法官责任制演进脉络、实践样态与理论形象

文/殷闻

法官责任制演进脉络、实践样态与理论形象

文/殷闻

导 读

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出要“实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，确保案件处理经得起法律和历史检验”。

2014年10月，党的第十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对“加快社会主义法治国家建设”进行专题部署和整体规划。“依法治国”作为贯穿始终的逻辑主线，史无前例地载入中央文件，标志着传统政治意识形态向现代法治文明话语的深刻转型。全面深化司法体制改革，建设公正高效权威的社会主义司法制度，正是落实“依法治国”战略的必然要求。就目前而言，新一轮司法改革正在着力完善司法责任制、完善司法人员分类管理制度、健全司法人员职业保障制度、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理。其中，“司法责任制”诠释着牵动司法改革整体构图的“牛鼻子”角色，意义重大，理应加以深入研判。而学术论证向模式建构的有效转化，首先应当在认知层面贯彻语境意识，细致梳理法官责任制的政策演进脉络，从中洞察司法改革的发展趋向，继而以实践样态为基本对照，藉由理论和实践的交互作用，最终提炼出既具备实践指导意义、又契合司法改革远景的本土化理论体系。

中国法官责任制改革之历史梳理

古代中国，国家政权结构高度集中，司法权力自上而下的单向传递和逐层授受，使得构建严密的层级监控制度成为必然。推行法官责任制便是有效路径之一，借助对司法官员违法行为的制裁，遏制权力的恣意行使，能够促进顶层权威在地方司法中的意识形态渗透，彰显慎重刑狱的司法精神，巩固中央集权统治的根基。总体来说，古代法官责任制的追究范围相当广泛，涉及包庇隐匿罪犯、故纵人犯、贪赃枉法等，具有鲜明的办案责任属性；责任追究注重区分法官的故意与过失责任，适用轻重有别的惩罚措施；违法制裁机制十分严苛，朴素的正义分配观念建构起了法官违法责任的处罚体系，惩戒内容与法官违法行为相互对应，包括职务处分和人身惩罚，甚至实行连坐的追责方式；缺乏法官责任追究的运作机制，偏重于错案概念的形式界定和违法责任的实体构建，而忽视司法责任认定程序的理性设计。由此，法官责任制度呈现出“结果责任模式”的典型样态。

新中国成立之后，国家诉讼法治建设经历了曲折的探索过程，法官责任制度正式纳入国家法律体系，最早始于1979年首部刑法中关于渎职罪、徇私枉法罪的规定。同年首部刑事诉讼法施行之后，刑事案件的办理逐步进入程序化的法治轨道，但亦出现法官裁判错误等违法情况。基于此，自上世纪80年代末，中国一些地方法院试行“错案责任追究制”，并作为地方司法的有益经验逐步推广至全国。1995年法官法专设“惩戒”一章，但没有采用“错案追究”的提法，而是要求法官不得实施“违法乱纪的行为”，内容涵盖司法职务活动和日常生活交往活动，初步呈现法官责任制的雏形。1997年党的十五大报告提出：“从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权，建立冤案、错案责任追究制度。”至此，以裁判结果为评价标准的错案责任追究制度，由地方自发探索渐进转变为官方主导部署的司法改革举措。但由于错案概念模糊和认定标准缺失，导致责任追究难以具体操作、追责范围过于宽泛。1998年，最高法院在总结地方经验教训的基础上，制定了《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》和《人民法院审判纪律处分办法（试行）》，以“违法审判责任”取代“错案责任追究”，试图破解“结果中心主义”之下，法官主观裁量与错误裁判不分引发的追责僵化，确立法官行为责任追究模式。但由于错误裁判严重影响法官绩效和法院工作的司法考评，加之被害人上访、舆论报道增加的维稳压力，“错案责任追究”在实践中依然是行之有效的追责模式，只有个别地方法院真正遵循了最高法院的文件精神，如2005年北京市第一中级人民法院在全国率先取消了错案责任追究制度，代之以“法官不规范行为认定”制度。

