基于清单管理模式的政府权责边界构建问题研究

陈向芳

摘 要：处理好政府与市场、政府与社会的关系，是推进政府职能转变的主攻方向，核心问题是厘清政府与市场、社会的权责边界。清单管理模式以现行法律文件为依据，具备权威、直观、简便等特征，是构建政府权责边界的制度性工具。权力清单以行政职权为基础，构建政府权力边界；责任清单以行政事权为基础，构建政府责任边界；负面清单列明外资禁止和限制准入的领域，在一定程度上划定了市场自由的边界。当前，为充分发挥清单管理模式对构建政府权责边界的作用，有必要对清单文本的功能价值、法律性质、构建路径给予再审视，依法编制更加完整的政府权责清单，并实现清单文本的公开透明。

关键词：清单管理模式；政府与市场；政府与社会；权责边界

中图分类号：D630 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2017）01-0004-06

政府①与市场、社会之间权责边界的相对明晰，是正确处理政府与市场关系、加快实施政社分开的基本前提，是国家治理体系和治理能力现代化的应有之义。党的十八届三中全会以来，政府层面不断深化行政管理体制机制改革，积极推行行政权力清单、责任清单和负面清单制度，对行政事业性收费、政府性基金、公共服务等实行目录清单管理，初步形成清单管理模式。该模式以现行有效的法律文件为依据，对政府权力事项、责任范围、管制领域等作出具体而直观的表达，成为构建政府权责边界的制度性工具。2016年3月，全国人大审议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》明确提出，“建立健全权力清单、责任清单、负面清单管理模式，划定政府与市场、社会的权责边界”。[1]因此，对清单管理模式、政府权责边界及其内在逻辑关系进行研究，充分发挥清单管理模式对构建政府权责边界的功能作用，具有重要现实意义。

一、政府权力、责任及其边界

（一）政府权力的多维解析

“权力”这一概念内涵极其丰富，属于政治学、法学、行政管理学等多个学科的研究范畴。在论述政府权责边界问题之前，需要对“政府权力”本身作出基本的界定和分析。政府权力亦即行政权力，是国家权力的重要组成部分。在国家治理现代化的语境下，政府权力当指政府机构的影响力和支配力，它所强调的是政府与社会的相互作用以及这种作用的不平衡性，亦即政府机构对社会和公民的影响和支配，通过这种影响和支配使社会组织和公民个人的行为符合国家意志。以规范和理顺政府与市场、政府与社会相互关系为目标指向，政府权力可以从行政事权、行政职权、行政执法权等三个层面进行解读。考虑到，一方面，法治是治国理政的基本方式，“职权法定”作为行政法治的重要原则已得到普遍认可，行政职权的内涵外延相对明确；另一方面，各级政府编制和公布的行政权力清单实质上是政府部门的行政职权目录。为此，本文以行政职权切入展开论述，分析政府权力的属性、结构及其作用方式，在此基础上，进一步探究政府权责关系、权责边界。

1行政职权的属性。我国《宪法》规定，国务院和地方各级人民政府是国家权力机关的执行机关即国家行政机关，管理经济、教育、财政、民政、城乡建设等多方面的行政事务，行使法律规定权限内的行政权。行政职权是行政权的具体化、法律化，是特定行政机关依法享有的、对某一类或某一项行政事务以法定方式实施管理的权力。[2]关于行政职权的属性，学界表述不尽一致，本文将其归纳为以下6个方面。第一，法定性。行政职权来自于法律法规规章的设定或授予，政府不能为自身设定任何权限。职权行使必须在法定的范围之内，不得超越或滥用职权。第二，支配性。行政机关行使行政职权取决于自身判断，不以相对人的意志为转移。行政职权介入社会生活，对社会事务实施单向的规范、控制和影响，使得权力的受体符合主体的目的性。第三，专属性。行政职权专属于行政主体，只能由特定的行政机关行使。行政职权既是政府的权力，也是政府的义务和责任，不可自由放弃、让渡、转移。第四，公意性。行政职权的设定是国家意志的体现，行政职权的行使体现特定行政机关的意志，并非国家工作人员的个人行为。行政机关在行使职权时，相对于行政相对人而言处于优越的法律地位。第五，公益性。政府实施行政管理、处理公共事务的目的只能是为了社会福祉、增加公众福利，行政行为必须符合社会公共利益。第六，有限性。在现代国家治理理念下，市场调节与社会自治的功能作用越来越受到重视，政府包办一切的管理模式逐渐被抛弃，这与法治精神高度契合。按照行政法治原则，行政职权来源于法律授予，并在法律框架内运行，法无授权不可为，职权法定的逻辑必然是职权有限。当然，以上归纳的基本属性并不是完全包容的，也不是绝对的，行政职权还有其他属性。需要说明的是，强制性并非行政职权的基本属性。这是因为，强制性的行政职权对公民、法人或其它组织权益产生直接而深刻的影响，是一种“必要的恶”，必须控制在尽可能小的范围内，只能通过法律法规特别授权来设定。当今，柔性管理手段越来越受到重视，行政合同、行政指导、行政奖励等非强力行政方式得到广泛运用，权力的刚性只在行政处罚、行政强制等少数职权类别中体现。

