党内法规发展的阶段性特征及性质认定

文/蔡金荣

党内法规发展的阶段性特征及性质认定

文/蔡金荣

由于我国法律传统的缺失以及长期的革命斗争环境，党内法规概念自提出以来直至改革开放之前接受程度比较低，自身的规范性特征也不明显。改革开放以来，随着国家层面法治建设的开展，党内法规的概念才得到广泛的认可，党内法规的规范性特征也日益增强。从本质上看，党内法规不属于依法治国之“法”，与社会法、软法概念虽有类似，但仍有根本性的区别，其应当也能够像软法一样成为一个独立的理论体系。我们应当以规范主义为指导，进一步完善党内法规体系，并处理好党内法规与国家法之间的衔接与转化。

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出了全面推进依法治国的总目标，将“形成完善的党内法规体系”作为中国特色社会主义法治的五大体系之一，并强调“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党”。在随后展开的理论研究和实践探索中，有关党内法规的课题备受社会各界关注。其中之一就是，在依法治国方略之下，如何对党内法规进行科学定位。客观地讲，党内法规这个概念的形成经历了一个不断发展变化的过程，在这个过程中随着中国共产党自身地位的变迁，党内法规相应地表现出明显的阶段性特征。一般而言，以新中国成立为界，中国共产党先后经历了革命党和执政党两种身份。但是，在新中国成立之后的很长一段时间里，中国共产党仍然没有摆脱阶级斗争的革命思维，直到改革开放才从思想上彻底完成向执政党的转变。因此，笔者拟以改革开放为界，结合我国国家层面法治建设的历史进程，对党内法规概念形成和具体建设过程进行考证，逐步揭示党内法规发展中的阶段性特征，尝试在依法治国方略中找准党内法规的坐标。

改革开放之前党内法规的规范性特征不够明显

在党的历史文献中，首次明确提出“党内法规”的是毛泽东。1938年10月，毛泽东在中共六届六中全会（扩大）上，针对张国焘严重破坏党的纪律的行为，重申了个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央等四项纪律，并且强调“为使党内关系走上正轨，除了上述最重要的四项纪律之外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动”。然而，由于毛泽东本人以及党的权威文献并没有对党内法规的内涵和外延予以清晰地揭示，所以在毛泽东提出党内法规概念之后的很长时间内，在党内法规意欲表达的核心意涵上，其他概念较之于党内法规，在使用上更成熟，在接受程度上更高，导致党内法规远未取得“定于一尊”的地位。比如，刘少奇在中共六届六中全会（扩大）上，就会议审议通过的三部重要党内法规所作的《党规党法的报告》中就使用了“党规党法”概念，指出“要保证党的团结与统一，除政治上思想上之统一外，条文上亦应规定法律上非团结不可，以避免个别人破坏党的团结与统一。并以此党规与党法去教育同志”。刘少奇在党的七大上所作的《关于修改党章的报告》中又使用了“党的法规”概念，指出“党章，党的法规，不仅是要规定党的基本原则，而且要根据这些原则规定党的组织之实际行动的方法，规定党的组织形式与党的内部生活的规则”。此外，在党的历史文献中，还长期将“党法”“党规”“党纪”“党的规章”“党的纪律”“党的制度”等概念与党内法规交替使用来表达类似内涵。

1938年10月，毛泽东在党的六届六中全会所作的政治报告中首次提出“党内法规”的概念。

1945年5月， 刘 少奇在党的七大上所作的《关于修改党章的报告》中用到“党的法规”的概念。

1962年2月，邓小平在扩大的中央工作会议上指出，“我们还有一个传统，就是有一套健全的党的生活制度，……是我们的党规党法。”

1978年12月，邓小平在中央工作会议闭幕会上强调，“党章是最根本的党规党法。”

