美国农业保险发展经验及对中国的借鉴

周郭思渝

摘要：美国农业保险经过长期的发展，建立了成熟的体系与运作模式，在农业抗风险体系中有决定性的地位。而我国农业保险起步晚，发展缓慢，不能为农业的现代化快速发展提供必要的保障。本文通过分析总结美国农业保险的发展模式、运行机制和健全的法律支持等经验，并剖析我国农业保险存在的法律法规滞后、管理体制不顺、服务能力不高等问题，吸取美国农业保险的成功经验并结合我国国情，提出了相对应的建设性建议。

Abstract： After a long-term development， agricultural insurance in the US has established a mature system and operation mode， which plays a crucial role in agricultural risk-averse system. While the agricultural insurance in China starts late and develops slowly， which isn't capable of providing the dependable safe guard to match the development of agricultural modernization. The paper analyzes the developing patterns， operating mechanism and the perfect laws of American agricultural insurance. Meanwhile， there exist several obstacles in agricultural insurance in China， such as lagging laws and regulations， confused management system and weak services. Therefore， absorbing the successful experience of American agricultural insurance， we put forward the corresponding constructive advice with the combination of Chinese situation.

关键词：美国农业保险；发展经验；借鉴

Key words： US agricultural insurance；experience；reference

中图分类号：F840.4 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2017）04-0010-03

0 引言

农业是国民经济的基础，无农不稳，大力发展好现代农业一直是我国的重中之重，2016年中央一号文件发布，连续13年聚焦三农。同时农业也是一个高风险产业，受制于自然因素。如2016年6月份我国长江流域遭遇特大洪涝灾害，仅农业估损金额达1.5亿元，这不仅给农民带来惨重损失，更是影响农业再生产活动，干扰整个国民经济正常的再运行。因此，亟需更完善的农业保险来保障整个农业的可持续活动。目前，我国农业保险发展很不完善。相比之下，美国的农业保险经历了近80年的发展，取得了卓越的成就。我们希望通过借鉴美国农业保险成功的发展经验探索出一条符合我国国情的农业保险道路。

1 美国农业保险发展现状

美国是目前全球农业保险规模最大的国家，2008年以來保费维持在100亿美元左右，参保率在80%以上。美国的农业保险起步早，1938年就颁布了《联邦农作物保险法》。在1994年颁布《1994年农作物保险改革法》之后，农业保险在农业风险保障体系中的地位进一步提升。

1.1 政府主导的农业保险模式

1922年以来，美国农业保险经历了私营单轨制，国营单轨制，公私合营双轨制和私营+政府扶持式四个阶段。1938年美国颁布《联邦农作物保险法》之后，据此成立的联邦农作物保险公司直接参与农业保险，经过几十年的发展，随着农业保险险种的不断丰富，联邦农作物保险公司也逐渐退出了农业保险的直接经营，由于农业保险的高风险性，农业保险仍然由政府主导，依托于官方的法律法规和财政补贴以及再保险支持。

1.2 丰富的农业保险产品

美国农业保险发展初期，所提供的农业保险产品都属于保产量类的保险，这类保险只能保证农业的再生产，而无法对农民因风险而遭受的损失进行补偿，在这个阶段，美国农业保险的发展也比较缓慢。二十世纪九十年代，保收入类的农业保险产品的推出与实施使得美国农业保险的发展获得了突破性的成就。这得益于美国健全的农产品期货市场，通过期货市场的价格发现功能，把价格变化对农业收入造成的不确定影响纳入到风险责任范围之中。美国还在部分地区推广了指数型保险，指数型保险不是直接测量产量的损失，而是与该地区农作物的平均产量挂钩，当该地区的平均产量低于所设定的保险产量时，该地区的农户才会得到相应的保险赔偿。根据不同地区的特种农产品，设计出了特种农业保险。根据农民对保障水平的不同需求也提供了多层次的农业保险产品。

1.3 健全的法律

1938年美国颁布《联邦农作物保险法》并成立了联邦农作物保险公司，实行自愿原则。1980年对此法案进行了修正，允许私人资本参与农业保险，引入保费补贴，激发了农业保险市场的活力。此后又颁布并不断修改了一系列的农业保险法案，1994年的《农作物保险改革法案》规定不参加政府农作物保险计划便无法获得政府其他计划的政府补贴，形成了一定程度的强制保险。《2008年美国农业法案》为特色农作物的研究和推广提供补贴，更好地满足了农户对农业保险多样性的需求。《2014年美国农业法案》设立了价格损失保障，农业风险保障以及各种农业保险计划。经过了长期的发展，美国形成了完善的农业保险法律体系。

