改革开放以来党内法规建设思路与经验

文/侯嘉斌

改革开放以来党内法规建设思路与经验

文/侯嘉斌

改革开放以来，中国共产党党内法规建设迅速步入正轨，并逐步提升了规范化、体系化程度，呈现出良好的发展态势。在不同执政周期中，党内法规建设的重心有所不同，但始终围绕党的建设中心任务而展开，完善了党内各项基本制度，提升了党的执政能力，并探索出了保持共产党员先进性的长效机制。这有助于中国共产党充分发挥其领导核心作用，充分保持其先锋队性质。这一时期党内法规建设过程中形成的基本经验，仍需要我们不断坚持发展，以进一步推动党内法治实践。

1978年12月召开的十一届三中全会，拉开了改革开放的序幕。改革开放以来这段时期，是中国政治经济文化等各项事业蓬勃发展的时期，也是党内法治和党内法规体系重回正确轨道，并不断恢复、发展和完善的时期。有关中国共产党党内法规历史研究的诸多成果中，聚焦于改革开放以来这段历史时期的成果占绝大多数，主要研究思路包括归纳发展成就、梳理主要特征、总结历史经验等。不少作者对这段历史时期进行了更加具体的划分，以更为精确地呈现改革开放以来党内法规建设发展的历史图谱。关于具体时间节点的选取，主流观点是以党的领导集体执政的政治周期为依据，分析不同周期内党内法规建设的重心与特点。党的十八大的召开在党内法规建设史上是一个极为重要的标志，不少作者专门总结了党的十八大以来党内法规建设的诸多新特点。

1978-1989：“文革”教训与党内法规建设的恢复

十一届三中全会是中国共产党在“文革”结束后，就党和国家前途命运作出的一项伟大政治决断。会议提出要健全党规党法，严肃党纪，恢复党和国家正常政治生活，这标志着党内法规建设借助于中央的政治意志与决断重回正轨。一个重要原因是经历“文革”十年动乱后，中央更加深刻地意识到了加强党内法规和制度建设的极端重要性，萌生了开展党内法规建设的制度自觉。邓小平曾作过一系列深刻论述，他提出：“国要有国法、党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”关于如何避免或者防止此类悲剧再现，他认为，“要从制度方面解决问题”，因为“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。党的十三大报告正式确立起制度建党思想，即“要在党的建设上走出一条不搞政治运动，而靠改革和制度建设的新路子”。毫无疑问，党内法规就是实践这条新路子的重要载体。

基于对“文革”期间混乱的党内政治生活的反思，中央颁布了《关于党内政治生活的若干准则》（1980），在十一大党章并未彻底正本清源的情况下，这部准则在保证党的路线方针政策贯彻执行、保障党内政治生活健康有序方面发挥了不可或缺的作用，有效医治了“文革”给党的建设造成的巨大创伤。十二大党章是对十一大党章中错误观点的拨乱反正，并奠定了现行党章的基本框架结构。其中，总纲部分正确规定了党的性质、任务和工作重心，明确提出“党必须在宪法和法律的范围内活动”，充分显示了党中央对党的权力进行规范限制的决心。党章更加全面地规定了党员的权利义务，而且“党的任何一级组织直至中央都无权剥夺党员的上述权利”，这一规定有助于保障党员合法权益免受不法侵害。同时，党章还明确了党的民主集中制的六项原则，细化了党组织和领导干部行使职权的范围和程序，提出“凡属重大问题都要由党的委员会民主讨论，作出决定”，“党禁止任何形式的个人崇拜”，“不允许任何领导人实行个人专断和把个人凌驾于组织之上”，这些都是对十年动乱深层根源的制度性回应。党的十三大采取修正案的形式，对十二大党章部分条款作了修订。

