党内法规功能与全面从严治党

文/车蕊 钟铮铮 吴清愉 胡军

党内法规功能与全面从严治党

文/车蕊 钟铮铮 吴清愉 胡军

党内法规相关制度的完善是中国共产党加强党的建设的重要方式。自党的十八大以来，在从严治党背景下，多部党内法规相继出台，完善了相关制度，为从严治党提供了依据。党内法规要发挥整体功能，必须实现内部各个功能的协调，但实践中往往只重视部分功能，缺少相关理论基础。文章研究党内法规功能对于全面从严治党的重要意义，分析党内法规和党内法规功能的概念，以法理学中“法的功能”理论为工具，探究党内法规功能的内涵与表现，同时探索党内法规功能的实现方式，试图为党内法规功能相关理论的研究做出贡献。

党内法规功能研究的重要性

党内法规研究现状。自党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持“党要管党、从严治党”，修改并出台了一系列党内法规，并对党内法规制度建设提出了新的要求。从1927年召开的中国共产党第一次全国代表大会通过《中国共产党党纲》至今，我国已建成1部党章、2部准则、28部条例、18000余件规则、规定、办法、细则以及不计其数的意见、决议、通知等党内其他规范性文件，基本形成了一个以党章为核心、效力层级区分、部门划分齐全的初具规模的制度体系。

尽管党内法规制度在内容上基本实现了对党内关系调整范围的全覆盖，但是，在实践操作中因为诸多困难与障碍，无法全部实现制定党内法规时所期待的调整效果。这一现实是由诸多原因共同导致的，参照之前众多学者的具体分析，但大体可以归纳到党内法规的制定和实施两个环节中，但是，无论是对制定党内法规时面对的缺失、冲突、滞后等诸多缺乏科学性、规范性、可行性的问题，还是在实施过程中面临的执行力度、工作体制等问题，其分析对象主要是针对党内法规的内容方面。大多数研究在分析部分或全体党内法规内容的制定和实施时，以内容为基础进一步分析党内法规的渊源、分类、形式、效力、体系等问题，均是对基本定位属于社会法和软法的党内法规“法”特性的研究。

然而，在党内法规的理论研究中，对于对应法学的另一基本概念即法的功能的党内法规的功能较少提及，有提及者，多是依照党内法规建设发展的过程，分析其不同阶段制定党内法规所要解决的政治问题，在法学的框架内以党内法规的功能为主要方向的理论研究尚属空白。

“从严治党”视阈下党内法规功能的现实意义。理论上的关于功能的研究空白也间接反映出实践过程中，无论是制定主体还是实施主体对于党内法规功能的认识都较为模糊而不清晰、不全面，处于一种自然自发的状态而缺少自觉理性的思考。规范性文件的制定主体，其制定的行为就是将其在思维层次中设计的“应然”状态，落入纸上，成为规范性文件的具体内容；而实施主体，其实施行为就是将规范性文件的具体内容，操作实施，成为现实层次中实现的“实然”状态。在上述过程中，作为连接“应然”与“实然”内容的重要地位无可厚非，但是在其中，如果无法正确理解党内法规的功能，制定和实施行为本身就会难以进行或者走入歧途。

从党内法规的制定主体来看，党内法规其内容本身是制定主体在经过科学化、民主化规定程序后思维表达的产物，是其思想中形成的“应然”状态的文字描述，由于语言本身和表达上局限性，其结果通常具有模糊或者片面的特点，这种原因同“立法技术”水平限制等其他原因，共同导致了在具体的党内法规中出现“碎片化”的特点，同样，因为这样的原因，我们除了要为因世情、国情、党情的新变化带来的新问题制定、修改党内法规，还要为之前制定的党内法规应解决而未解决的问题，重新分配党内资源重新由制定主体再次表达，而前后之间主体、环境、条件等不同很可能会导致前后表达的结果产生冲突。

这种浪费和冲突尽管无法完全避免，但是却可以尽可能减少，重视和强调党内规范功能的体系化和协调化就能在一定程度上予以解决。因为规范性文件的功能相比于内容更加具有概括性，因此在制定的过程中加强对所制定的党内法规所包含功能的考量，就会在此指导下对文件的形式、内容作整体性的调整，也会使党内法规对党内关系、问题的调整方式摆脱单一化、碎片化的局限，使党内规范在内容上更加完备、结构上更加科学、形式上更加规范。