1992年，党的十四大召开，“党内法规”正式写入党章。

究其原因主要在于，当时中国共产党尚处于革命党的地位，其在国家生活中更多地具有社团属性，而依照当时的法律观，社团对自身事务的管理更多地强调纪律而非法律，事实上中国共产党一直以优良的纪律性而闻名。更为重要的是，中国共产党的根本目的在于夺取国家政权，其表现形式就是利用直至推翻既有政权的“伪法统”。虽然中国共产党相应地提出了“革命的法制”观，并在其领导下的革命根据地，制定了《中华苏维埃共和国宪法大纲》以及《中华苏维埃共和国土地法》《中华苏维埃共和国劳动法》等上百部立法，但是这些立法的内容具有集中性，主要是运用法律手段解决与国内革命战争密切相关的问题，且正如邓小平在《党和国家领导制度改革》的讲话中所指出的，“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少。解放以后，我们也没有自觉地、系统地建立保障人民民主权利的各项制度，法制很不完备，也很不受重视。”因此，彼时很难在根本上确立以（依）法治党管党的法律意识，即使有也仍处于以（依）党制定的纪律、章程等治党管党的层面。

当然，这并不是说中国共产党当时丝毫没有“党内法规”建设的意识。事实上，作为中国共产党理论导师的马克思主义经典作家们早已对“党内法规”有了充分的认识。比如，最早把“法律”引入党内生活的恩格斯，在讨论第一国际的章程时指出：“这个共同章程和组织条例，是我们协会唯一的法律，它们可能会使你们的自治受到限制……这些法律是整个欧洲工人创立的，是7年来在他们的各次年度代表大会上制定并为所有的人所承认的。”马克思则将无产阶级政党的党章和决议称为“最高的判决”。列宁继承并发展了马克思和恩格斯关于党的“法律”“法规”的思想，并且领导俄共（布）制定了《监察委员会条例》《中央检查委员会条例》等重要的“党内法规”。斯大林同样对“党内法规”有着充分的认识，指出“如果我们对领袖们宣布一种党的法规，对党内的‘平民’宣布另一种党的法规，那么我们就根本没有什么党，没有什么党的纪律了”。由此可见，马克思主义经典作家已经明确地从“法”和“党内”两个维度建构了“党内法规”的概念体系。作为马克思主义的继承者，毛泽东为将党的纪律予以细化，使其更具有操作性，进而提出党内法规的概念，就有了理论上的源头活水。

然而，马克思主义经典作家“在实践中并未提出成熟有效的党内法规建设模式”，所以党内法规概念被提出来之后，长期未得到广泛认同，且对管党治党的制度化建设的指导效果甚微。既有研究成果表明，无论是在新中国成立之前，还是在新中国成立到改革开放之间，所谓“党内法规”普遍存在下列问题：一是形式上。法规名称不规范，进而导致无法与其他文件相区别；法规的目录、标题、序言和附录等基本结构残缺；法规的正文鲜有按照编、章、节、条、款、项、目的顺序编排；法规的制定日期、颁布日期和生效日期规定不全；法规的制定主体、解释主体和修改主体规定不全；等等。二是内容上。党内法规往往是为解决眼前的突出问题而制定，故而具有被动性，注重即时效力，忽视稳定性、一致性；一般做法就是将党的纪律成文化，故而强调政治性、保密性，公开性则有所欠缺。

一言以蔽之，在党内法规概念提出的初期阶段，由于我们主观上缺乏基本的法治意识，客观上长期身处革命斗争环境之中，故而尚未能够自觉地从“法”的角度对其进行构建，甚至对“法”的认识本来就不到位，进而无论在理念上还是在实践中，彼时的党内法规均缺乏“法”所必备的规范性特征，在管党治党过程中的作用未得到足够重视，实际效果也相对有限。这种状态一直贯穿了新中国成立之后的前三十年。特别是，中国共产党的党内生活自1957年开始逐渐出现了不正常，并且蔓延到整个国家生活中，法治虚无主义思想盛行，最典型的表现就是先后将“坚持无产阶级专政下的继续革命”写入1975年和1978年的两部宪法。相应地，有关党内法规的理论和实践较之于其初期阶段甚至出现了暂时的倒退。