在完成指导思想拨乱反正的基础上，中国共产党急需提拔使用一大批领导干部和优秀人才，领导全国各族人民进行社会主义经济建设中心工作。邓小平强调，“我们一定要吸取‘文化大革命’的教训，同时也一定要清醒地看到我们国家面临着现代化建设巨大任务的形势和现有大批干部不能适应现代化建设需要的实际。”这就确立了这一时期党内法规建设的核心主题——党和国家领导制度、干部制度改革。一方面，加强对干部选拔、任用、考核、培养、交流、退休等各个环节的制度性规范，确保各项工作开展有规可依，推动干部队伍的新老合作与交替。相关法规包括：《关于实行干部考核制度的意见》（1979）、《关于中央党政机关干部教育工作的决定》（1982）、《关于建立老干部退休制度的决定》（1982）、《关于建立省部级后备干部制度的意见》（1983）、《关于严格按照党的原则选拔任用干部的通知》（1986）等。另一方面，从作风建设入手强化对党员领导干部的规范性约束。尤其是在1984年通过《关于经济体制改革的决定》并全面开展以城市为重点的经济体制改革后，中央颁布多项法规如《关于严禁党政机关和党政干部经商、办企业的决定》（1984）、《关于禁止领导干部的子女、配偶经商的决定》（1985）、《关于进一步制止党政机关和党政干部经商、办企业的规定》（1986）等，纠正经济领域的不正之风，遏制少数党政领导干部违反规定经商办企业、偷税漏税、走私贩私、行贿受贿等腐败现象。同时，中央还制定《关于高级干部生活待遇的若干规定》（1979）等法规，恢复和发扬我党艰苦朴素、密切联系群众的优良作风。为配合对党员干部违纪行为的查处惩治，中央纪律检查委员会自1978年重新成立后不断完善工作制度，相继颁布《中共中央纪律检查委员会关于工作任务、职权范围、机构设置的规定》（1979）、《关于健全党的纪律检查系统加强纪检队伍建设的暂行规定》（1983）、《党的纪律检查机关案件审理工作条例》（1987）等，成为中央纪委开展业务工作的依据，也是净化党内政治生态、推动党内作风建设的重要抓手。

1989年政治风波对党的建设的影响是显而易见的，需要从中吸取的教训也是全方面的。党中央更加坚定了坚持党的领导、走社会主义道路的决心，认识到了有必要加强党员教育和基层党组织建设，开展党内清查清理工作，保证党的队伍的纯洁性。同时也意识到了发扬党的优良传统，密切干群关系，开展反腐倡廉建设，对于重树人民群众对党和政府的信心有着重要意义，并发布了《关于近期做几件群众关心的事的决定》（1989）、《关于加强党同人民群众联系的决定》（1990）等法规。为了进一步加强改善党的领导，中央发布《关于加强和改善党对工会、共青团、妇联工作领导的通知》（1989）、《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》（1989）等，以调整党同国家政权机关以及其他社会政治组织的关系，确保不背离中国共产党领导。这些党内法规的颁布和整党工作的开展，及时回应和消除了党内工作中的负面现象，为后续深化改革提供了良好的政治环境和政治条件。

1989-2002：围绕两个历史性课题开展党内法规配套建设

党内法规的调整对象是党组织的工作、活动和党员的行为，这就决定了党内法规的内容、范围与类型在很大程度上会随着党的建设理论与实践的发展而发展。从党的十三届四中全会到党的十六大，以江泽民同志为核心的第三代中央领导集体，继承发展了邓小平的制度建党思想，提出要加强党的制度建设，并始终贯穿于党的思想建设、组织建设和作风建设之中。党对制度建设的高度重视，为党内法规建设发展提供了有利的政治环境，是党内法规不断发展完善的政治保证。党的十四大确立建立社会主义市场经济体制的改革目标后，中国共产党需要及时调整其党建目标，适应经济体制转型，探讨在发展社会主义市场经济条件下如何加强和改进党的领导的全新课题。所以，这一时期党内法规建设始终服务于党的建设的中心任务，服务于中央对党的建设的总体布局。