从党内法规的实施主体来看，党内法规的实施过程，其实是实施主体充分理解制定主体的思想表达后，实践中予以落实、执行，并通过监督、救济等方式使实施的结果（“实然”状态）尽可能满足制定主体当初在制定过程中思想所产生的“应然”状态。这样来看，实施主体首先应当对制定者的思维表达产物进行理解，然后在理解的基础上进行行为并事后纠察。同之前对制定主体制定的表达一样，党内法规的功能对实施主体的理解实现同样具有较大影响。如果没有对功能的体系化研究为基础，实施主体对于具体党内法规功能的理解就只能停留在自然状态下的自发性层次，缺乏理性思考的结论作为支撑，只能对立法者的思维结果达到较为浅薄、片面的认识，在这种认识为前提下，实施主体必然无法全面理解制定主体所期待的“应然”状态，进而影响到之后的行为过程，在落实、执行党内规范内容的时候造成执行力度不够、落实不全面等诸多问题。

介于法理学领域中对“法”的作用的研究较为完善，而党的十八大将依规治党纳入中国特色社会主义法治建设当中，之前理论研究也对党内法规属于法范畴中的社会法、软法产生共识，上述现状均为以完善的“法的作用”的研究为工具研究党内法规的功能奠定了条件与基础。

党内法规功能的基本理论

党内法规与党内法规功能的概念。“党内法规”一词，最早由毛泽东于1938年提出，随后刘少奇、邓小平等领导人都相继提出了类似概念，如 “党的法规”“党规党法”等。1990年，中共中央出台《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》第一次对党内法规作出明确定义，自此，“党内法规”由原有的习惯性用法，正式成为明确的法定名称。1992年，党的十四大首次把“党内法规”写入党章。随后的江泽民、胡锦涛、习近平等领导人多次使用“党内法规”，党的十四大至十八大对党章的修改以及2013年的《中国共产党党内法规制定条例》都延续了这一概念。同时，党内法规具有法的性质，其基本定位应该属于社会法和软法。因此，我们可以从法理学的角度，参照法学相关方法对党内法规进行研究。

党内法规具有法的性质，应当也具有法的相关功能。“功能”在词典中的定义为“事物或方法所发挥的有利的作用；效能”，法的功能是指法作为一种特殊的社会规范对人们的行为和社会生活所产生的影响和结果，党内法规功能则是指作为一种特殊规范的党内法规对党组织、党员等的行为所产生的影响和结果。党内法规功能实质上是中国共产党的主张与理想的体现。为实现中国特色社会主义，必然要求充分发挥党内法规功能，使得党的行动更规范化和系统化。党内法规功能也是一定社会情况下的反映，不同的社会阶段下，党有不同的情况，党内法规功能发挥的侧重点可能不同，但党内法规功能是一个整体，不能片面追求部分功能，忽略与其他功能的协调。协调发挥党内法规的各种功能，党内法规才能在党的建设中起到其应有的作用。

党内法规的规范功能。在法理学领域，广义的法的功能既包括法的规范功能，也包括法的社会功能，后者又称之为法的社会作用，而狭义的法的功能仅指前者。同样，我们也可以把党内法规的功能分为规范功能和社会功能，后者往往成为党内法规的作用，并被诸多党法学者所提及并研究，在本文中，笔者将不再深入探讨党内法规的社会功能，而是专注于其规范功能，以法理学中法的功能理论为工具，尝试构建党内法规的规范功能体系。

1. 党内法规的指引功能

法的指引功能的对象是行为者本人，指引的内容是行为人的行为本身，但并非只对特定人有效，而是对社会的所有人均发挥着作用——当这些人作为行为个体时就会感受到这种指引的作用力。法的指引功能表现为：“法律作为一种行为规范，为人们提供某种行为模式，指引人们可以这样行为，必须这样行为或不得这样行为，从而对行为者本人的行为产生影响。”基于此，党内法规的指引功能可以理解为每一位党员、每一个党组织都可以根据党内法规的规定选择和决定自己是否行为，如何行为，并自觉地选择能产生有利后果的行为方式。