2行政职权的结构。权力结构与权力属性紧密相连，构成了权力的完整内涵。权力结构所反映的是权力主体和权力体之间的交互作用关系，包括作用力量的大小、作用的方向和方式，以及作用的效果如何。[3] 因此，行政职权包含四个基本构成要素：一是权力主体。从法律规范上看，行政职权的主体包括国家行政机关和法律法规授权组织两类。从机构设置的角度看，行政职权的主体可以分为4类：①国家行政机关，包括中央和地方各级人民政府及其工作部门。②政府直属机构和政府部门管理的行政机构。除了机构序列和批准成立机关有所区别外，这类机构与政府工作部门在职能配置上并无实质的差别。③政府和部门设立的派出机关，包括各类开发区管委会、街道办事处、派出所、工商所、税务所等。④准行政机关的事业单位，如证券监督管理委员会、国家专利局、旅游事业局等。这些事业单位专职履行行政职能，但使用的是事业经费、事业编制，列入事业单位机构序列。二是权力客体。即行政机关介入管理的社会事务、事项，包括人（公民、法人、其他组织）、物（各种物质资源）以及行为。例如，《行政处罚法》第51条规定，当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出处罚决定的行政机关可根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款。该项行政职权的作用对象就是当事人及其财物、存款。三是权力内容即支配力。行政职权的运行方向是自上而下的，一切行政职权都伴随着支配力量，包括强制力和非强制力，直接对社会事务产生影响。四是权力的作用方式。由于行政管理事务的复杂性，行政职权的作用方式呈现多样化，包括规范引导、行政命令、行政强制、裁决处置等等。根据作用方式不同，行政职权可以分为行政立法、行政处罚、行政强制、行政许可、行政征收、行政检查等诸多类别，它们构成了行政职权的外延，其共同特征是具备行政职权的多种基本属性。行政职权的四个基本构成要素，回答了由谁用权、对谁用权、怎么用权的问题，从根本上决定着权力的法理边界。

值得指出的是，我国的行政理论与行政立法侧重从权力主体和权力类别上关注行政权力，对行政权力客体、权力内容即支配力的研究还不够。在社会管理实践中，行政执法人员的注意力往往集中在权力类别这一层面上，忽视对权力客体是否适格即官方是否具备行政管辖权的自我审查，这是行政越权行为屡屡发生的重要原因。