2 美国农业保险运行机制和模式

美国农业保险属于政府扶持下私营保险公司经营和代理的模式。农业保险是高赔付率的险种，离不开政府的扶持。美国农业部风险管理局（RMA）与联邦农作物保险公司（FCIC）负责宏观调控，制定法律法规并提供财政税收补贴和政策支持。提供农业再保险，开发新的农业保险品种。

私营保险公司直接参与，激活了农业保险市场，私营保险公司经过联邦农作物保险公司的批准后，才能经营政府推行并给予补贴的农作物保险业务，目前有十七家批准的商业保险公司承担农业保险的销售、理赔全程服务，并负责质量管理，承担风险和向风险管理局提供统计资料。

政府给FCIC补贴经营成本和管理费，给私营保险公司补贴行政管理费，给投保农户补贴保费，FCIC为私营保险公司提供再保险，私营保险公司也可向其他私人再保险公司购买再保险。

此外还成立了为农户提供相关服务的组织，如代表农民利益的美国农场局联合会（AFBF）和为农户提供专业化服务的农业服务组织。

3 中国农业保险发展现状及存在的问题

3.1 法律法规严重滞后

农业保险的高风险性决定了其政策性的特点，而《中华人民共和国保险法》实质上是一部商业保险法，因而对农业保险不具有适用性。《中华人民共和国农业法》也只是“鼓励商业性保险公司开展农业保险业务”，农业保险的业务开展所依靠的是上级有关部门的红头文件，执行力弱，发展十分缓慢。由于我国农业保险目前还处在起步阶段，没有一部完整的法律法规让农业保险有法可依，在农业保险的实施过程中，对农业保险投保人的利益保护以及对保险公司的保护都得不到落实。法律保障的缺失和监管的不明确严重阻碍了我国农业保险的发展。

3.2 农业保险的财政补贴力度不足

我国农业保险起步晚，发展慢且不完善。纵观这几年我国财政支出对于农业保险的投入力度，虽然农业生产保险补贴在整个对农业财政支出的比重有上升之势，但是所占比重还是不到15%。可见农业保险还没有真正受到重视，我国的农业风险分散体系仍然以灾害救助为主，农业风险损失高，通过灾害援助是相对消极的解决措施，应该持续加大力度扶持农业保险的发展。

3.3 管理体制不顺

由于农业保险具有很强的政策性，管理部门比较分散，农业保险属于保险的一种，监管工作由中国保监会负责，同时农业保险也属于农业的相关产业，因而其推进的主体包括农业部，对农业保险进行财政补贴又涉及到财政部。我国没有像美国一样成立联邦农作物保险公司这样的机构来统筹协调相关各部门的工作，造成我国农业管理体制不顺畅。

3.4 农业保险服务能力不高

第一，对农作物各个生长阶段的监管力度不够，没有形成完善的农作物观察机制，以致没能事先做好预防工作，导致农作物生长过程面临病虫灾害的风险，造成产量低下，农产品质量下降。第二，由于农户对农业保险的认识存在误区，防灾减损工作做得不到位，把一切希望都寄托在保险上，导致真正遭到自然灾害时农作物抗灾能力弱。第三，灾后，农业保险公估人对受损农作物进行清算工作的效率不高，且对受损农作物评估的标准也不一样，缺乏统一的农作物勘察定损标准。更重要的是，农户没有第一时间拿到保险理赔金额。对农户来说，没有了足够的生产资金投入，就会对下一农时的农业生产造成延误，耽误农业发展。

4 美国农业保险对我国的借鉴

美国农业保险的发展从很大程度上奠定了美国农业大国的地位。美国的农业保险发展十分成熟，对我国农业保险发展具有借鉴意义。

4.1 政策性保险模式下推进式充分发揮私营保险公司的作用

农业事关民生，无农不稳，无粮不富，必须以政府为主导，加大财政力度来支持农业保险发展。农业保险属于公共事业的一项，需要政府出面做领头羊带领政府机构以及号召民间的商业性资本也投入到我国的这项利于民生的发展项目中去。农业保险不仅要求中央加大投入，各个地方政府也应逐步提高对农业保险的扶持力度，体现在地方政府的财政收入应按照一定比例投入支持农业保险事业，为农民谋更多的福利。另外，民营经济发展是经济转型与增长的必要推动力。应逐步发挥私营农业保险公司的积极作用，为农业保险发展的多样性注入更新鲜的活力，带动民营企业经济的发展，利用优惠政策鼓励、激活农业保险市场。并设置市场准入门槛，有条件地给予财政补贴。

