《认罪认罚从宽制度试点工作办法》评析

文/魏晓娜

《认罪认罚从宽制度试点工作办法》评析

文/魏晓娜

《认罪认罚从宽制度试点工作办法》从适用范围、实施方式、激励机制、风险防范等方面作了详细规定，基于现行制度框架和认罪认罚从宽制度功能，本文将从规范层面对该《办法》进行评析。

2016年11月16日，根据刑法、刑事诉讼法和《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的决定》，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部和司法部印发了《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》（以下简称《办法》），同时开始为期两年的认罪认罚从宽制度试点。因目前尚无试点情况的反馈，本文仅从规范层面对《办法》进行评析。

《办法》的主要内容

（一）适用范围

关于认罪认罚从宽制度的适用范围，《办法》从正反两个方面进行了界定。《办法》第1条首先规定了适用该办法的前提条件，即“犯罪嫌疑人、被告人自愿如实供述自己的罪行，对指控的犯罪事实没有异议，同意量刑建议，签署具结书的……”由于适用的前提条件并没有提及适用该办法的案件范围，这也意味着认罪认罚从宽制度适用于所有符合第1条规定的前提条件的案件，没有案件量刑轻重的限制。《办法》也没有限定认罪认罚从宽制度适用的诉讼阶段，而且从该办法的后文来看，认罪认罚从宽制度普遍适用于侦查、审查起诉和审判阶段。《办法》第2条从反面规定了不适用认罪认罚从宽制度的情形，即犯罪嫌疑人、被告人是尚未完全丧失辩认或者控制自己行为能力的精神病人的；未成年犯罪嫌疑人、被告人的法定代理人、辩护人对未成年人认罪认罚有异议的；犯罪嫌疑人、被告人行为不构成犯罪的等情形。

（二）认罪认罚从宽制度在各诉讼阶段的实施方式

《办法》第8至13条、第15至22条分别规定了认罪认罚从宽制度在侦查阶段、审查起诉阶段和审判阶段的运作方式。具体说来，在侦查阶段，侦查机关首先履行“告知”义务（告知犯罪嫌疑人享有的诉讼权利和认罪认罚可能导致的法律后果），然后“听取意见”（听取犯罪嫌疑人及其辩护人或者值班律师的意见），犯罪嫌疑人自愿认罪认罚的，记录在案并附卷。一般情况下，侦查机关不享有实质性的处置权，仅“对拟移送审查起诉的案件，侦查机关应当在起诉意见中写明犯罪嫌疑人自愿认罪认罚情况”。这个一般规则的例外是，“犯罪嫌疑人自愿如实供述涉嫌犯罪的事实，有重大立功或者案件涉及国家重大利益”的，“办理案件的公安机关应当层报公安部，由公安部提请最高人民检察院批准”后，可以撤销案件。

在审查起诉阶段，人民检察院仍应履行“告知”义务和“听取意见”程序，“犯罪嫌疑人自愿认罪，同意量刑建议和程序适用的，应当在辩护人或者值班律师在场的情况下签署具结书。”接下来，后续的处理有三种情况：其一，人民检察院向人民法院提起公诉的，应当在起诉书中写明被告人认罪认罚情况，提出量刑建议，并同时移送被告人的认罪认罚具结书等材料。其二，具有法律规定不起诉情形的，依照法律规定办理。其三，犯罪嫌疑人自愿如实供述涉嫌犯罪的事实，有重大立功或者案件涉及国家重大利益的，经最高人民检察院批准，人民检察院可以作出不起诉决定，也可以对涉嫌数罪中的一项或者多项提起公诉。前两种处理均未突破现行刑事诉讼法的规定，但第三种处理明显超越了刑事诉讼法的规定。

人民检察院向人民法院提起公诉的案件，应当在起诉书中写明被告人认罪认罚情况，提出量刑建议，并同时移送被告人的认罪认罚具结书等材料。

作为一般原则，人民法院受理认罪认罚案件后，首先应当告知被告人享有的诉讼权利和认罪认罚可能导致的法律后果，审查认罪认罚的自愿性和认罪认罚具结书内容的真实性、合法性。人民法院办理认罪认罚案件，应当听取被害人及其代理人的意见。在具体审判程序选择上，又有三种情形：其一，对于基层人民法院管辖的可能判处三年有期徒刑以下刑罚的案件，事实清楚、证据充分，当事人对适用法律没有争议，被告人认罪认罚并同意适用速裁程序的，可以适用速裁程序。所谓速裁程序，即“审判员独任审判，送达期限不受刑事诉讼法规定的限制，不进行法庭调查、法庭辩论，当庭宣判”，唯一的要求是“判决宣告前应当听取被告人的最后陈述。”其二，对于基层人民法院管辖的可能判处三年有期徒刑以上刑罚的案件，被告人认罪认罚的，可以依法适用简易程序审判。适用简易程序时，在判决宣告前应当听取被告人的最后陈述，而且一般应当当庭宣判。其三，对于不属于基层人民法院管辖的案件，适用普通程序审理。

