国内外公共住房的政策研究及其启示

莫文彬

摘要：我国经济的快速发展不仅推动了中国城市化的进程，也带来了城市人口的住房问题。为了保证居民总体的生活质量，确保住房资源的合理分配和社会的相对公平，公共住房的建设和政策实施变得尤为重要。本文通过研究具有代表性的美国、新加坡、德国的公共住房政策和国内珠海的公共住房政策，通过经验借鉴的形式，提出完善我国公共住房政策制定的建议。

Abstract： China's rapid economic development not only promoted the process of urbanization， but also brought the housing problem of urban population. In order to ensure the overall quality of life of residents， and ensure the rational distribution of housing resources and social fairness， public housing construction and policy implementation becomes very important. In this paper， through the study of the public housing policies of United States， Singapore and Germany Zhuhai City in China， the author puts forward some suggestions for perfecting the public housing policy.

關键词：公共住房；政策制定；经验与启示

Key words： public housing；policy making；experience and enlightenment

中图分类号：F293.3 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2017）04-0008-03

1 研究背景与意义

近年来，随着城市数量和规模的不断发展，外来人口、低薪阶级的城市住房问题已引起人们的高度重视，相应的公共住房的建设、发展以及配套一系列的政策制度也应运而生。公共住房，即Mass Housing，可译为大众住房，在我国主要指经济适用房、公共租赁房和廉租房三种类型房屋，其目的在于帮助解决城市里中、低收入人群的住房困难等问题。

公共住房政策的合理制定是促进城乡经济社会全面、协调、可持续的发展具有重要保障。由于我国人口基数庞大、住房资源不均等国情，公共住房保障对象仅限于社会底层的困难家庭，而城市中大部分中低收入“夹心层”的住房困难问题却依然未受到充分地关注。因此，本文借鉴国内外各方在公共住房政策上的实施经验，系统总结当前我国公共住房政策的不足，并形成相关的政策改进和发展建议。

2 国内外公共住房的政策研究

2.1 公共住房政策分类

根据保障方式和环节的不同，公共住房政策分为两类：第一种是供给导向型的公共住房政策，第二种是需求导向型的公共住房政策[1]。

2.1.1 供给导向型的公共住房政策

国家通过直接增加住房供应总量来降低房价和租金，达到提高居民支付能力的目的。政策的优势在于可改善住房市场的供应结构缺陷，调节住房供应与需求关系趋向于合理状态，代表国家是英国、新加坡和香港，这类国家通常具有地少人多，地价偏高的特点。

2.1.2 需求导向型的公共住房政策

直接向居民提供货币补助，提高他们住房消费的支付能力。政策的优势在于缩小居民的住房支付能力的两极分化，确保社会财富分配相对均衡，有利于社会和谐。代表国家是瑞典、德国和日本，特点是具有二战以来普遍的“房荒”问题。

2.2 国外公共住房的政策研究

2.2.1美国

美国的保障性住房政策是通过市场化手段解决中低收入者住房问题。具体形式通过财政补贴、金融支持等手段帮助中低收入者获得在市场上进行租赁或者购买住房的一定能力。大部分资金保是通过金融手段完成，如对居民和开发商提供低息贷款、对开发商提供免税优惠等。美国的公共住房政策主要发展如下：

1949年《全国可承受住房法》基本思路是市场机制与政府干预相结合。

1968年《公平住房法》反对房地产界进行种族歧视。

1975年《抵押贷款公示法》的实施，保证低收入群体获得得到住房抵押贷款的能力和机会。

1986年《税制改革法》为低收入住房建设提供财政补贴。

市场化是美国的公共住房政策的重要特点。政府通过财政补贴和各种金融手段以保证中低收入者也能参与商品房市场，其实美国的公共住房政策与自由市场经济紧密相关，虽这种做法对整体商品房市场的干扰较小，但也有一定的经济隐患，容易受到金融市场的波动。

2.2.2 新加坡

新加坡的保障性住房体系以组屋供应为主，辅以补贴政策。出租型廉租屋、出售型廉价屋是新加坡的租屋计划的两种重要形式。计划运行所需的资金和补贴由政府负责，公积金是组屋计划的重要资金来源。当前新加坡接近90%的家庭拥有自己购买的现代化公寓，基本实现了的“居者有其屋的目标”。[3]新加坡的公共住房政策发展如下：

1960年制定了《住宅发展法》，成立“住房开发委员会”（简称HDB）。

1964年“居者有其屋计划”为无力在住房市场上买房的部分居民建造和提供住房。

1968年中央公积金法（修正案）允许居民用公积金买房。

新加坡公共住房政策的实施，与新加坡政府在政治和经济两方面的极大支持密不可分，从其运行上可以看出，新加坡在土地供给和建设资金方面都给予了极大的政策倾斜，政府还成立了专门的机构负责组屋建设，确保了执行的质量和计划性。

2.2.3 德国

德国的公共住房形式是联邦政府为居民提供货币补助（如住房补贴和租金管理），地方政府则提供公共住房。其住房开发由私人主导，国家通过法律、金融进行引导和规范，资金来由主要是政府、社会住房协会和私人部门。德国的公共住房政策发展如下：

