《循环经济促进法》的实施障碍及克服

陈丛笑

[摘要]《中华人民共和国循环经济促进法》实施7年以来，对提高资源利用效率、促进循环经济发展、实现可持续发展、保护和改善环境发挥了一定作用。然而，距离本法的目的和宗旨依然还存在许多问题，如规定比较原则笼统、法律的修改工作跟不上需要、将所谓新兴产业模式为主构建法律内容，并没有将资源战略作为基础和核心。因此，有必要客观分析本法实施过程中存在的具体障碍及其形成原因，提出对策。

[关键词]循环经济法 实施障碍 解决对策

[中图分类号]D922.29 [文献标识码]A [文章编号]1009-5349（2016）20-0024-02

“循环经济”一词，最先由美国经济学家波尔丁（K.E.Boulding）在《宇宙飞船经济观》中提出。他的观点是，地球像飞行中的宇宙飞船，这艘“飞船”以消耗自身有限的资源而生存，如若不合理开发资源，强度超过地球的承载能力，地球就会像飞船一样走向毁灭。因此，必须进入经济过程思考环境问题产生的根源，以新的“循环式经济”代替旧的“单程式经济”。①中国于20世纪90年代最先引入循环的理论，2009年1月1日施行《中华人民共和国循环经济促进法》，尝试用法制的形式发展循环经济。7年的运行之后，环境资源与中国经济间的平衡发生了巨大的变化，实践中也暴露出各种问题亟待解决。

一、该法的应然功能与实然状态之对比

经过30多年的快速发展，中国的环境问题与经济发展的矛盾越来越突出，采取一种可持续发展的必然之路，在经济和环境的协调和发展下保护与恢复自然生态功能。发达国家的经验证明要发展循环经济离不开法制，该法的构建可以引导循环经济规范化实施。②“循环经济促进法”被设计成一个循环经济政策法规，促进法，引导和指导中国的循环经济的健康有序发展。当代法律的调整范围和作用越来越大，法律不仅具有强制作用，也具有指导作用、引导作用。这种法律，并没有否定法律的强制性、可诉性的作用，只不过其包含的强制性和制裁性条款较少，并没有完全失去法律作为社会行为规范的作用，而是根据法律调整的对象强调对有关行为的指导性、引导性。③我国关于循环经济的立法，而不是依靠法律迅速建立一个在社会领域的循环经济。发展循环经济是一个以宏观调控为主的不断“激励”的过程，为发展循环经济，“供应切实可行的法令支撑与保障设施”的职责应落在各特别法之上，而不是由基本法来完成。从循环经济的内在层面看，循环经济的本质是生态经济，推广循环经济务必树立新的系统观，从整个生态的大体系来建立循环经济。它再也不局限于某个范畴或某个行业，奉行循环经济的立法目标也就不可只以某个特别法为限，特别法之上必须有一个最高的法律，以指导整体情况。于是，《循环经济促进法》应运而生，在全部循环经济法律整体中，该法位于《宪法》之下、在各单行循环经济法之上，对各单行法有统领作用，它指引着整个循环经济立法的方向。

目前，在区域或跨区域的水平，中国已确定了一批循环经济示范省、城市，将石化、冶金、化工、轻工确定为全国清洁生产试点行业。在跨地区的废旧物資的回收、再利用和再生已出现了网络化、规模化的模式，但是跟发达国家相比，再生和回收废物和包装材料，在中国有几个问题：一是城市垃圾和工业废物的产生和积累，另一方面是能够转废为宝废弃物回收、再利用工作进展十分缓慢。经济增长与资源环境的矛盾凸显，环境资源约束趋紧。其主要原因是资源的不合理利用，一方面导致了资源的浪费，另一方面也造成了对环境的污染，造成资源的短缺；而获取资源的过程中，无论是购买，还是挖掘，都会导致不同层次的经济和环境的破坏。处理上述问题的首要环节，便是从资源利用的方法着手，合理的资源利用方法能够保证资源的高效使用，降低资源的污染水平，达成经济和环境的共赢，这是“循环经济促进法”的立法目的。一般来说，当前中国资源综合利用和环境保护的法律制度仍主要是基于分段治理或者末端治理，对于废弃物的减少方法显然重视不够。《循环经济促进法》的颁布虽说是个很大的进步，但它未体现其真正的强制约束力。