改革开放以来党内法规的规范性特征逐渐增强

文化大革命结束以后，特别是改革开放以来，党和国家生活关系回归正常化，中国共产党党内对“大跃进”以来，特别是“文化大革命”中所犯错误的原因进行了深刻地分析，所形成的一个基本共识就是民主集中制受到了严重破坏，至于民主集中制受到破坏的原因“关键在于人治还是法治问题，在认识上和实践上还没有得到根本解决”。为此，1978年12月，邓小平在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的讲话中，旗帜鲜明地指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”这标志着中国共产党开始认识到，具有规范性特征的法有利于避免社会关系的反复无常，实现可预期性和稳定性。在1982年全面修订的宪法中，废除了前两部宪法中有关“坚持无产阶级专政下的继续革命”的规定。这标志着中国共产党在指导思想上彻底摆脱了“无法无天”的阶级斗争学说，真正完成了从革命党向执政党的转变。1986年6月，邓小平在《在全体人民中树立法制观念》的讲话中指出：“现在从党的工作来说，重点是端正党风，但从全局来说，是加强法制。我们国家缺少执法和守法的传统……没有法制不行。”这标志着中国共产党对法及其在国家治理中重要性的认识有了质的飞越。同时，客观上以上述思想认识为指导而展开的法治建设活动成效卓著。据笔者统计，新中国成立以来，由全国人民代表大会及其常委会制定的二百余部法律中，在1978年之前三十年中制定的法律只有寥寥15部，而在1978年到1980年三年间制定的法律就达到了15部。

在国家层面形成应当加强法治建设这一基本共识的基础上，中国共产党进一步将其导入到党的治理领域。1978年12月，邓小平在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的讲话中指出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”2001年7月，江泽民在庆祝中国共产党成立80周年大会上的讲话中指出：“各级党组织和每个党员都要严格按照党的章程和党内法规行事。”2002年11月，中共十六大提出了“依法执政”的重要方针。2006年1月，胡锦涛在中纪委第六次全会上指出，“国有国法，党有党章，党章是立党、治党、管党的总章程”，并且首次提出“要加强以党章为核心的党内法规制度体系建设”。2014年10月，《决定》指出：“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。”从上述论断的内在逻辑不难看出，自改革开放以来，中国共产党开始自觉地用“法”的理念来塑造党内法规的基本品格，这与马列经典作家们从“法”和“党内”两个维度建构“党内法规”概念体系的做法一脉相承；以此为指导，中国共产党结合中国的实际情况，进一步启动了党内法规建设的实践。

首先，将党内法规从学理概念转变为“法定”概念，从而有效地改变了与其他类似概念混同并用的局面。1990年7月颁布的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》（以下简称《暂行条例》）首次明确界定了“党内法规”的概念，即“党内法规是党的中央组织、中央各部门、中央军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委制定的用以规范党组织的工作、活动和党员行为的党内各类规章制度的总称。党章是最根本的党内法规，其他党内法规是党章有关规定的具体化”（该表述后来进行了部分修正）；同时还专门指出，“党内法规对于加强党的建设，保证党的各项工作和党内生活的制度化，具有十分重要的作用”。随后，1992年10月，中共十四大将之前党章中表述的“党的章程和其他重要的规章制度”，修改为“党的章程和其他党内法规”，从而“党内法规”被首次写入党章，得到了“最根本的党内法规”——党章的正式确认。2013年5月出台的《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《条例》）首次指出党内法规相对于其他规范性文件的独立性，即“党内法规的内容应当用条款形式表述，不同于一般不用条款形式表述的决议、决定、意见、通知等规范性文件”。笔者在“中国国家图书馆”官网的“联机公共目录查询系统”中，以“党内法规”为“正题名”进行查询，最早的成果是1996年底中共中央办公厅法规室编写的《中国共产党党内法规选编（1978—1996）》，就是以改革开放为时间起点的。在此之前的具有党内法规性质的规范性文件，由于规范性特征不明显，故和其他文件一起收录于《中共中央文件选集》之中。这表明中共中央将改革开放作为回溯党内法规建设历史的起点，换言之，党内法规的提法一直到改革开放以后才得以固定化和规范化。

研究区位于天山—兴蒙造山系，跨准噶尔地块—吐哈地块，觉罗塔格晚古生代裂陷槽，中天山多期复合陆缘岩浆弧和艾尔宾山—库米什残余盆地等三个Ⅲ级构造单元[8]。北以阿其克库都克断裂为界，其北部为觉罗塔格晚古生代裂陷槽，南部为中天山多期复合陆缘岩浆弧；南以卡瓦布拉克断裂为界，其南部为艾尔宾山—库米什残余盆地(图1a)。