19世纪中叶“单位房”制度，为了吸引和留住更多的劳动力，建筑大多在同一空间中满足就业与居住等不同功能。

第二次世界大战后的福利性公共住房制度，主要特点是福利性公共住房一般是政府出资，由非营利住宅公司或自治团体建造。

20世纪以来实行两种住房保障体系：一种是政府主导模式，另一种是市场主导模式。

德国的公共住房政策是通过住房保障体系与市场供给体系两者相互结合，即确保了公共住房的政策性，也调动了市场参与的活力。所以，不仅可以基本实现住房的供需平衡，而且其有关的住房保障体系对整个德国的公共住房建设和运行起着不可替代的作用。

2.3 国内公共住房的政策研究——以珠海为例

珠海作为我国广东经济特区之一，具有较长的公共住房政策实施和发展历史，可一定程度上呈现我国整体的公共住房政策发展脉络。

珠海市从上世纪90年代开始，就响应大力发展经济适用房，优先解决无房户和住房困难户，直到21世纪初，经济适用房出现了闲置“豪宅”和经济适用房租赁等不良现象，公共住房用于解决低收入人群住房问题的作用受到了影响。直至2004年，政府第一次明确将经济适用房定义为“政府提供优惠政策，限定建设标准、供应对象和销售方法，具有保障性的政策性商品房”，提高公共住房的规范化管理。

2012 年开始，珠海推行“三房合一”的住房政策，即将廉租房、公租房等保障性住房逐步合并管理，實行了“只租不售”的政策。其特点在于居住在保障性住房里的居民为非永久住户，而是会根据住户的所拥有财产情况定期进行调整。[4]

珠海市的公共住房政策偏向于供给导向型政策，“三房合一”的运行模式兼顾了低收入群体和中等收入群体的利益，也较好地防止了住区的社会分化，但其选址上缺乏引导，多数建设在较为偏僻的地区，不利于其居民的日常出行和生活。

2.4 国内外公共住房的政策比较

通过对国内外公共住房政策的对比可知，因各国不同的国际背景、福利水平、人口容量等因素而形成了不同的政策倾向，但政府依然处于政策制定的核心地位，区别在于供给导向型政策着重对住房市场供应的干预，需求导向型政策则着重对住房市场分配的干预。

国外的公共住房选址可集中在环境优秀与生活条件成熟地段，保证了公共住房的整体质量。在社区运营，国外公共住房项目耗时较长，项目显得更加成熟，考虑周到齐全。而国内的公共住房建设，缺乏相应的政策引导与控制，虽建设周期较短且有公共服务设施配套，但整体的建设体系和后期运营都相对不成熟。

3 公共住房政策制定的经验借鉴和启示

3.1 当前我国公共住房政策存在的部分问题

3.1.1 收入监管和审核缺乏完善机制

目前我国已根据一定的收入标准对居民购买或租用公共住房的资格设置了相应的准入条件，但对居民收入水平的审核力度，以及收入改变后如何退出公共住房体系则没有明确规定。而且保障性住房购买者合法的拥有产权，可以在住房市场上进行交易，不完善的收入监管和审核机制容易导致投机取巧的现象发生。

3.1.2 相关法律和法规保护作用薄弱

我国住房保障的多数规定都是以政策制定存在，缺乏建立住房保障体系的法律基础。目前我国部分地区因相关政策和规定缺乏强制性和权威性，导致公共住房建设的许多具体措施无法按计划实施，导致公共住房的整体开发建设进度较为缓慢，不利于公共住房相关政策的有效开展。

3.1.3 政府的主导作用缺乏力度

土地财政是地方政府的主要财政收入，而土地价值往往是体现其区位环境、交通条件、周边服务设施等指标的综合体现。所以公共住房在其选址与建设会受到土地财政实施的制约，当前我国公共住房多数位于较为偏远地段，周边交通便利程度及公共服务设施也相对不完善，公共住房整体居住质量较低。

3.2 完善我国公共住房政策制定的启示和建议

根据以上的问题分析，对我国公共住房政策从经济、政治、社会三个方面进行完善。

经济方面，建立多样化、可持续的公共住房融资途径。充足的资金是公共住房政策正常实施和进行的最基本的保障，通过多源头的方式进行资金的筹集，可以在短时间内获取大量的资金用于公共住房的建设，也能减轻政府在资金方面的压力。

政治方面。成立专门负责公共住房建设和管理的政府机构，强化政府在公共住房市场上的权威性，强化政府的调控作用。同时，合理完善和健全公共住房制度，确保公共住房的选址规划、建设规划、实施模式、住房分配、运营主体和住房进入和退出机制等都有法可依、有章可循，对违法违规给予严厉的处罚。

社会方面，发挥自治组织的社区管理作用，成立非营利组织—社会住房协会，着重解决成员的住房问题，借鉴德国在存在社会隔离和社会问题的社区建立邻里委员会，对社区进行民主化的管理，有意识地提高居民的整体社会福利意识和道德意识，提倡社会上层阶级适当扶持中低收入者，引导社会资金倾向于福利性的投资。

参考文献：

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