多元化矛盾纠纷化解机制实证分析——以四川省蒲江县“五老”调解为例

文/峥嵘

多元化矛盾纠纷化解机制实证分析
——以四川省蒲江县“五老”调解为例

文/峥嵘

导 读

2015年10月13日，中央全面深化改革领导小组第十七次会议审议通过了《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》。多元化矛盾纠纷化解机制在解决纠纷、化解矛盾、减少诉讼等方面发挥优势，进一步彰显了和谐司法理念。四川省蒲江县人民法院组建以老党员、老干部、老代表、老军人、老教师为主体的“五老”调解队，在节约司法资源、满足多元化司法需求方面发挥了优势。

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的纠纷多元化解决机制。此前，在地方党委的领导支持下，各地就已经开始投入到引导社会力量参与矛盾纠纷化解、促进基层社会治理的工作中。2013年以来，四川省蒲江县引导农村新乡贤开展的“五老”民间调解，即是多元解纷体系中社会力量参与纠纷化解的典范。经过一段时期的探索实践，这些机制运行效果如何，存在什么问题，需要怎样去深化等，是我们必须充分发挥机制功能所首先解决的问题。

“五老”调解产生及意义

在经济社会日益发展，社会矛盾纠纷日积月累，法院面临案多人少矛盾的新形势下，蒲江县法院通过多次调研，提出了组建以老党员、老干部、老代表、老军人、老教师等新型乡贤为主体的民间调解队伍，充分发挥他们的优势，将矛盾纠纷化解在萌芽阶段。2013年7月起，蒲江县法院会同成佳镇党委政府，率先在成佳镇遴选人员、明确职责、制定规则，指导成立“五老”调解队，开展“五老”调解工作试点。在取得初步成效基础上，2013年底又将试点工作扩展到白云、朝阳湖2个乡镇。2015年7月，蒲江县法院会同县综治办、司法局联合下发《关于推广“五老”调解机制的实施意见》（下称《意见》），在全县12个乡镇（含街道，下同）组建“五老”调解队，化解民间矛盾纠纷。“五老”调解工作在全县正式全面推广。

首先，搭建调解网络。由人民法庭会同辖区各乡镇司法所，在村社挑选熟悉当地风土人情、身份受人尊重、说话有分量的老党员、老干部、老代表、老军人、老教师组成调解队。在人民法庭指导下，“五老”调解队自行开展调解工作，成为独具特色的“第四大调解”，并搭建起人民法庭—乡镇司法所—“五老”调解工作室—“五老”调解队—“五老”调解员的民间纠纷调解和信息共享网络。

其次，赋予调解职能。按照“诉源治理，诉前分流、诉中调判、诉后回访”的纠纷化解思路，凡属人民调解范畴内的纠纷，在坚持自愿的前提下，“五老”调解可以贯穿案件处理的全过程，既可以组织诉前调解，也可以应人民法庭邀请参与诉中调解，还可以开展诉后回访，协助做好涉诉信访案件的维稳工作，通过诉调对接和互动，较好地促进纠纷靠前化解。

再次，发掘调解规则。除以现行法律为依据外，“五老”调解队在法庭的指导下，收集、挖掘村规民约、族规族训、家规家训等用于纠纷调解，往往也有较好的效果。如山丘坡地上下相邻土地边界权属纠纷中，单纯依靠法律法规无法判断和划分相邻界限，“五老”调解队运用“上不弯腰下不抬头”这一习俗进行界限划分，解决了此类纠纷，获得群众广泛认同。

最后，强化工作指导。人民法院以多种形式加强“五老”调解工作。一是与乡镇司法所联合制定《“五老”调解员管理办法》《联席会议制度》等系列制度，使“五老”调解有规可循；二是成立“五老”调解工作指导小组，半月开例会，季度搞培训，适时组织大要案件庭审观摩，由法官与“五老”调解队员一起面对面查找不足，点对点进行培训；三是对政治素质好、业务能力强的“五老”队员，有序纳入到人民陪审员队伍，最大限度发挥其纠纷化解作用。