法的指引性“是通过规定人们的权利和义务来实现的”，包括有选择性地指引和确定性的指引，前者从权利出发，规定某种行为模式，人们可以自由选择为或不为，为A还是为B，这种规定被称之为授权性规范；后者则强调义务性，规定人们必须为某种行为或者不得为某种行为，此为义务性规范和禁止性规范。党内法规根据其形式也可以分为授权性规范、义务性规范和禁止性规范，三类规范共同作用，以保证指引功能的实现。

法律和党内法规的区别之一就在于法律以权利为逻辑起点，党内法规则以义务为起点，故而有人认为党内法规中不存在选择性的指引，一切应以确定性为原则。这种想法无疑混淆了规范的出发点与表现形式两个不同的概念，它们分属于不同的维度，前者强调规范的产生和效力基础，党内法规的形成以全体党员自愿基于共同的信仰放弃部分权利而承受部分义务为前提，当然以义务为前提和出发点，但从义务出发制定的具体规范在形式上并不排斥授权性规范的存在，比如作为党内法规中的“基本法”的党章第4条也专门规定了党员的基本权利。

比起权利规范存在于党内法规中的不容置疑，更加值得探讨的一个问题是：党内法规规定的党员权利是否可以放弃。法学界普遍认为，除了生命权等公民基本权利外，绝大部分的权利都是可以放弃的，或者说可以不予行使的，那么党内法规规定的党员权利是否也是如此呢？笔者认为，党员权利与公民权利相比，其放弃更为困难，要求更高，有些甚至近乎于不能放弃。以选举权和被选举权为例，对于公民而言，在选举人大代表时，虽然我们鼓励公民积极行使自己权利，但若有人将自己的选民证视若无物拒不投票，也不会受到法律的追究；但是对于党员而言，党员在党代会上行使表决权、选举权和被选举权，是不能任意决定是否出席的，请假要履行严格的法定程序，并确有正当理由，换句话说，党内选举权和表决权的放弃行使有严格的条件要求，不能随心所欲。至于弃权票本身就是权利行使的一种表现，无需过度探讨。

2.党内法规的评价功能

法的评价功能针对的是他人，是本人基于一定的行为标准对他人行为是否得当的一种评价，其表现为“法律对人们的行为是否合法或违法及其程度，具有判断、衡量的作用”。党内法规的规范功能大体也是如此，是党员基于一定的标准对其他党员行为的衡量与判断，是否合乎规定以及会产生何种后果。

党内法规与法律的不同在于评价标准本身。法律的评价标准是唯一的，或者说只有一个层次，以法律评价，要么合法要么违法，不存在中间过渡阶段等问题，也不存在有的更合法有的一般合法这种荒谬的论断。但党内法规似乎并非如此。我们常说“两学一做”，其中“做”指的就是学做优秀党员，“优秀”正是一种价值判断。党员行为合乎党内法规，只能说是一名合格的党员，“合格”是一种规范判断，可以说不违规即“合格”，但是“合格”不等于“优秀”，由此可以看出，对党员的评判会在“合格”的基础上更近一步，有一个更高的价值追求和评判，而“优秀”的标准正在逐步量化，包括各类评价机制、奖惩机制的创设，并跟随“两学一做”的步伐在逐步推广。需要注意的是，这并不是说党内法规本身有了双重标准，只是一个标准有了两个层次：合格与更合格（优秀）。当然，对于社会来说，我们也会鼓励和倡导“四有”公民等有着较高道德水平和示范作用的公民，但这种“四有”不能从法律本身寻找到规范依据，也不会专门以某种固定的教育形式来进行推广，这与党内法规是有较大区别的。至于有些学者主张的法律评价标准也要分层级并入法，笔者认为是不科学的，法律本身就是最低层次的道德，把道德入法，使法律的评价标准不唯一，将违背法的公正性和立法的旨意。

党内法规和法律在规范功能上的不同还在于调整对象上。法的评价作用只能针对人的行为（包括自然人、法人和其他社会组织的行为），而不包括人的思想，人的思想拥有绝对自由，无论思想多么“反动”，只要未经表达，就不会对社会产生作用，不能被法律所调控。但是党内法规所约束的成员——党员，本身就是基于共同的信仰才结合形成了整体，在思想上理应具有高度的统一性，不允许出现违背共同理想的“个人主义”，那么对于产生“异动”思想的党员，即使这种思想没有产生现实的影响，这种思想一旦被人所感知——不小心说出，写在日记本上等，都将意味着思想的不坚定和不纯洁，理应受到党内法规的评价并承受相应的负面后果。

