论城市管理的媒介形象宣传

赵静兰

内容提要：随着城市化进程的快速推进，城市管理成为突出问题。本文以石家庄市城市管理机构为研究对象，以近五年的城管新闻报道为样本，探寻在依法管理城市行为中构建法治文明、勤政为民的媒介形象，推动城市管理工作顺利开展。

关键词：石家庄；城市管理；媒介形象

近几年来，城管一直处于舆论的风口浪尖，媒体对城管的评述众说纷纭。为了探析城管媒介形象，本文以《河北日报》、《燕赵都市报》、《石家庄日报》、《燕赵晚报》4家纸媒近5年的石家庄城管新闻为样本，进行量化统计和内容分析，研究石家庄主流媒体对城管议题的建构方式和隐含的价值倾向，探析石家庄城管的媒介形象。

一、网媒中的“暴力执法者”

城管，主要职能包括对道路、桥梁、管道等城市基础公用设施的维护管理，对城市市容、市政、排水等功能的执法管理。但是人们日常所提到的“城管”，是比较狭义的对城市市容进行执法的一线队员。

随着我国城市化进程的快速推进，城市面积扩张，人口不断增加，相应的公共服务和人口素质却跟不上城市迅速发展的步伐，这导致社会矛盾凸显；城市管理机构在发展完善过程中，也存在一些执法粗暴、人员素质低下的问题，在一定程度上加重了城市管理矛盾。但是随着城市管理综合执法的不断发展，城管执法制度得到了完善，执法体系也日渐成熟。如石家庄市城市管理委员会，加挂石家庄市城市管理综合执法局牌子，集中了市容环境卫生、市政、园林、规划、部分环保等多项行政执法权。

大多公众对城管的印象，首先还是一个“暴力执法者”，在当下极为发达的信息时代，公众能够轻易地通过网络等新媒体获得或发出一些“城管打人”的信息，并且对这个词敏感度相当高。我国城管部门与无证摊贩之间的矛盾不仅仅是执法双方之间的矛盾冲突，也是社会利益与个人利益之间的争夺，是社会经济发展过程中，城管体制机制不健全的体现。城管的形象总是和“打人”、“冲突”、“围殴”等分不开，城管的形象因而被形容为“霸道”、“蛮横”、“欺凌”等。因此，城管的执法工作开展起来更是困难重重。《中国城管网络形象分析报告》认为，部分城管人员在执法中的行为失当，造成其网络形象妖魔化，这一形象在网民中有固化趋势。《中国城管网络形象分析报告》主编沈阳也说，传统媒体中城管形象的负正中三者比例大概是5：3：2，国外媒体负正比为9：1，在互联网中，如果纯算网友评论的话也是近九成负面。

市场经济大发展和传媒激烈竞争，使我国新闻媒体也处于大变革时代，新闻报道中的道德缺失现象使一些媒体走向仅为吸引受众眼球，满足受众需求的道路，大量使用负面新闻或血腥暴力内容来满足受众的好奇心。“城管打人”的暴力性具有吸引眼球的特质，媒体因而对此类新闻极为关注，甚至出现炒作。对城管整体形象不佳起到了推波助澜的作用，形成了城管污名化现象。

二、纸媒对城市管理报道的分析

那么纸媒是如何报道城市管理的？本文选取石家庄区域内具有代表性的、发行量比较大的四份省、市报纸媒体为研究样本，进行量化统计和内容分析，探寻石家庄城市管理的媒介形象。四家报纸媒体包括《河北日报》、《石家庄日报》、《燕赵都市报》、《燕赵晚报》。其中，《河北日报》、《石家庄日报》分别为河北省委、石家庄市委机关报，时政新闻较多，主要受众为各级党政机关、企事业单位干部职工，权威性强；《燕赵都市报》、《燕赵晚报》为综合类报纸，以社会新闻见长，是石家庄市民获取新闻、了解资讯、开展互动的首选报纸媒体。