3行政职权与行政事权、行政执法权的关系。政府与市场、社会的边界问题，实质上是政府权力介入市场交易和社会生活的广度和深度，其衡量标准是政府权力的外延及其强力的大小。本文认为，根据权力的属性、结构及作用方式不同，政府权力可从行政事权、行政职权、行政执法权等三个层次来把握。三者的外延关系为：行政事权>行政职权>行政执法权，强力关系为：行政事权<行政职权<行政执法权。事权，通常与财权、人权相提并论，一般是指处理事务的资格或权能。行政事权，是指各级政府及其部门依照法律规定处理社会公共事务的权力。行政事权包括政府事权和部门事权，政府事权通常针对某一层级政府而言，某特定层级的政府事权以地域和部门划分，就具体化为某部门的部门事权。中央和地方各级政府的事权的总和构成国家行政权，涉及除了国家立法权、司法权、党的执政权、公民权之外的所有领域。与行政职权、行政执法权不同，行政事权侧重于从权力客体即社会管理事务的角度对政府权力进行规定，能够更加全面、准确地反映政府的管辖边界。从行政伦理上说，行政事权确立的逻辑起点是政府职能、部门职能，即政府及政府部门管些什么、管到什么程度的问题，换句话说，就是政府与市场、社会之间关系的定位。对某一政府及其部门而言，行政事权决定了其介入社会生活和市场交易的广度和临界点，是其权力边界、责任边界的最外一层，边界之外的领域没有权力也没有义务介入。否则，就是滥用权力、滥用社会资源。行政事权的范围大于行政职权，它既包括行政职权，也包括非职权的其他行政管理活动、管理责任。这是因为，政府的管理手段除了行使职权外，还有宣传引导、数量控制、协调平衡、经济调节、过程参与、信用评价等非权力方式。行政执法权是最为主要的行政职权，包括行政处罚、行政强制、行政检查等，以至于人们有时把行政执法权与行政职权相提并论。但是，与其他行政职权相比，行政执法权具有明显的强制性、单方性特征，能对公民、法人和其他组织的权利义务产生直接而深刻的影响，其设定和实施有着更为严格的法律规定。因而，行政执法权的外延必然小于行政职权，不可将行政执法权混同于行政职权，更不可与政府权力相混淆，以免大幅缩小政府权力的外延。

（二）政府的权力与责任

在我国的政治制度和宪政框架下，行政事权主要来源于三个方面：一是《宪法》和行政组织法对政府机构法律地位的设定；二是行政管理法律法规规章关于确定某一社会领域的行政主管部门的规定；三是上级党委政府规范性、政策性文件的规定，包括部门的机构“三定”②方案。上述三个方面都是纲要性、概括性的规定，其意义在于确定政府及部门的事权范围和管理边界。具体到某个特定的行政机关，它并不能依据这些概括性规定，无条件地行使属于行政性质的一切权力。换句话说，这些概括性规定并非该部门的权力来源，特定部门的权力必须来源于更为明确具体的法律授权。所以，行政事权与其说是政府的权力，不如说是政府的义务和责任。以律师管理工作为例，《中华人民共和国律师法》第四条规定，“司法行政部门依照本法对律师、律师事务所和律师协会进行监督、指导”。根据规定，司法行政部门负有对律师、律师事务所、律师协会进行监督指导的事权与责任。但是，司法行政部门要对律师、律师事务所、律师协会实施支配性的管理、管制措施，运用行政权力，必须依据其它更为具体明确的授权性法律规范。

研究政府责任问题，不得不提到“行政责任”这个概念。它在各种著作及文件中广泛使用，有积极、消极、广义、狭义等不同用法，其内涵外延并不确定。为此，本文使用政府责任、行政职责、行政法律责任等3个含义较为明确的概念来展开论述。政府责任是政府基于其在国家政治生活中的地位，而必须承担的管理社会经济事务的义务，与政府职能、政府事权相对应而存在，是一种积极责任。行政职责也就是政府职责，它来源于行政职权，与行政职权相对应、相伴而生，体现“有权必有责”的行政伦理，也是一种积极责任。而行政法律责任是指行政机关及其工作人员因违法或者不当行政所应承担的否定性法律后果，包括各种行政处分和刑事责任，是一种消极责任。从各地公布的部门责任清单看，三种责任形式都有涉及，责任清单上的“部门职责”“责任事项”“责任边界”等栏目指的是积极的政府责任、行政职责，而责任清单上的“追责情形”指的是消极的行政法律责任。政府职责（行政职责）不等于政府责任，它们是局部与全部的关系，正如行政职权是政府事权的一部分一样。从这个意义上说，“有权必有责”“权责一致”包含二个层面的含义：一是有职权必然有职责，职责所对应的是职权；二是有事权、管辖权必然有责任，事权、管辖权意味着义务、责任。