3.党内法规的预测功能

法的预测功能强调对行为相对人的预测，多表现于双方当事人之间，“人们可以根据法律规范的规定事先估计到当事人双方将如何行为及行为的后果”。基于法的预测性，人们可以在可预见后果的范围内自由安排自己的行为，从而形成稳定而规范的生活方式。预测作用的实现要求法律规范本身公开、确定、不溯及既往和稳定，秘密的法不存在预测的问题，不确定的法使预测毫无意义，溯及既往等同于朝令夕改，不稳定的法会大大削弱法的预测效力。

在这一点上，党内法规和法律是完全共通的，党员根据党内法规来预测其他党内成员会如何行为，从而安排自己的行为，参加党内生活，这当然要求党内法规具有公开性、确定性和稳定性，这对于制定者而言至关重要，党内法规制定者必须保证这些性质的实现。不过，这种“公开”理论上仅指在党内必须公开，让受其调整的成员有“法”可依，至于全社会公开以吸收群众的意见并接受群众的监督，是党的群众观和先进性决定的，与党内法规自身的预测功能关系不大。

4.党内法规的教育功能

法的教育功能的对象最为广泛，适用于包括本人在内的一切社会成员。法律是最低层次的道德，“通过法律的实施，法律规范对人们今后的行为发生直接或间接的诱导影响”，法律“把自己的规则和原则中的某种思想、观念和价值灌输给社会成员，使社会成员在内心中确立对法律的信念，从而达到使法律的外在规范内化，形成尊重和遵守的习惯”。反面教育和正面教育都是行之有效的方式。

党内法规的教育功能也是如此，各级党委党组通过党课、党内学习等活动形式，集体学习党章为首的党内法规，深入了解党的理论与规范，党员们通过这些活动吸取党的思想与观念，并在内心形成党内法规确信，因而自愿自觉地遵守和尊重。在学习过程中，往往会插入先进党员的先进事迹让大家学习，也会列举“变质”的、腐败的党员并要求大家引以为戒，正反结合，充分实现党内法规的教育性。

不过，值得注意的是，法的教育功能“是体现在对人的尊重的基础上的，单纯的强制并不能带来真正的服从，也不可能产生真正的教育作用”。党内法规也是如此，在加强党内法规教育的过程中，在要求党员遵守规定、履行义务的过程中，必须要同时尊重党员的权利，实现党员真正自觉、自愿遵守党内法规的最佳状态，而不能仅仅依靠强制和惩罚，这并非真正的教育功能。

5.党内法规的强制功能

法的强制功能针对违法者的违法行为，是运用国家强制力保证自身实施，惩罚违法行为的重要体现，具有最终保障性，“它以有形的物质性的力量为表现形式”，通过警察、监狱、法庭等国家机器予以实现，不同于无形的精神性力量，是其他功能实现的必要保障，如果没有法的强制功能，法的指引功能就会降低，评价功能就会失去意义，预测功能会面临质疑，教育功能的实效也会受到影响。没有强制性，法将失去其本性。

党内法规的强制功能表现得最为明显，它将不合格的党员行为以规范的形式加以规定，并以其内部的强制力加以保障，这种保障兼具物质强制性和精神强制性，违规违纪的党员，不仅要面临处分等惩罚，也会因为信仰的丧失、党性的污染承受精神的痛苦。近年来，反腐倡廉建设的成果显著，大量贪污官员纷纷落马，大量腐败党员按照党内法规接受了相应的处分，例如吕梁市官员集体落马等案例屡见不鲜，党中央坚决反腐“零容忍”的态度十分坚定，行为与举措也迅速而有效，这一切均离不开完善的党内法规体系的支持，离不开党内规范强制功能的发挥。与法的功能相似，党内法规的强制性也是其他功能实现的必要保障和最终保障。

党内法规功能实现路径思考

党内法规的内容由“应然”贯彻至“实然”状态的过程中，功能的保障作用十分重要。而党内法规的功能如何在从严治党、构建党内法规体系的进程中发挥作用，笔者拟从党内法规的创制、执行和教育三方面提出路径构想。