（一）报道数量分析。媒体对某一类新闻报道的数量，集中反映了媒介、受众对该类新闻及新闻主体的关注程度。石家庄城管新闻在当地媒体的热度与城管一词的敏感度有关，也与近年石家庄城管主动构建良好的媒介形象有关。

通过对近五年四家报纸报道数量进行梳理分析（如图1所示），可以看到城管的新闻报道总量呈现总体上升趋势，尤其以《石家庄日报》、《燕赵晚报》两家市级媒体增长较为明显，占据报道总量的大半，这两家报纸也是石家庄城管报道的主要阵地，报道量较《河北日报》、《燕赵都市报》等省级报纸多，这也与省级媒体视角放在全省范围，因而对石家庄市城管报道总体数量相对较少有关。从2011年至2015年，城管新闻报道总量先后超过200、300、400，在2013年达到高位后逐步保持稳定，从中看出，城管宣传报道有一定稳定性和连续性，一直保持着较好的势头和强度。在2012年和2013年，《石家庄日报》和《燕赵晚报》报道数量先后出现较高的增长。尤其是《燕赵晚报》，由于2013年开设每周城市管理专版后，其城管报道量出现爆发式增长，表明城管系统不但重视维护在党政机关中的形象，也越来越重视市民眼中的城管形象。

（二）报道倾向分析。新闻中隐含的倾向性会在潜意识中引导受众，影响其对新闻事件的理解。城管的新闻报道倾向是研究城管媒介形象的一个重要指标。从2011年至2015年四家报纸对城管报道的倾向性分析可以看到（如图2所示），近五年来四家报纸对城管新闻报道大多持正面倾向，高达近80%，中性报道占14%左右，负面报道占7%左右。可以非常明显地看到，石家庄城管的媒介形象呈现出一个良性态势，负面的舆论相对较少。再通过对负面报道进行分析，发现多是涉及市容、市政类的热线投诉问题，工作人员在给予快速、及时的处理后，媒体普遍以积极正面等基调进行报道。

（三）报道内容分析。关于城管的各项执法活動，一直是各家媒体报道的重点。从2011-2015年四家报纸对城管报道的内容数据可以看到（如图3），占据报道数量最高位的是执法活动，达到五年报道总量的40%以上。由此看到，城管执法是媒介关注的重点，转变执法理念、实行文明执法也是其构架城管媒介形象的主要方式。从图中可以看到，2011—2015年四家报纸对于城管议题分布较为清晰，报道数量排名依次是执法活动、基础设施建设维护、管理服务创新、便民服务、人物形象、政策信息公布和其他。其中，执法活动报道数量最大，达到889篇次，约占报道总量的42%，这些活动大多来源于城管执法部门的统一组织，少量来自记者调查暗访等形式，因此在整体口径上多倾向于城管。

在报道内容上，媒体对城管执法过程中多采取客观描述事实，在执法过程中较多使用“依法取缔”、“依法拆除”、“暴力抗法”、“冲击执法”等词语。这些执法活动报道，突出了规范、文明的执法形象，也让市民更加理解和支持执法行为。

文本：《石家庄一城管队长被刺追踪：摊主暴力抗法被批捕》（节选）

长安区城市管理综合执法局接到举报后，向该摊主下发责令清理通知，并在现场张贴《关于取缔棉一院内海鲜、烧烤大排档的通告》，要求在限定时间内自行撤离。但该摊点拒不服从要求，执法人员多次劝说无效。长安区城管综合执法局联合城管警务室和建北派出所，依法对棉一院内烧烤摊点进行取缔。在现场执法过程中，遭遇暴力抗法，该烧烤摊主纠集10余名不明身份人员对执法人员进行辱骂、推搡、威胁，甚至殴打，并采取极端方式阻拦执法车辆，3名执法人员脸部、手部受伤，制服被撕扯坏。建北派出所将暴力抗法人员进行控制并带离现场，城管执法人员对烧烤炉具、冰箱等经营工具进行了证据保存。近日，两名暴力抗法的摊主被正式批捕。