综上，我们可以这样认识权力与责任的关系：第一，行政事权就是政府责任，规定着政府介入社会事务、承担社会义务的广度和边际，取决于一定社会经济条件下的政府职能，其存在基础是社会对政府的公共服务需求。第二，行政职权源自行政事权，通过法律法规规章来设定与实施，是特定政府部门履行其责任的最为主要的方式，其核心是行政执法权。第三，政府责任与政府权力相伴而存在，政府责任的不履行、政府权力的不适当使用将导致行政机关及其工作人员的行政法律责任。

（三）政府的权责边界

政府治理现代化，首要任务是要明确界定政府在经济社会生活中的定位，核心命题是理顺政府与市场、政府与社会的关系，构建政府与市场、社会之间相对明晰的权责边界。在当前的全面深化改革中，各级政府以行政审批制度改革为突破口，大力推进政府职能转变和简政放权、放管结合，全面推行权力清单、责任清单和负面清单管理模式，为政府与市场、政府与社会划定“有形”的边界，努力构建政府与企业、居民直接的互动关系和行动规则。可以说，划定政府权责边界对国家治理体系和治理能力现代化的重要性，已逐渐在政府和社会各界之间形成共识。需要指出的是，政府权责边界问题的关键是权责边界清晰与否，而不是权责数量的多与少。如果政府权责边界不清，政府权力的越位、缺位便无法判断，政府是否尽责也无从说起，推进政府职能转变、简政放权以及建设法治政府、责任政府的改革目标就可能落空。

构建清晰的政府权责边界，包含三个方面的任务：一是明确政府包括哪些部门、它们都有哪些权力，要对哪些事务负责。二是明确公民、法人和其他组织的权利边界、行为禁区。三是权责信息的公开透明。这些任务均蕴含在清单管理模式的价值功能之内。基于对行政事权、行政职权和政府责任的上述分析，本文认为，政府的责任边界大于职权边界，应当围绕行政职权构建政府权力边界，围绕政府事权和部门事权构建政府责任边界，制定和完善市场准入负面清单规定市场主体的行为边界。

二、清单的基本功能——构建政府权责边界

如何按照市场化改革的方向，厘清政府与市场、政府与社会的关系，激发市场活力和社会创造力，是当前政府治理面临的一个重要课题。根据十八届三中全会和四中全会的要求，在简政放权的同时，要以刚性制度规范权力行使，“主要办法是加快制定三个清单，即权力清单、责任清单和负面清单，明确划定政府与市场、企业、社会的行为边界。”[4]党的十八届三中全会以来，各级政府将推行权力清单制度作为深化行政管理体制改革的重要举措，陆续制定并公布了政府部门权力清单、责任清单。自2013年设立上海自贸区以来，我国先后公布了3个外资准入负面清单。“三个清单”的推出，这是政府行政管理模式和管理理念的重大变革，在构建政府与社会、市场的权责边界方面作出了有益探索。

（一）权力清单与政府职权边界

从各地政府公布的权力清单目录看，清单内容包括权力名称、权力类别、实施依据、行使主体等栏目，涉及行政审批、行政处罚、行政征收、行政强制、行政给付、行政监督检查及其他行政权力，行政权力的基本要素都体现在清单当中。权力清单的内容和结构决定了权力清单能够发挥这样的功能：通过全面而系统的梳理，将分散于法律法规规章中的行政职权，以表单的形式集中起来，便于行政管理部门掌握，便于企业和群众阅读、识别。权力清单制度的价值在于：通过权力要素的梳理集中，把抽象的政府权力直观地表达出来，凸显政府权力的法律边界，犹如为政府权力划了一个圈，从而为权力制约监督等更高位阶的行政目标的实施创造条件。从存在形态看，政府权力可分为应有权力、法定权力和实有权力。理想状态下，应有权力﹦法定权力﹦实有权力。现实条件下，让实有权力与法定权力保持一致，不越位、错位、缺位，正是权力制约与监督的终极目标。尽管这三种权力形态都要有边界，但因其属性不同，只有法定权力即行政职权能够明确界定，行政权力清单所构建的权力边界必然是行政职权的法律边界。应该认识到，行政权力边界的构建与国家法治建设水平息息相关，得益于我国社会主义法律体系的建立和不断完善，行政权力清单的编制在当下成为可能。