（三）激励机制

认罪认罚从宽制度的适用前提是犯罪嫌疑人、被告人自愿如实供述自己的罪行，而这一前提对犯罪嫌疑人、被告人而言却恰恰是利益自损行为。若从“理性经济人”的假设出发，非有额外的利益作为驱动力，难以期待犯罪嫌疑人、被告人的主动配合。这种额外的驱动力，即是认罪认罚从宽制度必备的激励机制。《办法》提供的激励机制包括三个方面：其一，对不具有法定减轻处罚情节的认罪认罚案件，应当在法定刑的限度以内从轻判处刑罚，确实需要在法定刑以下判处刑罚的，应当层报最高人民法院核准。犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以依法免予刑事处罚。其二，办案机关应当将犯罪嫌疑人、被告人是否与被害人达成和解协议或者赔偿被害人损失，取得被害人谅解，作为量刑的重要考虑因素。以此鼓励犯罪嫌疑人、被告人积极赔偿被害人的损失。这两项激励措施都着眼于量刑，因而是一种实体激励机制。其三，办案机关应当将犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚作为其是否具有社会危害性的重要考虑因素，对于没有社会危险性的犯罪嫌疑人、被告人，应当取保候审、监视居住。与前两项激励措施不同，最后一项措施并不直接涉及量刑，但却影响强制措施的适用，因而属于程序性激励。

（四）风险防范

为防范推行认罪认罚从宽制度可能给现有刑事司法制度带来的冲击和失序，《办法》从三个方面构建了制度防火墙。

其一，确立实施认罪认罚从宽制度的基本原则。例如，《办法》第3条规定：“办理认罪认罚案件，应当遵循刑法、刑事诉讼法的基本原则，以事实为根据，以法律为准绳……”第4条规定：“办理认罪认罚案件，应当坚持下列原则：贯彻宽严相济刑事政策，充分考虑犯罪的社会危害性和犯罪嫌疑人、被告人的人身危险性，结合认罪认罚的具体情况，确定是否从宽以及从宽幅度，做到该宽则宽，当严则严，宽严相济，确保办案法律效果和社会效果。坚持罪责刑相适应，根据犯罪的事实、性质、情节、后果，依照法律规定提出量刑建议，准确裁量刑罚，确保刑罚的轻重与犯罪分子所犯罪行和应当承担的刑事责任相适应。坚持证据裁判，依照法律规定收集、固定、审查和认定证据。”

其二，以辩护权防范制度偏差。《办法》第3条宣布“办理认罪认罚案件，应当……保障犯罪嫌疑人、被告人依法享有的辩护权和其他诉讼权利，保障被害人的合法权益……”第5条是对上述要求的具体落实，也是《办法》的一大亮点：对于办理认罪认罚案件的机关，赋予其保障犯罪嫌疑人、被告人获得有效法律帮助的义务，并要求法律援助机构根据人民法院、看守所实际工作需要，通过设立法律援助工作站派驻值班律师、及时安排值班律师等形式提供法律帮助。人民法院、看守所应当为值班律师开展工作提供便利工作场所和必要办公设施，简化会见程序，保障值班律师依法履行职责。犯罪嫌疑人、被告人自愿认罪认罚，没有辩护人的，人民法院、人民检察院、公安机关应当通知值班律师为其提供法律咨询、程序选择、申请变更强制措施等法律帮助。人民法院、人民检察院、公安机关应当告知犯罪嫌疑人、被告人申请法律援助的权利。符合应当通知辩护条件的，依法通知法律援助机构指派律师为其提供辩护。

其三，以法律责任为威慑。《办法》第24条规定：“人民法院、人民检察院、公安机关工作人员在办理认罪认罚案件中，有刑讯逼供、暴力取证或者权钱交易、放纵罪犯等滥用职权、徇私枉法情形，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分或者纪律处分。”

对《办法》的评析

（一）基于现行制度框架的对比

如果立足于现行立法框架或者近年来的制度试点确立的框架，《办法》有三处突破：

其一，赋予公安机关在应当追究刑事责任时撤销案件的权力。目前刑事诉讼法涉及到“撤销案件”这种处理方式的共有三个条文：第15条、第162条和第166条。三个条文中规定的“撤销案件”均限于不应当追究刑事责任的情形，否定了侦查机关在应当追究刑事责任情形下的斟酌权。但是，《办法》第9条赋予公安机关在犯罪嫌疑人认罪后“撤销案件”的权力，对该权力的限制一是要求有重大立功或者涉及国家重大利益的情形，二是在程序上要求办理案件的公安机关层报公安部，由公安部提请最高人民检察院批准。