二、该法实施过程中的具体障碍及其形成原因

我国目前循环经济法制保障尚处于探索阶段。《循环经济促进法》在实施过程中体现了下列问题：

第一，现有的立法缺乏系统性和协调性。法律之间的协调和互补是循环经济法律体系发挥效能的关键，尽管目前我国已经制定了一定数量的、与循环经济相关的法律法规，但从总体上看现有立法由于欠缺清晰的立法思路作为指引，在内容上较为零散和笼统，缺乏可操作性；循环经济的重要活动的一部分还没有被列入法律的角度，是一个空白状态，并没有形成一个法律制度体系。从“循环经济促进法”的内容看，有许多条款的循环经济制度的原则规定，一些规定缺乏相应的责任，特别立法拖延出台。例如，在我国“环境预防”④的概念已初步确定，但立法上的规定只是一个原则性规定，操作性不强，甚至缺乏法律责任条款。

第二，法律责任的规定不够具体。在我国的一些立法实践中，大部分的法律规定基本上都很完备，但法律责任的规定“偷工减料”。从环境资源的严峻状况和法治状况看，循环经济促进法不能只是纯粹的“政策法”，而应当是一部“硬法”。在《循环经济促进法》中专门设了法律责任这一章，对各种主体不实行法定义务的作为规制了对应的责任，以保证循环经济促进法的有效施行，这是使《循环经济促进法》有“硬约束”的根源所在，因此，该法关于法律责任的条款不仅要全面，更要清晰、具体。但是，《循环经济促进法》中唯有第49条规定了关于执法部门的责任，而这唯一的一条对于应该承担责任的情形也是仅有三款规定，内容并不全面。如发现违反本法或接到举报违法行为的举报后不予追究的（应追究其责任），对违法行为的举报受理后虽然调查，但查处错误或者查处不及时的是否应该追究责任？而且“有关主管部门”究竟是何部门也未道详尽，宏观调控行为的不可诉性特点本来就比较突出，如果我们在法律责任的规定上太过简单，反而会增加这种不可诉性的危险。市场“违法管理”的责任，管理的过程应该更详细，更具操作性。笔者还发现，第49～57条只涉及“企业”，难道“其他社会组织”对于发展循环经济没有应该履行的法定义务吗？比如第9条规定的“建立健全管理制度，采取措施，降低资源消耗，提高废物的再利用和资源化水平，减少废物的产生和排放量”。如果有，那它们违反法定义务是否都应该承担法律责任呢？答案应该是肯定的。但是《循环经济促进法》没有涉及此类重要主体的承责问题，实属重大缺漏。

第三，配套法规和实施细则尚待健全。《循环经济促进法》由于许多专业和技术问题的要求，所以在法律上有许多许可性要求，许可有关当局制定支持行政法规、规则、标准等，但上述许可立法并未设定明确的“时间表”。在法律的制定和实施过程中，部分配套的制度和规定得到了制定，但这些法律法规之间不存在相互联系、相互协调的问题，法律规定缺乏合理和清晰的逻辑结构。并且，由于我国长期坚持“宜粗不宜细”的立法原则，立法质量不高，导致我国循环经济法律规范不能有效保障经济的“循环”发展。⑤当前，中国的城市垃圾回收主要是靠农民工融入城市，基本处于无序的状态。农民工没有一个回收培训的特殊知识，它导致了二次污染和严重的浪费，回收效率低。关于这一点，《循环经济促进法》只在第37条划定：“国家鼓励和推进废物回收体系建设。地方人民政府应当按照城乡规划，合理布局废物回收网点和交易市场，支持废物回收企业和其他组织开展废物的手机、储存、运输及信息交流。废物回收交易市场应当符合国家环境保护、安全、消防等规定。”不涉及废物回收利用过程的监管，以及对回收人员的专业知识的培训和组织。