（二）责任清单与政府责任边界

尽管各地政府公布的责任清单在表单结构、依据掌握、细化程度等方面有所差异，但责任清单的栏目大体一致，主要包括部门职责、具体责任事项、实施依据、责任主体、追责情形等。责任清单的公布有利于明示政府责任范围、划分部门责任边界。一方面，责任清单以部门为单位分别编制，将法律法规不甚明确的职责，具体到某一部门、部门的内设机构、直属机构，使得责任主体与责任事项一一对应。另一方面，有的责任清单列明多部门共管事项，并指明共管部门各自侧重的管理事项，有利于从制度上解决职能不清、多头领导、政出多门等弊端。

与行政职权的条目化相比，政府责任具有概括、笼统的特点。为避免遗漏责任，本文主张，以政府及其部门的行政事权、行政管辖权为基础，全面梳理政府职责和具体责任事项，编制政府部门责任清单。根据我国法律规定和政府治理实际，政府及其部门事权、行政管辖权的规范来源主要有三个层次：第一层次，宪法和组织法的规定。《宪法》第89条规定了国务院行使的18项行政职权；第107条规定，地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条规定了县级以上的地方各级人民政府行使的10项职权；第61条规定了乡、民族乡、镇的人民政府行使的7项职权。第二层次，行政管理单行法律法规及规章的规定，这是政府及其工作部门事权的最主要来源。包括3类法律规范：一是授权性规范。明确规定某级政府、某个政府部门的行政职权，这类法律规范数量众多、内容具体，是事权的主体部分。二是职责性规范。绝大部分的单行法律法规都有该类规范，立法体例上一般安排在单行法律法规的总则部分，以明确某个行政管理领域、某类行政管理事项的行政主管部门及相关责任部门。三是义务性规范。这类规范通常使用“责任”“必须”“应当”等限定词，规定行政机关必须保障某种行政管理目标和社会公共利益得以实现。第三层次，各种政策性、规范性文件。尽管“职权法定”是行政法的基本原则，理论和实务界对“事权法定”的必要性也已有共识。但是，就目前而言，大量的政府事权由各种文件规定却是不争的事实。这是因为，社会经济管理事务极为广泛而复杂，一些领域尚未有立法，或者存在法律漏洞，或者法律规定的过于原则，或者出现了新情况新问题，客观需要行政规范性文件的补充。以上三个层次的规范，规定了政府应当介入哪些事务、该对哪些方面负起责任，决定了政府的施政范围。

总之，责任清单将隐含在法律法规和政策文件中的政府责任直观地披露出来。政府责任清单的公布，有利于改善官民信息极度不对称的状况，客观上起到公示政府责任范围和责任边界的作用，将政府责任置于阳光之下，便于社会各界进行监督。

（三）负面清单与政府投资管制边界

负面清单是国际投资贸易领域使用的概念，是一种外商投资管理模式。它是指一个国家或者地区在外资市场准入管理方面，对某些与国民待遇不符的管理措施，以清单形式公开列明。长期以来，我国大陆对外资准入实行政府审批制，采用的是《外商投资产业指导目录》模式，其列出了我国鼓励、限制、禁止外资进入的行业，外商投资只能在规定的范围内，事实上是个正面清单。这种管理模式不符合国际投资贸易的发展潮流，审批过程中容易陷入扯皮，降低了外资进入的效率。为主动适应国际投资贸易发展趋势，2013年9月，我国首次公布了《中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2013年）》。自贸区扩围后，国务院办公厅于2015年4月20日公布了《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》（简称《自贸区负面清单》），适用于上海、广东、天津、福建四个自由贸易试验区。《自贸区负面清单》列明15个门类、50个条目、122项特别管理措施。[5]2016年4月8日，国家发改委、商务部公布了《市场准入负面清单草案（试点版）》（以下简称《草案》），在上海、广东、天津、福建4个省、直辖市全境试行。《草案》列明了禁止和限制准入的投资经营事项328项，包括：禁止准入类96项，限制准入类232项。[6] 《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》明确要求，“在部分地区试行负面清单制度、积累经验的基础上，探索形成全国统一的市场准入负面清单及相应的体制机制，从2018年起正式实行全国统一的市场准入负面清单制度。”[7] 可以说，在我国大陆境内全面实行负面清单制度是大势所趋。负面清单的实质是有关外资市场准入和国民待遇问题的限制，对负面清单以外的领域，按照内外资一致的原则，外资享受准入前国民待遇，体现了“法无禁止皆可为”的现代理念，是对行政管理体制的重大变革。负面清单列明了不开放的行业和受限制的投资活动，明确告知哪些领域和行业限制或禁止外商参与，使得外资准入条件和领域更加透明，外商投资的自由边界与政府投资管制边界同时得到明晰，对于吸引外资和减少投资贸易争端都具有重大意义。