此篇报道是《燕赵晚报》于2013年6月6日刊发，新闻背景是当年石家庄城管在全市范围内开展了规模空前的集中整治露天炭火烧烤行动。城市露天炭火烧烤向来是城市管理“顽疾”，为此，石家庄城管开创了一整套整治模式，在当年收到了较好效果。这些措施包括由市政府发布整治公告，在媒体、各街道办宣传张贴，最大范围扩大告知度；每天在媒体通报查处烧烤摊点名单，动员全社会进行监督；组织媒体跟踪报道执法活动，展示先劝阻后取缔等文明执法行为。通过媒体对这次整治活动的集纳性报道，形成了良好的宣传效果，又一次展示了石家庄城管的文明执法形象。

从该新闻报道主题上看，这是一篇有关城管执法冲突的报道。报道标题中的“被刺”、“暴力抗法”、“批捕”等关键词均非常明确地表明了报道的倾向性，即对城管执法合理性、合法性的支持，以及对商贩抗法冲突的否定。报道内容中清晰地展现了城管执法的整个过程，“接到举报——下发责令清理通知并现场张贴——多次劝说——联合执法——依法取缔”，通过对执法过程较为完整、清晰的描述，受众可以比较直观地还原当时情景，感受到城管执法人员在执法过程中的冷静、规范形象。

再回看近五年的媒体报道中，早在2011年，市城管委成立之初，就有大量报道《石家庄城管执法出12条禁令 不准推搡商户踢东西》等内容，公布城管执法人员的具体禁令条款，签订文明执法承诺书，尤其对“文明执法列入考核”的具体内容进行了详细说明，甚至将文明执法规范性动作进行了介绍，可以说，媒体对城管的文明执法举措表示出了积极的态度。石家庄城管也以此为契机，在媒体中普遍开展了对城管文明执法的宣传，展现了“文明”的执法形象。

三、结论

通过对2011年至2015年的《河北日报》、《石家庄日报》、《燕赵都市报》、《燕赵晚报》城管新闻进行分析，可以看到四家报纸的报道多为正面报道，其中，《河北日报》、《石家庄日报》正面报道最多，《燕赵都市报》、《燕赵晚报》中立报道较多，负面报道主要来源于市民热线投诉。四家报纸对执法活动报道占比最重，约占报道总量的42%。《河北日报》、《石家庄日报》侧重于信息量的传播，《燕赵都市报》、《燕赵晚报》侧重于调查体验式报道，报道内容较丰富，形式较灵活。《燕赵晚报》还对城管服务类信息及市民热线类报道情有独钟。总体来说，市级媒体报道量较省级媒体更多，是城管报道的主要媒体。

四家媒体报道以正面宣传为主，负面舆情较少，报道内容上以公正文明执法、城市建设和便民服务的报道主题占据报道大多数，潜移默化地塑造了石家庄城管的良好形象。对石家庄城管的负面新闻，非原则性的城市管理方面的瑕疵和弊病，媒体普遍通过积极正面等基调进行处理；城管执法纠纷和冲突，以冷处理为主，不过分炒作渲染。对严肃处理违法乱纪人员的高调报道，也从另一个角度提升了石家庄城管的法治形象。报道内容排名居前的城管新闻为常规执法、市政建設和维护、管理服务创新、便民举措等，体现了石家庄城管探索新型管理方式，践行变管理型政府为服务型政府的思路和方向。媒体中除了对执法人员的报道，还出现了城管各层次工作人员，尤其是对环卫工人、防汛人员等群像报道，使城管形象更加丰富立体。

综上所述，石家庄城管的媒介形象呈现出一种积极探索、文明执法、勤政为民的良好形象，这对地方城市管理机构构建良好媒介形象具有一定积极意义。

（作者单位：石家庄市城市管理委员会）