新世纪以来，社会转型加剧，利益关系交错，“金钱案”、“关系案”等违法现象日益增多。党的十六大在重申审判独立、检察独立的同时，要求“加强对司法工作的监督，惩治司法领域中的腐败”。2009年前后，最高法院陆续统一修订《人民法院工作人员处分条例》、《中华人民共和国法官职业道德基本准则》和《法官行为规范》，“五个严禁”、“四个一律”等纪律作风准则也相继发布实施。司法职业道德建设的制度化，实质是对法官职务行为及业外活动的全面规范，强调对司法职业伦理之于司法形象的塑造功能，从而充实以法官身份为核心的行为责任体系。法官“职业伦理责任”的制度轮廓逐渐清晰。近年来，国家法治事业持续健康发展，为冤假错案的披露与平反营造了宽松的制度环境。佘祥林、赵作海等冤错案件经媒体深度曝光，刑事场域中的刑讯逼供、暴力取证等恣意滥权现象一经披露便饱受公众指责，法院系统面临前所未有的信任危机，司法追责成为民众朴素情感与官方权威话语的共同指向。不久，河南省高级人民法院率先在全国提出建立“错案责任终身追究”制度，旨在强化法官的责任意识，提高司法办案质量。前后仅隔一年，浙江张氏叔侄和呼格吉勒图案先后得到法院最终改判。在此背景之下，2013年出台的《中央政法委关于切实防止冤假错案的规定》明确要求：“建立健全冤假错案的责任追究机制”，“法官、检察官、人民警察在职责范围内对办案质量终身负责”。至此，“错案追究”的实质内涵已然超越法官责任制的单一范畴，呈现为统摄侦查、公诉、审判三大主要诉讼职能的复合责任制，“终身负责则将责任追究的时间维度无限延伸，使得司法人员与承办案件的关系绑定更为紧密。而“健全责任追究机制”则意味着落实“办案质量终身负责制”，应当区别于“不问原因、只求结果”的“错案责任追究制”，通过对司法追责之实体标准与运作程序的合理设计，切实保障法官自由心证的生成空间，真正发挥防范恣意、制裁违法的司法监督功能。

我国法官责任制之实践样态

梳理中国法官责任制的发展脉络，不难发现，古代法官责任制度的运作机理带有野蛮的同态复仇意味，例如责任承担方式多为肉体惩罚，追责范围存在超越个人责任的泛化倾向。尽管在责任分配中注重对法官主观心态的考查，但受“结果中心”责任模式的整体钳制，故意或过失之界分，意义仅限于确定责任轻重，而非证立法官司法豁免特权之实质根据，因而其形式意义大于实质意义。这在当代语境中的法官责任制中同样有所显现。1979年首部刑法针对司法职务犯罪的专门规定，是当代法官责任制的本土化之萌芽。1995年《法官法》第1条即宣示立法之初衷在于“提高法官素质，加强法官管理，保障法院依法独立行使审判权，保障法官依法履行职责，保障司法公正”。法典专章设立“职责”、“权利和义务”、“惩戒”、“申诉控告”的结构安排本身，也都足以表明，我国法官责任制之雏形建构，试图于司法监督与职业保障之间谋求适当的价值平衡。然而，协调法官责任制内部的多元价值取向，根本路径在于保持制度体系的结构完整与价值融贯，促进实体规则和程序机制的交互作用。具体而言，实体规则明确法官责任的构成要件与承担方式，划定责任范围的外在边界；程序机制则为实体法的具体适用提供运作指引，保障法官获致公正合理的责任认定。如此双元互动之进路，才能理顺责任与保障、独立与监督的内在关联，既避免惩戒过严增强法官独立裁判的畏难心理，又防止怠于惩戒促使责任追究流于形式。