实践证明，以清单管理模式构建政府与市场、社会的权责边界是必要和可行的。2016年3月，《政府工作报告》将“加强供给侧改革，增强持续增长动力”列为今年的八个重点工作之一，明确要求，“对行政事业性收费、政府定价或指导价经营服务性收费、政府性基金、国家职业资格，实行目录清单管理。”[8]事实上，除了权力清单、责任清单和负面清单外，有的地方政府还进一步积极探索，推出了涉企收费清单、基本公共服务清单、随机抽查事项清单等多种管理模式。这些清单管理模式具备直观明了、简便易行的优点，受到官方及社会各界的普遍认可。虽然这些清单依其性质并没有超出正面清单和负面清单的范畴，但是它们进一步丰富清单管理模式的表现形式，拓展了构建政府权责边界的制度载体，是清单管理模式改革的有益实践。

三、清单管理模式存在的问题及对策

制度的生命力在于实践、在于执行。以“以清单管理模式构建政府权责边界”作为目标指向，进一步审视当前的清单管理模式，不难发现，清单目录文本在制度定位、路径选择、法理支撑等方面都还需要进一步完善。

（一）存在的问题

从构建政府权责边界的角度看，现有权力清单、责任清单和负面清单，在编制理念、结构模式、公开公示等方面尚存在不同程度的问题。第一，政府裁定自身权责，缺乏法理支撑。政府权力来源于人民，人民通过法律授予政府权力，这是法治社会的基本逻辑。对于政府而言，权力不得任意增加，责任不得任意放弃，权力与责任不可自我裁量。各地政府自行制定公布权力清单、责任清单，忽视法律审查、公共意见征求、权力机关审议等民主程序，客观上存在自我授权、自我免责的风险。第二，以文件替代法律，缺乏法治思维。负面清单是对外资准入条件的新规定，由国家层面公布，其效力相当于国家政策。但是，权力清单和责任清单都是由地方各级政府制定，并以规范性文件形式公布的，其效力位阶必然在规章以下，不能替代作为行政权力的设定依据的法律法规规章。况且，由于清单篇幅和表单格式的限制，清单罗列出的仅仅是授权性法律条文，无法体现整个部门法的体系和结构，无法体现权力的全貌，其描述的权力必然是不完整的。如此一来，地方政府强调“依清单行政”“清单之外无权力”，是对行政权力的简单化、机械化理解，是以行政思维替代法治思维。以权力清单和责任清单作为执法依据，必然给行政管理和执法工作带来法律风险。第三，功能定位不清，权责边界不明。有的地方政府错误理解中央关于简政放权的精神，一味地压缩权力清单中权力事项的数量，制定出“小而美”的清单，使得大量的行政权力游离于清单之外。有的地方将无充分法律依据但又不能马上废除的权力，在权力清单之外编制所谓的“服务清单”，造成“单外单”的现象。有的部门怕承担过多责任，将部门职责隐藏，不体现在责任清单当中，以此逃避管理责任。这些问题造成政府权责边界的不完整、不科学，使得权责清单的价值大打折扣。第四，过程不透明，结果不公开。权力清单、责任清单是社会管理方式的重大变革，与社会生产和人民生活息息相关，理应走群众路线，让广大群众参与和评判。但是，不管是权力清单还是责任清单，一些地方在制定过程中主动征求社会各界意见不充分。各地政府大力宣传制定政府权责清单，但主动公开的力度偏小，查阅清单文本的渠道非常有限。许多地方政府未能根据部门职能调整和法律法规规章变化情况对清单进行动态调整，所公布的清单成为摆设。