概括起来，“五老”调解机制的建立具有四方面的积极意义。一是“五老”调解有利于实现纠纷分流，一定程度上缓解了“案多人少”矛盾，节约了司法资源；二是“五老”调解走出了一条成本低、效率高、制度全、效果好的民间调解新路子，满足了群众多元化司法需求；三是“五老”调解实现与行政调解、司法调解和传统人民调解的互联互动，乡村治理能力和水平得到提升；四是有利于弘扬孝老敬亲、诚实友善、和谐包容的优秀传统文化和公平、正义的法治精神。

“五老”调解机制运行状况

（一）“五老”调解机制基本情况

从组织形式上看，全县12个乡镇中，共建有103支“五老”调解队，大致可分为三类。第一类，乡镇一级设立1支“五老”调解队，各村、社区分片区或各自设立“五老”调解队。第二类，乡镇成立1支“五老”调解队，各村、社区仅遴选“五老”调解员参加乡镇“五老”调解队。第三类，乡镇一级不设“五老”调解组织，各村、社区成立“五老”调解队。但无论哪一类，都归口由各乡镇司法所统一管理，辖区人民法庭对其提供业务指导和法律咨询服务。

从运行方式上看，各“五老”调解队之间也存在一些差别，大致分为三种形式。其一是独立运模式，即“五老”调解队在村、社区设立调解室，与村（居）民委员会下设的人民调解委员会之间互不隶属，各自独立受理、调解矛盾纠纷。其二是兼容运行模式，即“五老”调解队与村、社区的人民调解委员会互相融合，实行一班人员、两块牌子，不分彼此，共同受理、调解纠纷。其三是辅助运行模式，以人民调解和“五老”调解同时存在，人员配置上直接吸收人民调解员为“五老”调解队员或者相反，在调处矛盾纠纷时一方受理、共同参与调解。

从运行效果上看，各地“五老”调解成功调处一批事关社会和谐、影响产业发展的矛盾纠纷，为地方党委政府排了忧、解了难。截至2016年6月底，全县“五老”调解组织共受理各类矛盾纠纷1497件，调解成功1460件，成功率达97．53%，各基层人民法庭受理案件数量逐年减少，由此也带动蒲江县法院受理案件数量连续三年下降，蒲江县系统化、法治化基层社会治理水平再上新台阶。

（二）“五老”调解机制运行中存在的问题

1．整体上发展不平衡。主要体现在四个方面：一是调解组织发展不平衡。多数乡镇成立了较为完备的“五老”调解组织，遴选出素质相对较高的“五老”调解人员，但仍有个别乡镇“五老”调解组织不健全，调解人员素质也参差不齐。二是受理纠纷数量不平衡。全县12个乡镇中，有4个乡镇调处纠纷数量占所有纠纷数量近一半，但也有个别乡镇受理调处纠纷数量寥寥无几。三是处理纠纷的类型和难易程度各不相同，大兴、西来等乡镇处理的纠纷类型较多、难度较大，个别乡镇受理纠纷仅局限于家庭关系、邻里关系等少数传统类型。四是延伸工作参差不齐，如成佳“五老”调解队成立的少年儿童自治组织和老年人的帮扶行动等，但相当部分乡镇“五老”调解队多着眼于纠纷调解，较少注重纠纷预防和工作延伸。