以此审视我国当代法官责任制的实践样态，“重实体、轻程序”、“重惩罚、轻保障”的单向思维却在法官责任制的模式建构中得到深刻演绎。一方面着重细化追责事由，从司法办案、组织人事、管理秩序、社会道德、经济廉洁等层面构建多维的法官责任体系，内容不再局限于法官因司法职责或特殊身份而产生的司法审判责任和职业伦理责任，并且强调法官作为司法组织成员而应承担的行政管理、人事财经方面的责任。此外，司法实证经验表明，有罪判决率、二审维持率、再审改判率等不合理的评价指标，以及当事人因不满裁判结果长期上访、自残自杀等造成社会恶劣影响的情形，都是实践中追责法官的重要根据。这就刺激法官通过“请示汇报制度”获得庭院长、审委会和上级法院的支持指导，将司法裁判权让渡予行政管理者或上级监督机关，形成了审理与裁判相互分离的司法乱象，亦不利于法官独立人格的培育。而在体现法官裁判责任豁免元素的例外规定上，则采用抽象界定的方式，对免责标准进行粗略勾勒，留下灵活解释的广阔空间，甚至只能对法官行为禁止之规定运用反对解释，间接推断法官责任免除的范围。另一方面轻视追责程序的独立性价值，从线索发现、程序启动、事实调查到结论形成，均是在法院监督管理部门的主导乃至控制之下层层推进，行政化的科层体制构成追责程序运行的主要场景，表征为“内部问责”的基本样态。在追究“效率至上”的组织架构中，程序本身只是作为占据支配地位的权力关系——如上级批示、领导信念、审委会意见——进行信息呈送与命令下达的工具。进一步而言，追责程序在法院内部空间的非公开运转，导致社会监督长期缺位，难免引发公众对处理结果公正性的质疑；纪检监察部门对违纪违法事实开展的单方调查，公开听证、举证辩驳、申诉救济等程序正当性权利难有实质行使的空间；领导作出的最终结论，主要建立在听取调查人员口头汇报和审查书面材料的基础之上，不仅严重违背事实认定中的直接言词原则，而且容易受到初步调查意见的片面诱导与不良影响；政法委协调、审委会讨论或庭院长审批最终决定的案件，一旦出现冤假错案，行政化的司法责任追究制度便异化为案件决策者逃避责任的法律工具，对办案法官严肃处理，以此应对强大的政治和舆论压力，发挥法官责任制的司法维稳功能。

须知，法官职务豁免是保障法官独立审判、落实权责一致原则的前提性制度，与法官责任制相辅相成、互为支撑，共同形塑价值均衡的制度体系，最终实现法官独立裁判与责任追究的良性互动，这在诉讼理论中早已成为共识。反观我国法官责任制的发展脉络，制度建构是基于对“责任”概念之单向认知展开的，即强调对法官违法行为的否定评价及义务科处，而蕴含“职权”要素的司法保障制度却未能与其同步建立，进而加剧了法官责任与职业保障之间的配置失衡，法官个体往往被迫承担司法集体作业引发的职业风险。在法官责任认定标准层面，故意与过失之分野，由于缺乏基本的规则指引，实际是在重复以裁判结果为原点的整体主义认定模式，显然不足以实现“主观过错—客观行为”“二阶审查”应有的递进筛选之功能。更为要命的是，在法官职务豁免仍未实质确立的司法环境中，追责事由的不断强化和认定标准的结果导向，配合内部追责程序的形式化运作，使得法官责任制呈现出强烈的归责倾向，难以发挥规范权力运行的程序控制作用，最终实质消解维护司法独立的改革努力。