（二）对策及建议

清单管理模式是构建政府权责边界的有力抓手，其优点在于简便、直观、可操作性强。但是，清单模式本身带有不可避免的局限性，体现为清单的格式化与政府权责的复杂性之间、清单的稳定性与部门权责动态性之间的矛盾，加上清单模式的理论基础较为薄弱、编制经验不足以及来自领导个人喜好等体制机制方面的障碍，都可能使得清单模式走样。为了更好地推行清单模式，让其最大限度发挥作用，本文提出以下建议：

第一，权责清单目录应当视为政府信息，以一般性政府文件的形式印发公布，不能当作行政规范性文件。虽然行政规范性文件也属于政府信息，但是制定行政规范性文件属于法律行为，必须受到严格的法律约束，不得与法律精神相违背。制作政府信息只是事实行为，将权责清单视为政府信息，即政府制作并主动公开的行政权责事项信息，允许社会公众提出补充、修订意见，能避免许多法理上、权源上的问题，且更符合权责清单的本质特征。以此推论，除了国家层面发布的负面清单外，权力清单和责任清单都不具有规范性的法律效力，不能约束公民、法人和其他组织，不能直接作为行政管理的依据。换句话说，即便有了权责清单，行政管理的法律依据仍然是法律法规规章。

第二，依法编制权责清单，完整体现部门权责信息。一要全面梳理权力的来源和依据。通常认为法律法规和规章是行政权力的一般法源，但是实际情况要复杂得多。特别是大量的行政规范性文件规定了许多行政管理措施，这些措施是一般的行政管理手段还是行政权力，往往难以鉴别。为了展现完整的政府部门权力边界，我们认为不必担心权力清单过长，只要管理措施有上位法依据，就要编入权力清单，接受社会监督。当然，这些事项更要编入责任清单。二要全面梳理并公布各类行政权力和责任主体。根据法律规定，行政主体包括行政机关和法律法规授权组织两类。但是，对照我国行政管理和机构设置的实际，享有行政权力和责任的主体，除了政府工作部门外，还有归入党委系列的机关（如编办、保密局）、政府直属机构、政府部门管理的局，部分群团组织、事业单位也享有行政职能。鉴于各级各地机构设置情况差别较大，有必要依照法律法规和机构“三定”文件，对“政府”本身进行梳理。三要及时调整更新清单。遇有法律法规规章的变化，或者部门职能调整，要及时调整更新有关清单。四要编制政府权责清单。各级人民政府本身承担着重大的行政管理责任，在不动产确权登记、重大民事纠纷裁决、实施特定强制措施等方面是法定行政权力主体，因此，需要制定公布政府本身的权责清单。

第三，要体现程序民主，增强清单的透明度。“阳光是最好的防腐剂”，推行权力清单、责任清单以及负面清单制度要“开门搞改革”，做到完全公开透明，才能构建起清晰的政府权责边界，才能发挥权责清单的制度价值。实际操作上，在清单编制过程中要吸收公众参与，反复征求意见。清单编制完成后，要在政府门户网站、行政服务中心等重要场所公开，便于公众查阅，接受社会各界评判。

第四，要加强和规范清单制度的宣传。加大对清单的宣传力度，引导社会各界参与，努力在全社会树立政府权责有边界的理念。同时，要客观看待权责清单模式的功能与价值，承认权责清单模式固有的局限性，避免夸大权责清单的作用，避免将清单与权力制约、反腐败等宏大的社会工程相提并论，误导社会公众。公布清单文件的同时，对清单的性质、作用、效力等要进行相应的政策解读。对于“清单之外无权力”“依清单行政”等带有行政色彩的提法，要慎重使用。

注释：

①这里的“政府”，指专职从事行政管理工作的国家行政机关、行政机构及准行政机关的事业单位，不包括党的机关、国家权力机关、司法机关等其他国家机构。

②机构“三定”指定职责、定机构、定编制。

参考文献：

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