第四，公众缺乏参与循环经济活动的有效机制。首先，公众直接参与的循环经济渠道的发展是不顺利的，在目前的循环经济法，如何参与循环经济法的决策，管理和治理方面的法律缺位。并在《循环经济促进法》《节约能源法》等重要法律，虽然有对公民的监督权的规定，但并未具体规定如何行使监督权的方式、方法、程序，致使在实践中因缺乏操作性而流于形式。其次，为公众参与循环经济的发展，应承担一个明确的责任和义务的规定。当前中国环境立法对消费者在消费产品的过程中，并未明确规定消费的产品所必须承担的环境责任，并且在消费环节上，现有的法律只为列入国家强制性产品或包装的回收清单，消费者需要收回，而对在废弃包装物回收、利用、垃圾分类、处置或者支付费用等环境责任缺少规定。在世界循环经济发展的过程中，各种社会组织，如行业协会、中介组织、机构和非政府组织，是促进循环经济发展的重要力量。当前中国NGO的规模、数量、影响力和实力与发达国家存在不小差距，对于推广发展循环经济的作用也是很有限的。

三、针对上述问题的循环经济法律设计优化

首先，从系统论的角度说，立法同法制运行的其他各个环节密切相关，并会形成多种层次的信息反馈渠道，以促进其自身的不断改进，表现为循环经济立法要从执法、司法、手法等环节发现问题，并提出立法上的完善方略。循环经济不局限于一种经济模式，同时也是一种生活理念，发展建设循环经济需要的是一个良好的集体氛围，而使发展循环经济变成公众的整体意志，确立社会公众绿色的消费观。《循环经济促进法》第10条第1款规定：“公民应当增强资源节约和环境保护意识，合理消费，节约资源。”笔者认为法律条款对于公民循环经济意识的培养强调不够，应当在第10条第1款之后加上一句话，即“倡导节俭的生活方式”。这并非一句可有可无的话，循环经济必须走进生活，在理念层次上优化法律，我们应该回避那些我们不需要产品的生产与购买，并过一种“资源简单性”的生活，落实《循环经济促进法》中所提出的要求。国家一定要督促公民倡导节俭的生活方式，这在法律条款中应当予以表达。《循环经济促进法》明确关注生产和流通的资源和能源的循环利用、回收，但在生活中的循环经济的法律规定是不够的。比如：“如何减少废弃物？如何再利用家庭中的废弃物（一次性杯子、洗漱用品、餐具、塑料袋等）？”在《循环经济促进法》中应该做出专门规定。

其次，明确政府在推动循环经济工作中的职能定位，是确保循环经济顺利发展的关键。政府在循环经济发展过程中的角色应实现由“主导者”向“引导者”转变，其主要责任在于政策的制定和执行，而非具体的循环经济活动的干预者或实施者。政府在循环经济的发展过程中具有双重身份：一方面，政府作为循环经济政策的制定主体，肩负着通过政策设计引导其他经济主體行为活动的责任；另一方面，政府作为绿色采购政策的客体，在促进循环型消费方面具有重要的引导作用。在非制度设计层面，政府可以利用电视传媒等多种途径加强对资源循环利用的宣传，整体上强化发展循环经济的意识，增强企业与公众主动参与循环经济的积极性。

此外，立法中还应重视行业组织和环保NGO在循环经济发展过程中的重要作用。具有指导行业发展历史资源和具备运筹能力的各种类型的行业组织，与政府和其他组织相比，在循环经济计划的发展，循环经济评价指标体系和统计，会计制度和循环经济典型设计的典型企业标准的建立上具有明显优势。环保NGO可在生态环境保护中发挥极其重要的作用，包括群众性环境教育宣传活动、对环保项目进行资助活动、专项环境保护活动、对环境受害者法律支援活动等。⑥应完善法律法规，鼓励环保非政府组织的发展，提供一个良好的系统环境，有效地利用其职能。

注释；

①朱伯玉.循环经济法制论[M].北京：人民出版社，2007：

07.

②朱伯玉.循环经济法制论[M].北京：人民出版社，2007：

74.

③蔡守秋.论循环经济立法[J].南阳师范学院学报，2005

（01）：6-7.

④循环经济倡导的是一种“资源——产品——再生资源”的多宠闭环反馈式集约型经济模式，强调资源的综合利用、清洁生产，倡导经济与环境的协调，强调在源头防止污染的产生，这种在源头防止污染物产生的思想，称为“环境预防”.

⑤俞金香，何文杰，武晓红著.循环经济法制保障研究[M].北京：法律出版社，2009：145.

⑥倪秋思，孙其昂.论我国环保NGO对制度环境的诉求[J].南京工业大学学报》（社会科学版），2011，10（03）.

责任编辑：杨柳