党章的修改完善，为其他各类党内法规稳定发展创造了条件。十四大党章明确了中国特色社会主义理论的历史地位，增加了对社会主义初级阶段的认识以及党在社会主义初级阶段的基本路线，历史性地写入了“建立社会主义市场经济体制”的表述。此部党章还明确各级纪委负有维护党章和其他党内法规的任务，首次在党章层面认可了“党内法规”。十五大党章将邓小平思想确立为党的指导思想，明确说明了其形成过程与历史地位。十六大党章明确了中国共产党“两个先锋队”的性质，写入了“三个代表”重要思想，增加了社会主义基本经济制度的内容，以及依法治国和加强党的建设的具体要求，同时增设“党徽党旗”一章。

党的十四届四中全会通过的《关于加强党的建设几个重大问题的决定》，将党的建设提升到“新的伟大工程”战略高度，确立了党的建设总目标总任务，着重提出要加强党的组织建设，主要任务包括三项——坚持和健全民主集中制、巩固和加强数以百万计的党的基层组织、培养和锻炼数以万计的党的中高级领导干部。民主集中制方面，十四大党章和《关于加强党的建设几个重大问题的决定》作了详细阐述，并发布《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》（1990）、《关于党的基层组织任期的意见》（1993）、《中国共产党地方组织选举工作条例》（1994）、《关于提高县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会质量的意见》（1997）、《关于改进县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会的若干意见》（2000）等，提高了民主集中制建设的规范化程度。《中国共产党党员权利保障条例（试行）》（1995）的颁布，有效保障了党员各项权利的正常行使和不受侵犯，是发扬党内民主的重要制度保障。

伴随着社会主义市场经济的不断发展，中央在继续强化农村、企业、街道社区基层党组织建设的同时，着重加强了高等学校与科研院所，以及社会团体、非公有制经济组织、金融系统等新型经济社会组织的党建工作。相关法规包括：《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》（1996）、《关于加强街道党的建设工作的意见》（1996）、《关于进一步加强和改进国有企业党的建设工作的通知》（1997）、《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》（1998）、《中国共产党农村基层党组织工作条例》（1999）、《关于加强社会团体党的建设工作的意见》（2000）、《关于在个体和私营等非公有制经济组织中加强党的建设工作的意见（试行）》（2000）等。这些法规有效拓展了党建工作的新领域，扩大了覆盖面，有力推动了多个领域内党的基层组织建设。

党员干部队伍建设方面，中央相继颁布《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》（1995）、《党政领导干部考核工作暂行规定》（1998）、《关于党政机关推行竞争上岗的意见》（1998）、《党政领导干部交流工作暂行规定》（1999）、《关于推行党政领导干部任前公示制的意见》（2000）、《关于建立县级以上党政领导干部理论学习考核制度的若干意见》（2000）等，以党内法规的形式规范了党政领导干部的选拔任用、考核、交流、监督等环节，并确立了公开选拔、竞争上岗、任前公示、理论学习考核等制度，初步实现了党内干部工作的民主化、科学化、制度化。“暂行条例”“暂行规定”等表述，则说明党内干部队伍建设工作仍处于不断摸索并总结经验的过程之中。