其次，注重对党内法规自身品质的完善，将法的规范性特质注入党内法规。《决定》指出“良法是善治的前提”，所谓良法就是要求法自身必须具备普遍性、公开性、明确性、一致性、可行性、稳定性等“一些建构和管理规范人类行为的规则系统的方式，这些方式使得这种规则系统不仅有效，而且保持着作为规则所应具备的品质”。1980年8月，邓小平在《党和国家领导制度的改革》的讲话中明确指出：“公民在法律和制度面前人人平等，党员在党章和党纪面前人人平等……谁也不能违反党章党纪，不管谁违反，都要受到纪律处分，也不许任何人干扰党纪的执行，不许任何违反党纪的人逍遥于纪律制裁之外。”2014年10月，习近平在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中指出：“法律是对全体公民的要求，党内法规制度是对全体党员的要求。”上述论断均有意识地以法的规范性特质为参照，一方面要求党内法规应当体现法的普遍性特征，即党内法规不是针对个别党员而是针对全党发出的“一般性”要求，这是形式平等的直接体现，在更深的层次上，也是党内民主的体现，因为没有民主就谈不上平等。另一方面强调党内法规应当体现法的“他律”特征，即党内法规不是个体“自律”意义上道德规范，党员个体如果违背了党内法规，就会产生外界强加于其身的否定性后果。当然，在既有的党内法规文本中，很多规范只有“行为模式”部分，而缺少“法律后果”部分，其主要还是要依靠党员的自觉遵循，故而其规范性还有进一步增强的空间。需要特别指出的是，为了确保实现党内法规的规范性，中国共产党对党内法规制定工作进行了规范化，出台了专门的“党内立法法”——《暂行条例》（后被正式的《条例》所取代），规定了党内法规的名称、位阶、制定权限、制定原则、制定程序、适用与解释、备案、清理与评估等内容，从源头上保障党内法规更多地体现法的公开性、明确性、一致性、可行性、稳定性等基本品质。

综上所述，自改革开放以来，党内法规概念得到了正式的认可，其与类似概念混同并用的状况得到了显著改善，其自身的规范性特征得到了明显提升，其对于管党治党的重要性得到了充分的认识，进而真正成为建设社会主义法治国家的有力保障。

党内法规不属于“依法治国”之“法”

从发展脉络上看，党内法规受重视程度和建设成效与国家层面（解放前为地方政权）法治建设的整体状况存在一种正相关的关系，即当国家层面法制受到重视时，党内法规建设就得到加强，反之亦然。那么，在党内法规的规范性日益提升以及依法治国全面推进的时代背景之下，我们应当如何认识党内法规与“依法治国”之“法”之间的关系呢？有研究者认为，“长期以来，人们一讲到法，就想到国家的宪法、法律、法规和规章，不将党规视为法，最多称之为‘软法’。全面推进依法治国的决定，突破了传统意义上‘法’的范畴，将党内法规纳入依法治国之‘法’的视野中，党法也是法。”甚至有研究者认为，作为“最根本的党内法规”的党章在中国宪法体系中处于高级法的地位。笔者认为，上述观点有待商榷。

在中共权威文献中，“依法治国”所依之“法”就是指国家法。1997年9月，中共十五大报告首次将依法治国确立为“党领导人民治理国家的基本方略”，并指出“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”显而易见，既然是党领导人民治理“国家”的基本方略，“依法进行”的是“国家各项工作”，这些都具有明显的全局性，而只有国家法才能匹配这种全局性要求，那么执政党就应当借助国家政权，将自己的主张进行法律化地表达，才能实现对于国家的有效治理。简而言之，“依法治国”中所依之“法”就应当是国家法，即“宪法和法律”。我国属于制定法国家，而我国宪法序言中明确规定“本宪法……具有最高的法律效力”，可见“宪法”仅仅是指宪法文本自身，不包括诸如党章等其他形式的文本；并且按照通常的逻辑解释，既然宪法具有“最高的法律效力”，就不可能存在其他处于宪法之上的、以党内法规文本形式存在的“高级法”。同时，在我国立法法对“法律”的具体认定中，也没有将党内法规包括在内。事实上，党的权威文献中历来是将党内法规区别于国家法来表述的，如前文所述的邓小平提出“国要有国法，党要有党规党法”，胡锦涛强调“国有国法，党有党章”，按照通常的理解，这种表达方式的基本意涵是，党内法规之于党与国家法之于国家具有相似性，但却是各自独立而非同一的。