从正面理解，对公安机关行使第9条意义上的“撤销案件”的权力，《办法》从“情形”和“程序”两个方面施加的限制无疑都是最高级别的。而且，人民检察院作为国家的法律监督机关，由最高人民检察院掌控撤销案件的最后批准权似乎也无可厚非。然而，换个观察角度，则会发现这种制度安排是非比寻常的。首先，在应当追究刑事责任的情形下，明确赋予警察机关是否继续进行程序的裁量权，在现代法治国家，除了英国，似乎再找不出第二个国家。正常情况下，这一权力要么交给检察官，要么由检察官在法官的监督下行使。至于这一权力由公安机关主导行使或者由检察机关主导行使，究竟有何现实的不同？笔者认为，公安机关毕竟属于行政系统，独立性、透明性不足，其考虑问题的出发点是行政利益。与之相比，检察机关独立性更强，且具有司法属性，更有利于本于司法利益的需要处理案件。从这个角度看，裁量性的“撤销案件”权不宜由公安机关行使。

其二，扩大了检察机关自由裁量权的范围。《办法》第13条规定，在犯罪嫌疑人认罪的情况下，有重大立功或者案件涉及国家重大利益的，人民检察院可以作出不起诉决定，也可以对涉嫌数罪中的一项或者多项提起公诉。在具备起诉条件的情况下，现行刑事诉讼法允许人民检察院作出不起诉决定的情形限于“犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的”。《办法》第13条允许检察机关抛开刑事诉讼法施加的限制作出不起诉决定，而且，允许检察机关对涉嫌数罪中的一项或多项提起公诉。如前所述，在操作层面推进认罪认罚从宽制度的重要条件之一是要有合理的激励机制推动犯罪嫌疑人自愿认罪，通俗一点说，就是检察官手里要有牌可打。因此，扩大检察官的自由裁量权是推进认罪认罚从宽制度绕不开的一个选择。然而，权力的扩张必须有相应的规范和制约同步跟进，否则就难以杜绝权力的滥用，而且这种制约不能仅仅是来自最高人民检察院的层级制约。

其三，《办法》对于速裁程序的设定突破了两年试点期间速裁程序的适用范围。根据最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部2014年8月22日发布的《关于在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的办法》，速裁程序的适用既有罪名的限制，也有刑期的限制，即适用于危险驾驶等11种“犯罪情节较轻、依法可能判处一年以下有期徒刑、拘役、管制的案件，或者依法单处罚金的案件”。《办法》扩大速裁程序的适用范围，其出发点有可能是改变速裁程序试点期间适用率不理想的局面。然而，《办法》第16条将速裁程序适用范围扩大到“基层人民法院管辖的可能判处三年有期徒刑以下刑罚的案件”，副作用是影响了速裁程序的简化程度，也就是说，由于可能判处三年以下有期徒刑的实刑，出于程序公正的要求，这个速裁程序就不可能太简化，从侦查到审查起诉，再到审判，即便是在实践中占有相当大比例的危险驾驶案件，整个案件办理下来，也需要20天左右的时间。这对于法定最高刑只有6个月拘役的危险驾驶罪来说，如何既保证被告人到案又避免适用羁押措施，始终是一个难题。

（二）基于认罪认罚从宽制度功能的评析

其一，关于激励机制。决策者设计出的认罪认罚从宽制度要转化成行动层面的制度实践，依赖于犯罪嫌疑人、被告人的从实体到程序两个方面的配合，在这个过程中，科学合理的激励机制是关键。在这方面，《办法》只是作出笼统规定，并没有明确规定自愿认罪且选择速裁程序或简易程序的犯罪嫌疑人、被告人在量刑方面会得到多大程度的优惠，至少没有发现突破现行制度框架的优惠。这种处理，能够在多大程度上改变速裁程序、简易程序适用率不理想的局面，尚有疑问。

其二，关于审判程序的繁简格局。在中国程序背景下推行认罪认罚从宽制度，必须立足于现有的程序框架，并解决目前的程序框架存在的主要问题。在引入速裁程序之前，我国现行立法确立了“普通程序-简易程序”二阶的程序简化格局。这种格局的主要问题是程序分化程度不足，即“繁者不繁”、“简者不简”，前者的解决寄望于“以审判为中心的诉讼制度改革”，后者从《办法》中对速裁程序的设计来看，也是希冀通过推进认罪认罚从宽制度，建立起“普通程序-简易程序-速裁程序”的三阶简化格局来解决。然而，目前的问题是，《办法》规定速裁程序“由审判员独任审判，送达期限不受刑事诉讼法规定的限制，不进行法庭调查、法庭辩论，当庭宣判，但在判决宣告前应当听取被告人的最后陈述。”而简易程序“在判决宣告前应当听取被告人的最后陈述，一般应当当庭宣判”。从《办法》的表述来看，速裁程序和简易程序都需要开庭，都需要被告人亲自到庭、都必须听取被告人的最后陈述。但是，两种程序之间到底有什么样的差别，这一点反而并不清晰，而在这样一个模糊的表述下，“普通程序-简易程序-速裁程序”的三阶简化格局如何构建就成了一个难题。

（作者系中国人民大学法学院副教授、硕士研究生导师）