2．机制运行不够规范。主要表现在五个方面：其一，相关部门职能界限不够明确。《意见》明确要求，“五老”调解工作由党政主导、综治牵头、法院和司法局具体指导推动，但在运行过程中却并没有清晰的界限，且部分乡镇指导培训工作没跟上，考核工作体系也未建立。其二，组织不够规范。虽然各乡镇都成立了“五老”调解队，但部分乡镇没有单独挂牌，没有独立的办公场所，人员没有统一的标识，“名不正则言不顺”，“五老”调解工作的开展自然受到影响。其三，职能发挥不充分。有的乡镇虽然成立了“五老”调解队，但只作为发现、报告纠纷的“通讯员”，没有充分发挥其预防和化解纠纷职能。其四，调解方式不规范。传统习惯或封建习俗在解决纠纷中具有独特作用，但其中“赌咒法（以赌咒来决定谁是谁非）”有古代神明裁判复活的嫌疑，“尊长责骂法（尊长责骂纠纷当事人促其平息纷争）”则多少有些背离现代文明和法治精神。其五，调解过程与结果不规范。多数乡镇“五老”调解队没有规范的卷宗档案，甚至对调解结果也没有较为规范完整的记载，给当事人履行调解协议或申请司法确认造成困难。

“五老”调解机制现状的深度解剖

（一）对上述问题的原因分析

1．认识不到位。其一，对“五老”调解本身的认识不足。认为“五老”调解的功能、性质与人民调解没有什么区别，都是化解民间纠纷的自治组织，所起的作用也相当有限，其职能可由人民调解委员会替代，没有必要也不应该独立发展，以免耗费人力、物力和财力。其二，对推广“五老”调解的必要性认识不足。认为“五老”调解的产生和发展有其特殊的文化背景和社会基础，由此决定其存在和功能发挥具有明显的地域性特征。比如，在成佳、朝阳湖等文化氛围和乡土气息较为浓厚的传统型乡镇，“五老”调解有其适合生存发展的土壤；而在寿安、鹤山等工业化、城镇化程度较高的乡镇，市场经济的发展已经严重冲击着熟人社会和传统文化，则不适合发展“五老”调解。其三，对法院推动“五老”调解的正当性、必要性存在质疑。大致包含以下四种观点：一是超越法院职能论。认为法院不应参与与审判无关的任何活动。法院推动民间调解超越了法院的法定职能，缺乏合法性和正当性。二是违背法院中立论。认为如果法院参与推动民间调解工作，难免因先入为主而导致司法不公。三是政府行政职责论。认为基层社会治理是政府的职责，人民法院不宜过多参与其中。四是民间调解自然生长论。认为民间调解有其适合生存发展的土壤和根基——对调解人员的信任和对传统习俗的尊重，不宜有过多的外界因素特别是有官方背景的组织、机构介入。

2．积极性不够。首先，各个乡镇经费紧张，搞“五老”调解需要耗费一定的物力、财力，在一定程度上降低了乡镇开展“五老”调解的积极性。其次，各村、社区需要拿出少量资金补贴“五老”调解人员，导致多数村、社区存在与其让“五老”调解队介入纠纷，不如人民调解委员会自己调解的想法，由此降低村、社区搞“五老”调解的积极性。再次，调解纠纷往往得罪人，调解工作难以有效开展，同时“五老”调解要求有一定的群众工作能力甚至语言文字工作能力，一定程度上影响了符合条件人员参与“五老”调解的积极性。最后，群众的积极性没有调动起来，调查发现，多数群众间发生纠纷直接找乡镇调处而不是请求“五老”调解，反映出群众对“五老”调解的信任度有待提高。

3．保障跟不上。一是经费保障没跟上。由于没有专门的经费预算，多数乡镇、社区无法名正言顺地给予“五老”调解经费支持，只能从大调解经费、老年协会经费、综合治安巡逻经费中“打擦边球”，而且经费相对较少，甚至出现“不调保本，一调就亏”的现象。二是效力保障没跟上。截至目前，经过“五老”调解达成的调解协议无一件申请法院进行司法确认。调查发现之所以群众发生纠纷不选择“五老”调解，是因为担心效力得不到保障，可能反悔。三是宣传没跟上。目前，部分乡镇、基层组织对法院推动“五老”调解心存疑虑、担忧甚至批评，老百姓对“五老”调解的知晓度也不高，充分说明针对“五老”调解宣传工作有待进一步加强。