从事物的内在本质来看，以党章为首的党内法规和国家法所体现的是两个不同主体的意志，前者是党（全体党员）的意志，后者是主权者（全体人民）的意志，这就决定了两者应当是不同的。从事物的形成过程来看，在现代政党政治中，主权者意志形成的路径一般是，先由政党对民意进行收集与汇总，然后通过法定程序予以固定和表达；党的意志形成的路径与之类似，只是收集与汇总的对象是党员的意见，固定和表达的程序是党内民主程序，并且党的意志应当以主权者意志为基础，才能体现其正确性并有利于发挥其领导力。这一点我国亦莫能外，并且因为中国共产党是长期的执政党，所以其在党的意志和主权者意志形成过程中的角色必然是重叠的；同时，从中国共产党对自身先进性的定位来看，其始终代表中国最广大人民的根本利益，因此党的意志与人民的意志从根本上讲应当是一致的。但是，我们不能因此得出结论认为，党内法规等同于国家法。因为“法律与其他现象（道德、宗教、乡规民约、社会组织规则、家规家法等）在内容上有许多重合，将法律从其他社会现象区别出来的标志恰恰是形式，而不是别的东西，放弃了法律的形式方面，法律就成为一个无法识别的混沌之物”，而党内法规所表征的意志是通过党内民主程序形成的，国家法所表征的意志是通过人民民主程序形成的，显然两者的“形式方面”是迥然有别的，故而不能等同视之。列宁曾就此指出：“我们不能立刻颁布一项法律，我们决议的缺点就在于它不完全是法律——在党的代表大会上是不可能制定法律的。”与此同时，说党的意志与人民的意志是一致的，并不意味着两者是完全相同的。比如，党内法规和国家法对某种行为都不持肯定态度，这时两者背后所体现的意志可以说是一致的，但党内法规完全可以作出较“不持肯定态度”更为严格的否定态度，这样一来两者的差异就显而易见了。

此外，《决定》中规定：“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。”那么，能不能据此认为“依法执政”之“法”包括党内法规呢？笔者认为答案是否定的。该论断是从国家和党两个维度来表述依法执政对执政党的要求：前者是就执政党治国理政的外部行为而言的；后者是就执政党管党治党的内部行为而言的。根据法治的基本理念，现代政党作为公民行使结社权而形成的政治社团，其执政或者参政等外部行为应当依据国家法是不言而喻的；其自身管理的内部行为则属于自治范畴，往往依据自治规范而非国家法展开，这在早期既排除法律保留原则，也排除司法审查原则；但是，随着政党公共性的不断提升，特别是现代法治理念的全面普及，这在上世纪70年代开始逐步松动，即虽不强调政党的自治规范必须符合国家法，但是须以不违反国家法为底线。这点正如中共十二大以来，党章一直明确要求党必须在宪法和法律的范围内活动一样。可见，制定党内法规作为党的一项重要活动，必须以不违反宪法和法律为内在前提，亦即党内法规自身须得依“法”。如果坚持认为党内法规和宪法法律一样也是依法执政之“法”，那么又何以要求党内法规不得违法国家法呢？之所以《决定》中出现逻辑跳跃，说依法执政“也要求党依据党内法规管党治党”，而不是说依法执政“也要求依法治党”，主要是因为客观上我国管党治党的国家法阙如，而党内法规则相对齐备，加之《条例》第7条规定党内法规的制定必须“遵守党必须在宪法和法律范围内活动的规定”；同时，“国家没有明确去反对或者否定某种它（应当）知道的公

共自治组织意志，就意味着国家承认它与国家意志的契合性：或者是依据国家法，或者是符合国家法，至少是不违背国家法”，可见“依据党内法规管党治党”没有突破“依法治党”的要求。更为重要的是，中国共产党作为宪法规定的长期执政的执政党，其许多内部管理事项往往具有外部（国家）意义。如果认为“依法执政”之“法”包括党内法规，则容易在客观上导致党内法规效力外部化，使其成为直接约束党外社会成员的国家规范，这实质上就是我们长期所反对的以党代政、以党代法现象。综上所述，“依法执政”可以要求党依据党内法规管党治党，这符合现代政党自身管理规范化、制度化的历史趋势，但不能由此倒推出党内法规就是“依法执政”之“法”。

党内法规不宜被视作“软法”