2000年十五届中央纪委第四次全会上，党的建设面临的历史性课题被完整表述为：提高领导水平和执政水平、增强拒腐防变和抵御风险的能力。这是第三代中央领导集体开展党内法规建设的两条主线。前者主要体现为加强党内思想建设和组织建设，后者则体现为党风廉政建设和反腐败工作的不断深入。这既是反思1989年政治风波的结果，也是苏联解体和东欧剧变所引发的外部教训。中央一方面初步建立起了与社会主义市场经济相适应的领导干部廉洁从政行为规范，如《党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》（1997）、《关于领导干部报告个人重大事项的规定》（1997）、《关于党政机关厉行节约制止奢侈浪费行为的若干规定》（1997）、《中国共产党纪律处分条例（试行）》（1997）等，为各级领导干部划定了纪律底线和道德高线，这是对促进领导干部廉洁自律的重要探索。另一方面完善细化了中央纪律检查委员会的工作制度，如《中共中央纪律检查委员会关于建立巡视制度的试行办法》（1996）、《中共中央纪律检查委员会关于重申和建立党内监督五项制度的实施办法》（1997）、《关于实行党风廉政建设责任制的规定》（1998）、《关于加强和改进党的作风建设的决定》（2001）等。一系列办法规定的出台，为查处违纪违法案件提供了具体依据，有利于充分发挥中央纪委作为党内专门监督机关的功能效用，强化党内民主监督。《关于军队武警部队政法机关不再从事经商活动的通知》（1998）的颁布，被视为加强党的建设、政权建设和军队建设，从源头上预防和治理腐败的一项重要决策。

相比于改革开放初期，这一时期党内法规的规范化、科学化、体系化程度有了明显提升，一个重要原因是1990年《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》的颁布。该暂行条例在党内法规建设史上具有里程碑意义，明确了党内法规制定的基本原则、主要内容和具体程序，立法目的是提高工作效率，保证党内法规的质量。随后，中央办公厅发布了《关于党内法规备案工作有关问题的通知》，并成立专门的法规工作机构——法规室。这标志着中国共产党开始从中央层面进行党内立法的规划与计划，有意识地对党内法规的制定发布进行规范调整，并始终围绕党建工作的中心任务而展开，党内法规建设的自觉化程度有了质的飞跃。第三代领导集体的党建思想和有关党内法规建设的诸多构想，在理论形态上得以高度升华和凝练，最终体现为“三个代表”重要思想。江泽民2000年在广东考察工作时首次提出，并于2001年庆祝中国共产党成立80周年大会上系统阐述了其科学内涵。这一思想是作为一种理论上的回应而出现的，因为改革开放和市场经济的加速推进，不可避免地带来了社会阶层的分化和新型利益群体的出现，在一定程度上稀释了中国共产党之于广大人民群众的代表性。正是在解决这一系列理论和实践问题的过程中，中国共产党认识到应该大力加强各领域的基层党组织建设，应该不断纯洁党的干部队伍，始终保持其先进性特征，从而维护党的先锋队性质，夯实党的阶级基础，寻求并强化中国共产党作为执政党新的合法性来源。上述两项举措就是这一时期党内法规建设的两条主线，一定程度上为“三个代表”重要思想的提出提供了理论灵感与实践样本。

2002-2012：调适完善党内法规，加强党的执政能力建设

进入到新世纪新阶段后，中国共产党面临的国际环境和国内政治经济形势发生了深刻变化，社会发展过程中的新情况新问题层出不穷，使得党的执政能力与所肩负的历史使命之间出现了较大差距。中央据此调整了党的建设目标、要求与布局，从而使得党内法规建设呈现出了诸多新特征、新内容、新思路。党的十六大提出“加强党的执政能力建设”，党的十七大进一步强调必须把党的执政能力建设和先进性建设作为主线。《关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》（2009）要求，提高党的建设科学化水平，建设马克思主义学习型政党。中央纪委六次全会强调，加强以党章为核心的党内法规制度体系建设。