（二）对相关问题的理性思考

1．对“五老”调解的再认识。随着经济社会发展，国家统一包办管理社会事务已经不可能，而社会成员完全个人自治又容易陷入无政府状态，唯一的办法就是政府把自己的部分职能（也就是权力）让渡出来，变政府管控或市场放任为政府、市场、社会三大力量良性互动的社会治理模式，实现政府治理、社会自我调节和居民自治良性互动。“五老”调解即是在特定的文化背景和社会基础上国家引导社会力量参与社会管理和有组织自治的实现形式，是司法调解、人民调解、行政调解之外的有益补充。

“五老”调解不同于人民调解。人民调解隶属于村（居）民自治范畴，是村（居）民委员会履行协助基层人民政府管理社会职能的一部分，因而具有半官方性质；同时，村（居）民委员会都设有人民调解委员会，是标准配置。“五老”调解则是在特殊的文化背景、经济基础、社会条件下产生的，是个性化的调解组织，不具备协助基层人民政府管理社会的法定职责，“五老”调解的设立具有较大的灵活性，并不必然隶属于村（居）民委员会。

2．“五老”调解与政府的关系。一方面，政府应当作为“五老”民间调解工作开展的后盾，在平台搭建、经费保障、效力确认等方面予以鼓励和支持“五老”调解工作。另一方面，“五老”调解毕竟是民间的、自发的调解方式，需要政府予以合理的引导，包括业务培训、法律咨询等。此外，鉴于“五老”调解独特的文化土壤和社会根基，政府不宜过多地干预，要保存、改良和培育适合其生存、发展的社会环境。

人民法院作为维护社会公平正义的最后关口和推进法治建设的主战场，推动“五老”调解参与基层社会治理不应该受到质疑。首先，法院推动“五老”调解，并不意味着包办社会治理，直接介入民间纠纷调解，而是以合理的方式“参与”、“推动”，中间必然有一个“度”的问题，自然要建立相应的“防火墙”保障其履行职能的中立性。其次，法院推动“五老”调解，并未超越法定职能：调处民间纠纷、指导民间调解、开展法治宣传。其三，法院推动“五老”调解，一方面有利于防止调解人员滥用手中的“权力”，另一方面方便给予调解组织和人员以业务指导，保障民间调解程序公正和实体公正。此外，法院的参与能够有效避免风俗习惯的适用所导致合理不合法现象。

3．关于调解协议的效力确认。截至目前，并没有专门有关民间调解效力的法律规定，也没有对民间调解协议进行司法确认的相关规定，经“五老”调解达成的调解协议的效力似乎处于未定状态。对此，我们持如下观点：其一，按照禁止反言规则理论，纠纷双方当事人一旦做出某种允诺就不得随意变更，以此保护善意对方当事人的信赖利益。因此，赋予民间调解达成的调解协议以法律效力具有正当性和必要性。其二，依照合同法原理，“五老”调解协议既然是纠纷当事人达成的协议，只要是双方真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，就同人民调解一样具备赋予其法律效力的基础。其三，对经民间调解达成的调解协议，可依当事人自愿，通过诉前或诉中司法调解、仲裁、公证等程序转化成具有法律效力的协议书。

4．关于“五老”调解规则适用。“五老”调解的特殊性不仅在于其产生的社会基础的特殊性、调解方式的灵活性等，还在于其调解规则的特殊性，除了现有的法律、法规外，诸如“卖猪包水草三天”“上不弯腰下不抬头”等民间习惯法规则，对调解民间纠纷具有独特的功效。应当承认民间习惯法规则的优先适用性，即原则上优先适用民间习惯，但如果违反法律、行政法规、规章、司法解释等强制性规定，或者有可能给国家、集体或第三方合法权益造成损害，则不得适用该民间习惯，应当适用相关的法律、法规，以保障“五老”调解的合法性。

