和回收企业等。地方政府应在灾害前就与相关企业组织建立联系，以期在灾后与其快速展开合作。另外，也可与工业废物组织协会签订协议，协会将会委托相关企业进行灾害废物处理工作。在聘用企业作为承包商时，一般必须通过竞标，必须考虑成本、利益冲突以及相关的法律法规。在对承包商审核之后，要与其签订合同，合同中应包括具体项目，以尽量减少与承包商的潜在冲突，合同也是检验承包商工作的依据。

（3）社会组织主体角色。社会组织具有与政府组织相似的公共性，但不同于部门导向的政府组织，社会组织还具备相应的专业性、开放性和多元性，在灾害废墟管理中具有政府、企业等其他组织不具备的优势。这种优势使得社会组织可以在废墟管理的各个环节介入相关工作，给复杂的废墟管理带来创新思维和有效方法。比如在灾害废墟情报提供方面，救援组织可以及时反馈灾害救援中的废墟清理需求；在废墟的环境监控方面，环保组织可以共享废墟可能带来环境影响的相关数据；在废墟的清理处置方面，专业组织可以提供特殊废墟处理时的技术支持和咨询；在涉及公民个人财产产生的废墟处置工作方面，民间组织可以成为公众与政府之间沟通的桥梁和纽带等。在灾害废墟管理中，地方政府和部门要积极建立与相关社会组织之间的联系，并不断探索与相关社会组织在废墟管理合作中的方式和规范，以期最大程度发挥社会组织在灾害废墟管理中的作用。

（4）公众主体角色。公众在平时有义务密封垃圾、分类排放、按规定付费、不非法投弃等，更重要的是在废墟管理规划实施的过程中，无论废墟的分类，还是处理场所和方法的选择，废墟管理的各个环节都离不开公众的理解和支持。比如，灾害发生后私人财产需要在何种程度上被清理就是一个重要问题。公众和社区通常希望尽快清除废墟，他们往往会因为不了解废墟清理的实际过程而担忧抱怨。而事实上，对废墟管理者来说，可能需要在清理速度、转移程度、废物回收、垃圾处理和处置选项间进行权衡。在东日本大地震后，废弃物处理进度缓慢，在很大程度上就在于公众出于对核污染的担忧，因而不愿意接纳来自灾区的废弃物处理。鉴于此，一方面需要政府不断拓展和创新与社会公众沟通交流的方式；另一方面，则需要政府不断规范废墟处理的控制标准，公开废墟处理的相关数据，以利于公众查阅及参与讨论。只有这样，才能获得公众对灾前废墟预防及灾后废墟处理各个环节的理解与支持，废墟管理才能真正融入到社会多元主体的日常活动。

结语

灾害废墟管理是一个具有较强实践性的新领域，为了更好地应对灾害废墟带来的挑战，需要从战略高度认识和把握废墟管理的规划体系和行动方向。规划意味着管理目标的明确，行动则是管理实践的要求。而我国灾害废墟管理长期以来缺乏具有针对性的政策规范，也没有专门负责废墟管理的机构，相关研究几近空白。在认识灾害废墟类别及其管理内容与组织的基础上，对灾害废墟管理战略、管理政策和管理计划的厘定，对灾害废墟管理中多元主体角色行动的设定，以及对其他国家灾害废墟管理实践经验的汲取，将为我国废墟管理在政策走向、规划制订、主体角色及公众参与等方面提供有益的借鉴，进而促进我国废墟管理战略的开发和实施。