加强党的执政能力建设，是中国共产党执政意识觉醒的必然结果，是党对其在国家和社会中领导地位和作用的自我体认。执政能力从根本上讲反映着各级党组织和全体党员干部的工作能力，主要涉及党的领导体制和工作机制等内容，是党的各方面建设实际成效的集中体现。加强执政能力建设这一重要决断，既是通过党内法规的形式作出，也是通过党内法规的形式不断实践贯彻。《关于加强党的执政能力建设的决定》（2004）明确了执政能力建设的重点内容和具体对策。在干部制度、基层党组织建设、党内民主等方面，前一时期的党内法规已经就基本内容作出规定，并确立了主体原则与框架。以此为基础，这一时期党内法规建设主要任务是对原有规定进行调适，结合新的实践经验作出修改。干部制度方面，中央发布了《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》（2004）、《干部教育培训工作条例（试行）》（2006）、《党政领导干部职务任期暂行规定》（2006）、《党政领导干部交流工作规定》（2006）、《关于加强和改进基层干部教育培训工作的意见》（2011）等，通过规范干部工作的各个具体环节，解决干部工作中长期存在的工作导向问题和深层次体制问题，防止和克服各种不正之风。

基层党组织建设方面，中央相继制定《关于深入开展农村党的建设“三级联创”活动的意见》（2003）、《关于进一步加强和改进街道社区党的建设工作的意见》（2004）、《关于进一步做好新形势下发展党员工作的意见》（2004）、《关于加强和改进在大学生中发展党员工作和大学生党支部建设的意见》（2005）等，从基层党组织抓起，使党的领导能够切实深入基层，牢固党执政的群众基础，扩大党内工作的覆盖面。党内民主建设方面，中央着重完善党内各项工作制度，发布了《关于进一步发挥全国人大代表作用加强全国人大常委会制度建设的若干意见》（2005）、《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》（2005）、《关于加强人民政协工作的意见》（2006）、《关于巩固和壮大新世纪新阶段统一战线的意见》（2006）、《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》（2008）等，在强化党的领导的同时，提高了党内各项工作的民主化程度。同时也注重增强党内工作的公开性，颁布《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》（2004）、《关于进一步推行政务公开的意见》（2005）等，保障广大党员对党内事务的知情权、参与权。《关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》（2009）有效维护了农民的民主选举权利，是实行村民自治的重要内容。对党员权利更加全面的保障体现在《中国共产党党员权利保障条例》（2004）中，条例详细规定了党员享有的各项民主权利，并建立了党员权利保障制度和责任追究制度。《中国共产党党内监督条例（试行）》（2003）则成为党员行使监督权、开展党内民主监督的重要依据。

先进性是马克思主义政党的根本特征。党员的先进性是党的先进性的前提，而党的先进性则是中国共产党执政合法性的重要源泉，也是两个“先锋队”性质的关键所在。中国共产党以发布法规的形式在党内多次推进先进性教育实践活动，如《关于在全党开展以实践“三个代表”重要思想为主要内容的保持共产党员先进性教育活动的意见》（2004）、《关于在全党开展深入学习实践科学发展观活动的意见》（2008）、《关于推进学习型党组织建设的意见》（2009）、《关于在党的基层组织和党员中深入开展创先争优活动的意见》（2010）等。目的在于使广大党员接受深刻的马克思主义理论教育，认识到党员之于普通公民的特殊责任义务，通过思想感召和理论引导，督促党员发挥其先锋模范作用。中央将相关经验做法固化为规范性文本表述，形成了保持共产党员先进性的长效机制，为党的先进性建设提供了制度依据，包括《关于加强党员经常性教育的意见》（2006）、《关于做好党员联系和服务群众工作的意见》（2006）、《关于加强和改进流动党员管理工作的意见》（2006）等。另一方面，中央也通过划设行为禁区与规则红线的方式，更加严格地细化了党员的行为准则，相关法规包括《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》（2009）、《农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）》（2011）、《党员领导干部廉洁从政若干准则》（2010）、《关于领导干部报告个人有关事项的规定》（2010）等。这些行为准则的贯彻落实，需要以党内相关保障制度的构建为前提，为此中央制定了《中国共产党纪律处分条例》（2003）、《关于加强农村基层党风廉政建设的意见》（2006）、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》（2009）、《中国共产党巡视工作条例（试行）》（2009）、《关于实行党风廉政建设责任制的规定》（2010）等。