司法责任制改革与法官责任制之理论形象

既往的实践样态业已表明，“由案即人”的“倒逼式”改革进路，过度依赖法官责任的惩戒效应，而不注重保障机制的平衡作用，容易受到司法现实环境之掣肘，根本无益于司法裁判质量的整体改善，反而变相助长法庭审理的“形式主义”。更何况，官方话语中的“冤错案件”根本上是以整体形象加以传递的，未能准确区分不同诉讼职能在错误起因中的差异化作用，从而形成公、检、法三机关司法责任相互交错的混沌状态，实践中追责主体往往借此避重就轻，敷衍了事，以党内或行政处分取代独立的司法问责制度，架空法定程序规则的同时，给公众以法不责众、暗箱操作的负面观感，继而引发对司法公信力的“二次伤害”。对于冤假错案的有效治理而言，法官责任制的单方突围无异于杯水车薪，再为精密的规则设计也显得无关痛痒，甚至其自身还面临着理论正当性与实践合理性的质疑。

法官责任制的出发点，实际上是通过规则宣示与责任追究的形式，对法官的职务行为和业外活动进行统一规制，从而为法官的理性行动提供规则指引和程序保障。落实对法官司法不当行为的事实认定和责任追究，前提在于保障法官依法履行职责不受法律追究，排除行政化等体制性因素对司法独立运行的消极影响，真正激活法官自由心证、证据裁判、审判公开等诉讼基本原则。唯有如此，法官于具体个案中的独立公正裁判，才能逐步由点到面、从量变到质变，最终促成整体层面司法公信力的实质提升。因而，法官责任制并非自我导向的闭合体系，而是对司法独立原则的逻辑延伸与逆向重述，并在司法责任追究与法官独立审判之间架起相互交往的桥梁。党的十八届三中全会提出的“让审理者裁判、由裁判者负责”即是对“法官责任制”核心要义的高度提炼。随后，党的十八届四中全会在要求实行“办案质量终身负责制”和“错案责任倒查问责制”的同时，确立党政机关、领导干部和司法机关内部人员干预、插手或过问具体案件处理的记录和责任追究制度，旨在确保法院依法独立公正行使审判权，落实谁办案谁负责。2015年，《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》正式出台，主要内容涉及以下三个方面，一是改革审判权力运行机制，明确司法人员职责权限；二是审判责任的认定和追究；三是加强法官的履职保障。其最大特色便是更加突出法官的办案主体地位，强调责任与保障相结合，实现法官“权责利”的三位一体。当前法院系统正在推进的法官员额制、省以下地方法院人财物统一管理、法官单独职务序列、法官履行法定职责保护机制等改革措施，也正是从法官队伍的权责分配、薪酬待遇、身份保障、安全保护等方面统筹改善法官的履职环境，保障法官依法独立行使审判权，以明晰统一的权责关系，夯实司法责任制的支柱。

质言之，司法责任制实为职权授予与责任承担的融贯体系，在其内部，应当呈现出审判权正向运行的职权激励与逆向作用的责任惩戒关系。所谓“职权激励”是指基于审判权的判断权和裁决权属性，必须从制度上保障法官独立审判，确立依法履职的职务豁免原则，使其有条件仅凭法律与良知进行独立思考和自主决策。对于法官而言，独立审判不仅是锤炼司法技能的最佳路径，更能获致合理公正的绩效考评结果，激励自身通过审判质效的提升，逐步提高职级待遇，使其真切感受到法官职业特有的司法尊荣，进而强化法官对独立公正裁判的心理认同与自觉实践。而“责任惩戒”则意味着以严格的司法制裁约束法官自由裁量权的恣意行使，一旦审判行为逾越法律底线，必然启动审判责任的认定和追究程序，对其违法行为作出相应的惩戒决定。“权责一致”原则赋予的主体平等性与权责相当性，将庭院长的审判管理、监督和审委会的讨论决策活动有序纳入责任链条，领导干部干预司法的违法成本陡增，使得审判责任追究真正成为司法办案人员乃至法院整体抵御外部干预的制度保障。正是借由职权激励与责任惩戒机制的密切配合，司法责任制呈现出保障法官独立审判与强化法官责任追究双向推进的互动结构，促使法官更加从容审慎地司法断案，“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”，最终汇聚成推动法治进步的不竭源泉。

(作者系中国政法大学刑事司法学院研究生。本文受中国政法大学硕士创新实践项目资助，项目编号：2015SSCX031）