在政府提供基本农业保险巨灾保险和维持农业生产基本救济的基础上，以购买有更高保障的私营保险公司的农业保险产品为条件提供更多的政府救济和财政补贴。以此鼓励农民购买农业保险，从而更好地发挥农业保险的作用。

理顺农业保险的管理体制，使政策制定，国立与私营的配合，监管形成一个有机的整体。并能够根据国家经济和农业的发展情况以及特殊时期做好动态调整。只有把政府，商业保险机构和农业互助合作组织这三者结合起来，才能真正促进农业保险平稳快速发展。政府机构负责相关优惠政策的制定与发布，以及财政资金的调动与拨付，宏观管控整个农业保险体系的良好运行发展；保险公司聘用专业人才来分析并制定出合适的费率，组织保险展业的开展直至保险理赔的结束并实施全部信息公开化制度；农业互助合作更多的是负责特定险种特定农作物的参保事宜。

4.2 加强我国农业保险的法治建设

我国至今还没有出台关于农业保险的专门法律法规，在具体业务开展中，面临障碍。

2012年发布的《农业保险条例》对我国农业保险的法制建设具有一定的积极作用，但其内容过于笼统且多是鼓励地方人民政府建立地方财政支持的农业保险大灾风险分散机制和支持保险机构建立适应农业保险业务发展需要的基层服务体系等缺乏力度的建议，导致权威性和有效性不足。

我国农业保险的发展亟需强有力的农业保险法规的保障，有关学者建议其法律法规应明确规定农业保险的政策性和非商业性特征、农业保险的经营目标、经营原则及组织形式、承保范围、保险费率、保险责任及国家对农险的监督管理等重要环节。让农业保险的发展有法可依。

4.3 加强我国农业保险的文化建设

提高农业保险在文化上的软实力，农业保险的发展才能获得民心。只有让农民真正感受到农业保险对于他们自身发展有益处，他们才会主动去承保，投身到农业保险的项目中去。

4.3.1 提高农业保险公司对农业保险的专注力

体现为专业化经营管理。加强人才建设，开发好的农业保险产品，真正惠及于农民农业。提高农业保险的保障水平，以提高相关农业保险产品的推广程度，发挥农业保险在分散农业风险中的作用。要在完善现有的保险产品基础上创新出真正惠农益农的产品来做到保障农民利益，让农民对中国农业保险充满信心。目前，我国农业保险理赔阶段还是根据一亩的产量而定的补偿额。借鉴美国农业保险发展过程中的险种-收入险，对于种植业而言，农民可以按照一亩农作物所带来的经济利益而投保，保险公司以一亩农作物的经济利益为危险单位而承保，按危险单位所造成经济损来赔偿。对于养殖业而言，可以开发成本险来保障农民的投入。在农业保险这种盈利性不大的险种可以附加另外一些商业性保险，利于增加保险公司对农业保险运营的信心，吸引众多商业性保险公司加盟到农业保险的事业发展当中。

4.3.2 加强与高等学府和相关机构的合作

把科研与机构结合起来。与高等学府联合商议在学生选修的课程里设立与农业保险相关的课程，在学校里成立与农业保险相关的科研机构，社团，学校出资部分研究费用，其研究成果提供给投资机构运用到农业保险的开展中去进行试点。企业财团可以把科研成果以专利的形式转卖给保险经营机构以获取版权，而当代大学生以及科研人员又得以发挥所长有所创新，这更是促进了农业保险业务创新性的发展。

4.3.3 提高农业保险服务能力

第一，要做好农业保险服务的事前防范工作。具体包括灾害监控系统的建设以及监控，防灾基础设施的建设，以及气象预测。第二，农业灾害中的施救减损工作。当灾害发生时，集结人力物力尽可能减小保险单位的损失，尽量把损失降到最低。第三，灾后理赔及事后经验的总结工作。理赔一定要做到及时、迅速、准确、到位。让每一参保农户都能在灾后及时拿到赔偿金额，保障农户的成本，增加农户对农业保险的信心，不误农时，促进整个农业经济的发展。

5 结束语

通过以上总结分析，笔者认为，中国农业保险的问题在于农业保险不能满足农民抗风险的需要和保障农业可持续发展。要解决这些问题，需要我们探索出供给方面的我国适用的农业保险產品，这不仅需要农业保险公司自身的努力，还需要走出让农业保险的发展有法可依的关键一步和通过完善农业保险运行机制为中国农业保险的发展提供坚实基础。同时，农业保险也并不意味着可以分散所有农业风险，我国农业分散化的特点使得我们需要建立以农业保险为主导的全面的农业抗风险体系。

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