中国共产党是唯一执政党的政治现实，决定了党的领导作为核心制度安排将面临两大危机——官僚化带来的代表性危机与主体性销蚀带来的正当性危机。中央始终能够清醒地认识这一点，并有针对性地进行制度设计，防范党的“先锋队”性质的淡化和蜕化，这种制度设计在这一周期内主要体现为加强党的执政能力建设和先进性建设。其目的在于强化党的双重属性——超强国家机构和超级政治组织。一方面加强党的执政能力建设，将作为国家机构的党的各级委员会塑造成为依法、透明、规范的现代国家治理机构，切实发挥其总揽全局、协调各方的领导核心作用。另一方面，加强党的先进性建设，将中国共产党重新打造成一个充满理想的先锋队组织。不断凸显和夯实党员的先进性特征，既是党员在加入中国共产党之时作出的义务性承诺，也是解决党建过程中诸多难题的先决条件。上述一系列的党内法规，不仅提出了加强执政能力建设和先进性建设的具体要求，而且有效构建了各种保障性制度，是这一时期党的建设全面推进的重要支撑。

2012至今：党内法规建设的体系化发展

党的十八大的召开，对于党的建设尤其是党内法规建设而言是一个重要的时间节点。近年来，党的建设理论不断创新发展，坚持全面从严治党已经成为新一代中央领导集体开展党建工作的重要指南和目标。十八大党章强调，加强党的执政能力建设、先进性和纯洁性建设，建设学习型、服务型、创新型的马克思主义执政党。在党的建设“五位一体”总体布局中，制度建设的涉及范围最广，成效最为显著也最为持久，这是党的十八届三中全会提出要深化党的建设制度改革的主要原因。制度设计往往需要借助于党内法规的形式实现成文化、规范化，制度实施与执行也离不开党内法规的刚性保障。因此，作为管党治党的重要依据，党内法规建设需要不断加强和改进，以更好地适应、推动和促进党的建设最新实践。

《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《条例》）的颁布是这一时期党内法规建设的首要成就。《条例》总则部分明确了党内法规制定的主要内容与基本原则，随后分章规定了规划与计划、起草、审批与发布、适用与解释、备案、清理与评估等环节，被称为“党内立法法”。《条例》有着诸多创新之处，一是提出科学编制党内法规制定的五年规划和年度计划，加强党内法规建设的顶层设计和整体布局，明确法规制定的时间表和路线图，确保其系统性、协调性和前瞻性。五年规划的起止时间同五年一届的党代会相吻合，便于检查党代会关于党的制度建设的各项要求是否得到贯彻落实，有助于保证党内法规制定工作的稳定性。《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017）》，提出了党内法规制定的目标与要求，以及完善党的领导和党的工作、党的思想建设、党的组织建设、党的作风建设、党的反腐倡廉建设、党的民主集中制建设等六个方面的工作重点，是这一时期党内法规建设工作的重要指导。二是条例起草时应广泛征求意见，这是确保党内立法科学民主的重要途径。《条例》提出，要充分了解各级党组织和广大党员的意见和建议，必要时可以吸收相关专家学者参加或者委托专门机构开展调查研究，注意听取党代表大会代表和有关专家学者的意见，法规草案内容与群众切身利益密切相关时还应充分听取群众意见。征求意见情况是起草部门和单位向审议批准机关报送党内法规草案时应说明的重要部分。不足在于《条例》既未规定条例草案是否应完整反映专家意见和公众意见，也未提及起草部门和单位如何对两类意见进行反馈处理。三是提出了党内法规的备案、清理和评估制度，以强化对党内法规的监督，解决并尽可能避免法规内容冲突，增强党内法规执行力。中央于2013、2014年相继发布《关于废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》与《关于再废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》，集中完成了中央层面的党内法规清理工作。《党内法规和规范性文件备案规定》确立了针对中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规和规范性文件的备案制度，同时还明确了“有件必备、有备必审、有错必纠”的工作原则。