（一）党内法规的创制：注重党内法规功能的全面性与体系性。

首先，党内法规的创制必须注重全面性。从功能的角度而言，党内法规体系的全面性强调党内法规整体功能的全覆盖性的同时，呈现出“碎片化”现象。这种“碎片化”现象在内容上体现为对某些领域堆积立法，而某些领域尚处于法规空白；在功能上，体现为立法对某些功能的片面强调，不同地方片面强调的功能各异，面向党员和党员干部时片面强调的又各有所异。不可否认，党内法规的创制因根据实际情况的不同，功能上有所侧重是能动性的体现，然而侧重强调绝非是片面强调，党内法规体系若想在运行中能够经久不衰，在整体上必然要具有功能多样性。

其次，重视党内法规功能的体系性。功能的体系性可从三个层面解读：一、党内法规的五种功能并非单纯的各司其职，而是相辅相成、相互配合的，这种协调关系，既是一个体系的特色，也是评判该体系是否合理、科学的标准之一；二、关于某些具体领域的党内法规部门，各种功能亦是应该得到全面体现，但在不同历史时期因客观环境和任务使命不同，某些领域党内法规的功能可能侧重不同，但各功能必须是协调完备，能够共同致力于党内法规在该领域的实施；三、对于每条具体的规定，无论具有一种功能，还是具有多种或全部功能，必须能与所属的党内法规部门乃至整个党内法规体系在功能上协调一致。

（二）党内法规的执行：多元方法的综合运用

从功能的角度而言，综合运用多种方法，实现党内法规全部功能，是从严治党要求下，对于党内法规有效执行的重要保障。目前，部分基层党组织在执行党内法规的过程中往往只注重某些执行方法的运用，如强制性的执行方法，或者教育性的执行方法。以强制性执行方法为例，不可否认，在从严治党的背景下，强制性的执行方法对于发挥党内法规的效能具有非常重要的保障性意义，是全面推进从严治党的有力落脚点。但是，长期单一运用强制性的执行方法会导致党内法规的其他功能难以实现，最终导致党内法规体系失去能动性与生命力。因而，在党内法规的执行环节，综合运用教育、评价、强制等多元手段才能保障党内法规应有功能的发挥。

此外，党内法规的执行并非简单的点面执行模式，而是渗透于党内的全方位事务，并需要依靠完备的相关配套制度建设。从始端的公布、推广至后期的适用、监督，党内法规执行中的每一个环节都是环环相扣、不可忽略的，在建设相关配套制度的进程中都应注重教育、评价、强制等多元方法的综合应用。

（三）党内法规的教育：纵横并重

党内法规的面向主体是党员，党员既是党内法规功能的最终受益者，也是党内法规有效运行的推动者，因而，党内法规功能的有效发挥可以提高党员的思想意识，而党员先进的思想意识又推动着党内法规功能的有效发挥，形成相互促进的循环机制，其中，党内法规的教育发挥着双向互推的作用。

十八大以来，巡视组在九轮巡视的过程中发现大量党员以及党员干部贪污腐败、违规违纪现象，笔者认为，问题的根源仍在于思想上的偏差。尽管党员的法制意识与党规意识在不断增强，然而对于部分党员而言，此种意识增强其实是有所欠缺的增强以及仅停留在抽象层面的增强：即仅在某些方面培养法制意识与党规意识，或是对党内法规仅有抽象模糊的认识，并没有真正、深刻地了解党内法规的具体规定和内容。这种局限的党规意识与畸形的党内法规教育模式不无关系。不难发现，少数基层党组织在党内法规的教育上会片面强调对某一部分功能的教育，如强制功能或指引功能。这种畸形的教育往往会相应地导致党内法规在执行中要么失去能动性，要么流于形式成为口号式规定。

中国共产党在中国建设和发展中起着核心作用，依法治国首先必须要依规治党，党内法规在其中起着重要作用，在当前全面从严治党背景下更显突出。从法学角度研究党内法规功能有助于弥补当前相关研究的空白，有助于为党内法规的创设和执行提供理论依据，有助于推动党建设工作的发展，为真正实现依规治党、依法治国提供更大的可能。当然，党内法规研究与完善并非一朝一夕之事，本文提出的相关理论与构想只是一种初探，仍需更多的深入探讨和实践检验。笔者坚信，随着党内法规逐步得到重视和发展，依规治党必将实现，从而推动中国特色的社会主义法治的实现。

(作者系中国政法大学 “党规与国法”研究小组成员)