党内法规不同于国家法，不能被视为“依法治国”之“法”，但是客观上又具有法的规范性特征，那我们应当如何对其进行恰当的定位呢？正如前文所述，有研究者主张将党内法规视为“软法”。近年来，我国公法学界从国际法中引申出“软法”概念，认为“在法规范体系中，与法律目的的公共性高低不等相对应的刚性程度强弱有别的法规范，按照能否运用国家强制力保证实施这个标准可以分为两类：一类是硬法规范，他们是指能够运用国家强制力保证实施的法规范，它们属于国家法；另一类是软法规范，指的是不能运用国家强制力保证实施的法规范（内涵），它们由部分的国家法规范与全部的社会法规范共同构成（外延）”。以此为观照，党内法规的确符合软法的部分特征：党内法规的制定主体是中国共产党，具有社团属性，不属于国家机关；党内法规的实施主要是靠党的纪律和党员的自觉，而不是依靠国家强制力。同时，党内法规的制定必须“遵守党必须在宪法和法律范围内活动的规定”，这能够确保党内法规符合软法应当“依靠宪法统帅”“符合法治精神”的基本要求。可见，“软法”概念能为我们认识党内法规提供新的视角，但党内法规是否属于软法则仍需要进一步论证。

软法理论的出发点在于对法的“国家性”进行解构，进而主张法不仅包括国家机关制定的国家法，还包括社会公权力主体（如政治组织、社会共同体等）制定的社会法；不仅包括具有国家强制约束力的硬法，还包括不具有国家强制约束力的软法，并且将部分不具有强制约束力的国家法和全部社会法归为软法。具体到党内法规，首先从制定主体这一形式标准来看，党内法规的制定主体是中国共产党，属于政治社团，按照党政分开的精神和要求，其显然不同于国家机关，据此可以肯定党内法规不属于国家法，而可以将其定位为社会法。但是，我们应当注意到软法理论中的社会法是指“政治组织创制的自律规范”和“社会共同体创制的自治规范”。然而，党内法规虽冠以“党内”这一限定语，但这不足以保证党内法规属于“自律规范”或者“自治规范”。因为我国宪法确立了中国共产党的领导地位，其可以根据宪法和法律直接行使某些公权力，比如根据党管干部原则制定《党政领导干部选拔任用工作条例》，既规范党的干部的选拔任用，也规范国家干部的选拔任用；既规范中共党员干部的选拔任用，也规范非中共党员干部的选拔任用，其效力显然已经溢出了“党内”范围，进而在国家层面产生实际的影响，而且类似的例子不胜枚举，故将党内法规视作社会法，进而定位为软法缺乏足够的说服力。其次，虽然表面上党内法规不具有国家强制力这点符合软法的要求，但是部分党内法规的实施实际上是以国家强制力为后盾的。比如《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》第28条规定，调查组有权“要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明”，即俗称的“双规”，这属于限制人身自由的强制措施。按照我国立法法的规定，这是法律保留的立法事项，严格地讲党内法规是否有权对此作出规定尚且存疑，更遑论提供强制力来保障实施。实践中的“双规”条款之所以能够顺利实施，显然不是党员的自觉遵守所能解释的，究其实质主要是仰仗中国共产党的领导地位所产生的国家强制力，尽管这种国家强制力是潜在的和非法律化的，但却是我们不能视而不见的。综上所述，我们不宜将党内法规定位为软法。

即便如此，软法理论建构的过程却可以为形成独立的党内法规理论提供合理性论证。首先，两者都不完全与传统法理论相吻合。软法概念突破了传统法理论中法须以国家强制力保障实施的要求；而党内法规则不符合传统法理论中法的制定主体必须是国家的要求。其次，两者都以不违反国家法为基本前提。虽然软法理论丰富了法的内涵、拓宽了法的外延，但是其恪守以宪法为统帅、硬法优先适用的原则；而党内法规同样以“遵守党必须在宪法和法律范围内活动的规定”为原则，是否符合宪法和法律是党内法规审核的重要内容。最后，两者同样经历了从被忽视到被重新认识再到被重视的过程。《决定》提出“发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用”，实际上就是要求重视软法的功能；而《决定》同时指出“完善的党内法规体系”是中国特色社会主义法治体系之一，并认为“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障”。更为重要的是，软法理论的奠基工作是重构了法的概念，认为“法是体现公共意志的、由国家制定或认可、依靠公共强制或自律机制保证实施的规范体系”。其中，“由国家制定或认可”中的“认可”包括默示，即国家知道或者应当知道该公共意志存在，但没有明确反对或者否认。根据这个概念，党内法规得以和软法一样成为法的形态之一，这就为建立独立的党内法规理论铺平了道路。需要指出的是，作为笔者一以贯之的态度，“依法治国”之“法”应当是国家法，并没有因为党内法规理论的独立性而动摇，因为无论是依据软法治理社会，还是依据党内法规管党治党，都要接受依法治国方略的统帅，即软法和党内法规自身不得违反国家法；反过来这也不会抑制党内法规理论的独立性，软法理论被《决定》所接受即为最佳例证。综上所述，党内法规理论完全可以如同软法理论一般具备独立性。