此外，中央还围绕党的各项建设颁布了大量具体性法规，组织建设方面包括《中国共产党发展党员工作细则》（2014）、《中国共产党党组工作条例（试行）》（2015）、《中国共产党地方委员会工作条例》（2015）等；作风建设方面包括《党政机关国内公务接待管理规定》（2013）、《党政机关厉行节约反对浪费条例》（2013）、《中国共产党廉洁自律准则》（2015）、《中国共产党巡视工作条例》（2015）、《中国共产党纪律处分条例》（2015）等；干部队伍建设方面，包括《党政领导干部选拔任用工作条例》（2014）、《干部教育培训工作条例》（2015）、《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》（2015）等。

这一时期党内法规建设的体系化发展，从根源上得益于中央对于党内法规建设规律性认识的不断深化。中央已经完成了对固有的“问题——回应”机制的超越，转而将党内法规建设视为一个包含着多重维度和多个阶段的调整对象，为党内法规建设定义了理想状态，并以此目标为指引，逐步构建完善具体性保障制度。《条例》提出，党内法规建设的总体目标是构建内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的党内法规制度体系。上述一系列的法规制定、清理工作，皆是围绕这一总体目标而展开的，同时标志着党内法治建设全面启动。这一时期党内法规建设立足长远和根本，力求解决长期未能解决的制度体制问题，无论深度或者广度，无论制定或者实施，都取得了革命性的进步。

中央在党内法规建设问题上的认识深化，离不开依法治国基本方略的全面推进。在过去数十年的法治发展过程中，制定颁布了大量法律文本，并于2011年形成了中国特色社会主义法律体系。但这一法律体系并未或者较少关注到中国共产党的领导，以及这一原则衍生而来的诸多权力和制度现象，使得党的执政权的组织运行长期游离于法律体系之外。以法治国家建设的初步经验为基础，在推进全面深化改革和社会转型的重压之下，中央开始逐步回应党的法治转型问题。党的十八届四中全会就将党内法规体系作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。从这个角度来讲，党的十八大以来中央领导集体对党内法规建设的重视，标志着中央开始将党的权力全面纳入法治原理与规范的理性轨道，将党内法规与国家法律共同纳入更为宏大的法治规范体系之中，以实现和维护法制统一。这种统一主要通过《条例》规定的审批程序，尤其是合宪性和合法性审查而实现的，党内法规应该主动向宪法法律靠拢，保持相互联动与衔接。

改革开放以来党内法规建设的基本经验

改革开放以来，党内法规建设在逐步实现规范化和体系化的同时，较好地适应了新的历史条件下党组织结构与功能的变化，增强了党的执政能力，巩固了党的执政地位。当然，党的建设始终在路上，党内法规建设也始终在路上。党内重大决策能否实现程序化，党员或公民个人能否提起党内法规审查申请，专家论证和公众参与的具体制度如何完善，党内法规、规范性文件备案审查与国家法规、规章和规范性文件备案审查的衔接联动机制如何有效构建等，这些问题的解决仍有待于学术研究与个案实践的推动。为着一个完善的党内法规体系而奋进的努力应该永不停歇。基于这种考虑，更有必要回顾与总结近四十年来党内法规建设的历史经验，这些经验主要可以概括为以下三点。