完善“五老”调解多元解纷机制的路径

（一）完善引导推动机制

要按照《意见》完善党政主导、综治牵头、法院和司法局具体指导推动的引导推动机制，明确各主体的职责分工。一是县、乡镇党委（街道党工委）的领导责任。要把“五老”调解作为各部门、乡镇基层社会治理工作目标考核的重要内容，迫使其重视、落实该项工作。二是县、乡镇两级政府的支持和保障责任。要给予适当的组织管理和必要的办公场地、运行经费支持等，以保障“五老”调解机制正常有效运转。三是综治办的牵头责任。综治办要按照“五老”调解的职责职能、工作重点、工作目标进行落实，包括经费支持、场地保障、培训指导等，并代表党委政府对“五老”调解工作进行考核。四是人民法院的保障和支撑责任。要对“五老”调解人员进行法律知识和调解技能的培训，就“五老”调解的疑难复杂案件提供咨询服务，帮助“五老”调解组织发掘、提炼调解规则，对经“五老”调解达成的调解协议依法确认其效力。五是司法局和乡镇司法所的指导、支持和管理责任。包括对“五老”调解人员的遴选，组织“五老”调解参加培训，代表县、乡镇政府对“五老”调解组织和人员进行考核，调解经费的发放，“五老”调解工作的宣传等。

（二）完善调解组织体系

一方面，根据地域范围、纠纷数量等实际情况合理设立“五老”调解队，并根据需要选择“五老”调解与人民调解合署或单独办公，对“五老”调解组织和人员设计统一标识、胸牌，便于群众和纠纷当事人识别。另一方面，完善“五老”调解人员的遴选标准和遴选程序，其具体标准应当包括品德、文化程度、曾经从事的工作以及群众的认可程度等，对按照标准筛选出来的候选人员，应当征求其个人意见，同时完善“五老”调解人员的考核和退出机制，要对“五老”调解人员调解纠纷的数量、质量、当事人的满意度等进行考核，对业绩考核不过关、群众普遍反映差的“五老”调解人员要适时予以辞退，同时对因年龄大、精力不足或身体不允许等不适合再担任调解工作的人员允许其退出“五老”调解队。

（三）完善保障机制

一是适当的经费保障。县级财政应当为“五老”调解机制的运转给予相应的经费预算，以解决“五老”调解组织的办公业务经费，包括适当的误餐费、交通费，对调解成功的纠纷适当发放案件补贴，为“五老”调解人员购买人身意外伤害险。二是有力的效力保障。依纠纷当事人自愿申请，并着眼于对协议的合法性审查。（1）审查调解事项，只要不属于确认身份、婚姻、收养等不可调事项，即应确认其效力。（2）审查调解协议内容，只要不违反法律、行政法规强制性规定，如买卖枪支、贩卖毒品、倒卖土地等，即应确认其效力。（3）审查调解协议后果，只要不侵害国家或社会公共利益、案外人合法权益，不损害公序良俗即应确认其效力。（4）审查调解依据，只要不违背现行法律、行政法规或损害公序良俗，即应确认其效力。（5）审查调解方式和程序，只要调解协议的达成非采取欺诈、胁迫或乘人之危等手段和方式实现，即应确认其效力。

（四）完善拓展机制

“五老”调解生长于传统文化背景较为浓厚，以农业农村经济为特征的农村村落，民风淳朴而善良，这是其产生发展的文化土壤。在工业化和市场经济较为发达的城镇地区，传统习俗和文化氛围早已涤荡无存，要培育类似“五老”调解的调解模式，必须寻求与之相适应的新的土壤和根基，这就要求我们完善“五老”调解拓展机制。在人员结构上，宜选择该地区不同行业、不同领域内公信度高、说话有分量的老前辈、精英、成功人士等，当然，为防止调解组织被不法势力操控，须防止乡霸、街霸、行霸乃至于黑社会势力进入调解组织；在调解规则上，还要挖掘符合市场经济规律的行业规则、交易习惯作为调解依据，同时注重对限制竞争、制造垄断等不正当竞争性质规则的识别；在协议确认上，要把合法性与合乎行规相结合来确认协议的效力，当然要排除限制竞争、制造垄断等不正当竞争规则的适用。

(作者单位：四川省蒲江县人民法院）