党内法规的法治化及路径

中国共产党作为政治社团之所以提出党内法规这一概念，是因为其认识到法在国家治理中的独特优势，进而将其借鉴到党的自身管理中来，并不断强化党内法规的规范性特征，以期实现管党治党的规范化、制度化。从形式上看，党内法规属于社团自治的社会法，可以纳入软法的范畴，但新中国成立之前的革命党身份和新中国成立之后的长期执政党身份，使得中国共产党的党内法规在实质上区别于社会法和软法。故而国家法、社会法、软法理论均难以对党内法规作出完满地阐释。其实，我们没有必要非得将党内法规纳入某一既定的法理论中寻求其正当性，正如前文所述，我们完全可以通过理论创新将其作为一个独立的法现象予以解释。虽然笔者坚持“依法治国”所依之“法”必须是国家法，但这并不意味着法仅仅指国家法，这一点已经被软法理论所充分证明，进而党内法规可以像软法一样区别于国家法而独立存在，其独立存在的必要性则在于中国共产党的长期领导地位。有研究者通过对中国社会的研究，指出：“目前的中国问题，还是要在中国社会本身内部，找寻一个担当得起中心指导的力量。”中国共产党就是这样一个中心指导力量，所以我国宪法确立了中国共产党的领导地位，《决定》则要求“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”。这就决定了党应当在依法治国的进程中发挥重要的作用，笔者认为其中之一就是，以“依法治党”带动“依法治国”，这与“以党内民主带动人民民主”有异曲同工之妙。但如前文所述，我们目前尚且处于依党内法规治党的阶段，故党内法规自身的法治化就成为依法治党起点，并对依法治国产生示范效应。其具体应当沿着以下路径展开。

首先，以规范主义为指导来建构、完善党内法规体系。一是在形式上，确保党内法规文本的整体结构合理，能够涵盖名称、制定目的和依据、适用范围、具体规范、解释机关和施行日期等几个基本部分；确保具体规范的逻辑结构完整，改变目前很多规范只有行为模式，缺少行为后果，难以形成约束力而形同虚设的现状；确保法规语言表达明确肯定、通俗简洁、严谨规范，提升党内法规的可操作性；等等。二是在程序上，确保党内法规的制定活动严格按照规定的步骤、顺序、方式、方法展开；同时，党内法规的效力实质上来自于制定过程的民主，故而应当增强制定程序的民主性，特别是制定程序的公开性，从确定制定项目到最终结果全程都应当公开进行，以提升法规的科学性、知晓率和认同感。三是在价值上，应当落实权利保障和权力制约的宪法理念。党员之于党组织与公民之于国家相仿，故党内法规应当与宪法法律一样，明确规定具体的措施来保障党员的权利，如平等权、知情权、参与权、表达权、监督权、申诉权等；同时，任何权利都是有边界的，特别是鉴于中国共产党的政治社团属性，正如邓小平在《目前的形势和任务》讲话中所指出的，“一个党如果允许它的党员完全按个人的意愿自由发表言论，自由行动，这个党当然就不可能有统一的意志，不可能有战斗力，党的任务就不可能顺利实现”，故而党员的权利也应当受到党组织公权力的适当限制，但是这种限制不应当是任意的，应当从设定、运行、救济等各个环节，对公共权力进行必要地规范。