一是主要领导人对党内法规有着明确而连续的定位，保持了认识上和实践上的一致性。这是党内法规体系不断发展完善的重要政治保障。党内法规从起源上讲属于政党的自我规范、自我约束，因而其机制效用主要取决于中国共产党发挥其先进性和“主体自觉”的程度如何。党内法规首先应当服务于党提出的全心全意为人民服务的政治承诺，但伴随着国际国内局势的变化以及社会经济发展中障碍频现，中国共产党逐步意识到了党内法规建设的实际功效并不局限于党内，而会直接辐射并影响社会建设的方方面面，这是由中国共产党作为执政党的特殊地位所决定的。单纯依靠党的“主体自觉”，并不足以实现党内法规建设的科学化，因为党的先进性需要通过刚性的制度设计加以保障和维持。作为党内各项制度设计的成文化表达，党内法规在很长一段时间内服务于党的制度建设，“党内法规制度体系”的表述也多次出现于中央文件之中。无论是“制度建党”，还是“党的制度建设”，亦或是“党的建设制度改革”，都充分体现了党内法规建设与党的制度建设的密切关联。中央在党的建设思想理论方面的一脉相承，也决定了中央对于党内法规的认识定位是在不断继承的基础上进一步创新，在保持思想理论内部足够张力的同时推动了党内法规建设的持续健康发展。而党的十八大以来党内法规建设的体系化发展，在更为深远的意义上宣告了党内法规建设从“党建命题”转为“法治命题”，法学思维的介入为党内法规建设及相关学术研究注入了新的活力。

二是始终坚持党在宪法和法律的范围内活动，推动依规治党的法治实践。在改革开放之前很长一段历史时期内，党权与法治之间存在着严重冲突，进而引发了巨大的社会灾难。这一关系在改革开放之后得以重新修正，并体现于宪法和党章规定之中。中国共产党必须遵守宪法和法律，以宪法为根本的活动准则，这是1982年宪法序言和第5条第3款的明确规定。从十二大党章开始，总纲部分一直明确规定：党必须在宪法和法律的范围内活动。这也被视为党内法规建设的一项基本原则，并写入《条例》第7条。条例还明确了落实这一原则的具体措施，一方面在制定党内法规时要对其草案进行合宪性、合法性审查，依据是《条例》第21条；另一方面，中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委发布的党内法规同宪法和法律不一致时，应由中央责令改正或者予以撤销，依据是《条例》第28条。这一系列规定说明中国共产党开始着力实现其法治转型，并将所有行使公权力的行为都纳入法治轨道，以追求党的领导权的规范化行使。当然，依规治党并非基于政党治理的内生原则，而是党的建设实践与国家法治实践发展到一定程度的产物。在全面深化改革的过程中，依规治党还将遭遇更多的制度难题与现实挑战，这就需要理论研究的不断深化和制度保障的进一步完善。

三是坚持党内法规体系与国家法律体系相协调，以国家法治带动党内法治。作为一种法规范，党内法规的调整方式从本质上讲也集中于对权力的规制和对权利的保障。但相比于国家法律，党内法规的义务本位色彩更加浓厚，主要规制党对自身建设与国家社会经济生活的领导权，具体表现为对从中央到基层的各级党组织，以及广大党员尤其是各级领导干部的规范性要求。这种规范性要求的严苛程度要高于国家法律对普通公民的要求，这是确保党员和党组织先进性的主要方式。同时党内法规也越发注重对党员各项政治权利的保障，这些规定主要体现在党章第一章及《中国共产党党员权利保障条例》（2004）中，极大地促进了党内民主和党内监督。调整对象的相似性决定了党内立法会借鉴国家立法的相关经验，《条例》很大程度上是以2000年立法法为蓝本确定其主要框架结构。随着党和国家制度建设的逐步推进，党内法规与国家法律开始面临诸多共享性法治话题和制度难题，如权力公开、权力监督、反腐败等，这决定了两者之间必然存在相互引导和塑造的关系。而且中国共产党在性质上属于国家型政党，作为中国特色社会主义事业的领导核心，自然需要领导国家社会经济建设，这意味着党内法规和国家法律会面临着同样的结构性难题，这些难题的解决以及全面深化改革的推进，需要党政机关充分明确并切实履行各自职责。事实上这也标志着中央在长期倡导“以党内民主带动人民民主”之后，开始探索“以国家法治带动党内法治”的全新实践，实现党内法规与国家法律的衔接协调就是这一探索的核心主题。

(作者系解放军南京政治学院马克思主义理论系博士研究生)