其次，做好党内法规与国家法之间的衔接与转化。这方面的总体原则就是《条例》确立的“遵守党必须在宪法和法律范围内活动的规定”。在此前提之下，根据党内法规的具体调整内容可以分以下几个方面分别讨论：一是党内法规调整的内容为纯粹的党内事务，比如有关党员发展、党费交纳、公文处理等。基于党的社团属性，这些事项属于党的自治范围不具有外部性，国家法没有权力且没有必要涉及，只要不违反国家法的强行性规定，党内法规可以自主规定。二是党内法规调整的内容也为国家法所调整，比如党员违法犯罪行为，必然是违纪行为。这些事项党内法规不宜重复国家法规定的内容，比如近期修订的《中国共产党纪律处分条例》就删除了大量与刑法、治安管理处罚法等国家法重复的内容，以节约立法成本、避免以纪代法。当然，党内法规可以在国家法相关规定的基础上作出进一步的规定，前提是应当符合法律保留原则。三是党内法规调整的内容涉及到国家事务或者约束到非中共党员。一般而言，社会法不能涉及国家事务或者约束非社团成员，但是我国宪法确立了中国共产党的领导地位，这使得其不同于一般的政治社团，最直接的表现就是党内事务和国家事务存在交叉重叠。笔者认为在这种情况下，如果进行国家立法的条件成熟或者属于法定的国家立法事项，就应当制定国家法，而不应当制定党内法规；如果国家立法条件不成熟，而又有规范的现实必要性，则可以由中共中央直接向全国人大提出建议案，建议授权其就相关事项制定党内法规，待条件成熟时再及时制定国家法。

这里有两个疑问需要进一步释明：第一，全国人大向中国共产党授权是否与后者的领导地位矛盾？笔者认为答案是否定的。关于中国共产党和全国人大的关系，1975年宪法第16条规定：“全国人民代表大会是中国共产党领导下的最高国家权力机关。”1978年宪法第20条将其修改为：“全国人民代表大会是最高国家权力机关。”现行宪法第57条规定：“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家机关。”可见，全国人大作为是我国最高国家权力机关，其完全有权作出该项授权。事实上，现行宪法颁布以来的修改就是由中共中央提出修改建议，经全国人大常委会讨论后，提出宪法修正案草案，提请全国人大审议通过，这不仅与党的领导地位不矛盾，还是对党和全国人大关系的最佳诠释。第二，国家是否有权将部分党内法规调整的事项上升为国家法?有研究者认为：“我国特殊的历史、国情、党情决定了国家机关不可能为执政党制定规范，约束执政党的行为。”笔者不同意这种看法，前文之所以认为党内法规不同于社会法和软法，就是因为中国共产党的领导身份和长期执政的地位，使得部分党内行为具有外部效力，直接影响到国家事务，对这种行为可以也应当制定国家法来进行调整，这既是党章中“党必须在宪法和法律的范围内活动”的必然要求，也是《决定》中“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志”的题中之义。在立法实践中，全国人大常委会党组在制定政治方面立法之前，必须将立法的指导思想和原则报中共中央审批；政治方面和重大经济、行政方面的法律草案基本成熟之后，在提交全国人大或者常委会审议之前，也必须报送中共中央审批；其他方面的法律草案是否报中共中央审批，由全国人大常委会党组决定。可见，这不仅不是否定或者削弱党的领导，相反还是坚持和改善了党的领导。

结语

纵观党内法规的发展历史，虽然其规范性随着中国共产党的发展而与日增强，即越来越具有“法”的形式特征，但是由于中国共产党身份的变化和重叠，故而其基本属性一直模糊不定。在全面推进依法治国和全面推进从严治党的战略中，党依据党内法规管党治党是一项重要内容，因此廓清党内法规与国家法、社会法、软法之间的关系就成为当务之急。其中，如何看待坚持党的领导和依法治国之间的辩证关系，是解决上述问题的关键所在。无论是宪法，还是党章和《决定》都将坚持党的领导作为基本前提，因此如何改善党的领导是当下及未来所需要关注的重点问题；而这又需要回到宪法、党章和《决定》，具体落实其中规定的党在宪法和法律范围内活动的要求。因此，笔者基于中国共产党兼具社团身份和执政党身份、但执政党身份更为突出的基本现实，将党内法规定位为宪法和法律之下，与国家法、社会法、软法一样具有独立地位的法概念。在这个概念下，党内法规不同于国家法，因为其制定主体是中国共产党而不是国家机关，但在特定情况下经过法定程序可以转化为国家法；党内法规不同于社会法，因为其制定主体不属于一般社团，而具有长期的执政地位；党内法规不属于软法，因为其实施往往由潜在的国家力量来保障的。

(作者系杭州行政学院副教授、华东政法大学博士研究生)