简政放权与还权赋能：经济发达镇创新公共服务供给体系问题探讨

2017-02-10郭明孔雯

理论导刊 2017年1期

郭明+孔雯

摘要：随着市场经济的深度发展，珠三角地区涌现出大量经济发达乡镇。然而，这个类型的乡镇面临着公共服务供给不足的困境。在广东省推行“简政强镇”事权改革的背景下，佛山市顺德区各镇街采取“简政放权”与“还权赋能”的改革举措，编织了公共服务网络体系，实现了公共服务体系的创新，将各类公共服务内容有效地渗透到基层社会。然而，这一创新实践也面临着忽视“公众声音”在改革过程中的作用、压力型行政体制下运作困难及行为主体间缺乏良性分工等问题。为此，这一类经济发达镇还需要在改革中进一步完善公共服务体系，以提升地区公共服务供给水平与质量。

关键词：经济发达镇；简政放权；还权赋能；公共服务体系；顺德区；创新

中图分类号：D633

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2017）01-0013-06

改革开放以来，广东省佛山市顺德区率先步入市场化进程中，经历“三来一补”贸易模式的试水、企业产权制度改革等举措，一举成为中国经济社会发展最快的地区之一。在此过程中，一批经济发达镇逐渐涌现出来。这类乡镇具有产业结构相对成熟、市场化水平高、各类人口集聚等显著特征。然而，经济社会的飞速发展导致经济发达镇的政府治理能力、公共服务供给能力、行政审批制度等遭受前所未有的挑战。“人小衫大”“小马拉大车”等现实问题困扰着经济发达镇进一步创造经济增长奇迹的可能。如何破解经济发展所带来的连带性困境已成为经济发达乡镇必须重视的现实问题。为此，在广东省委省政府的推动下，佛山市顺德区启动了“简政强镇”事权改革，完善基层政府运作逻辑，理顺政府与市场、社会、公民之间的复杂关系，以破解基层政府行政管理权限弱化的困境。

从某种意义上说，“简政强镇”事权改革不仅是推进地方治理体系与治理现代化的重要手段，而且是提升公共服务供给能力的有效路径。现有的关于“简政强镇”事权改革的研究大多集中在“创新地方治理体系”“优化行政体制改革”“增加行政管理权限”等主题，而缺乏对简政强镇改革背景下公共服务供给体系创新的系统性探讨和分析。鉴于此，本研究以顺德区经济发达镇“简政强镇”事权改革实践为切入点，探讨经济发达镇如何通过简政强镇改革来创新公共服务体系，评估这一创新实践的意义及限度所在，并提出进一步完善经济发达镇创新公共服务供给体系的政策建议。

一、经济发达镇创新公共服务供给体系的动力机制

随着经济转型、社会进步及社会冲突三重要素的相互交织，现有的政府行政管理职能和服务供给能力已难以应对日益多元化的服务需求矛盾，即“公共服务的多元化诉求”与“政府治理能力的弱化”之间的张力是顺德地区经济发达镇创新公共服务供给体系的动因。

（一）公共服务多元化需求：市场力量强力渗透的必然逻辑

计划经济时代，公共服务供给以单位为渠道把服务内容传递给社会个体。然而，随着单位制管理机制的瓦解，单位制公共服务供给体系难以适应市场力量带来的崭新变化。社区中社会成员的个体观念和公民意识快速成长，他们需要多样化、多元化的公共服务项目来满足自身发展的需求。尤其是市场化改革30多年来，顺德地区居民生活水平得到显著提升，社会成员职业逐渐多样化，他们更希望政府能够提供多元化的公共服务来满足自身诉求，并以此来衡量政府的治理能力。

同时，城市化和市场化的双重实践逻辑导致城市社区、城乡结合部、城郊村落出现“人口倒挂”现象，顺德地区农村正经历着从“凝聚型熟人社区”向“松散型陌生人社区”转变。比如，容桂街道下辖的26个社区（村），有近80%的社区（村）出现“人口倒挂”现象。外来人口的加入强化给地区带来巨大的商业发展机遇、提升居民收入水平的同时，也给政府相关部门的公共服务供给能力带来巨大的挑战。此外，外来人口对政府相关部门工作的不理解、不配合对提升社区公共服务水平造成一定的困难。如何能够更好地满足多元化人群对公共服务的诉求，增强他们对社区（村庄）的认同感，维护基层社会的稳定，成为政府和居（村）委会创新公共服务供给体系的重要推力。

（二）政府治理能力弱化：市场力量强力渗透的必然结果

计划经济体制时期，基层政府是社会管理的重要力量，扮演着“全能型政府”角色。在公共服务供给上，政府包揽了公共服务供给过程的全部功能，既扮演“掌舵”角色，又履行“划桨”功能，这就导致政府垄断性提供公共服务现象的出现。随着市场经济时代的到来，政府服务的“大包大揽”模式难以适应地区经济社会的发展。政府“单一化”“垄断性”的公共服务供给体制已经不能满足多元化社会主体的需求。

与此同时，基层政府是连接上级政府与基层民众的关键性行政组织，所承担公共服务供给压力在不断加大。在顺德地区镇街，几十名政府工作人员要应对几十万名社会个体的社会管理和公共服务任务，压力非常大。除此之外，基层政府还要承担上级政府下派的各项行政任务、考核、评比等，居（村）委会变成了准一级政府来承担上级政府下派的各项行政任务。基层政权组织已经没有足够的能力来为基层民众提供优质的服务内容。此外，从公共服务供给内容看，基层政权的主要职责包括居民工作、社区工作、社会管理及城市管理等方面。居（村）委会不仅负责集体经济、调节民间纠纷等事务，还要完成上级政府的考核任务。然而，在人口高度密集化地区，鳏寡老人、外来工问题、家庭婚姻问题、社区犯罪人员矫正及青少年教育等公共性问题为顺德区各镇街公共服务供给能力带来严峻的挑战。

基于上述分析，我们认为，“基层民众对公共服务的多元化诉求”与“政府公共服务供给能力弱化”之间的张力是经济发达镇公共服务供给能力弱化的重要原因。为了化解这个现实挑战，在广东省委、省政府“富县强镇”的政策背景下，在上级政府的驱动作用和基层政府的主动作为下，顺德区镇街以简政强镇改革为抓手，尝试探索出政府与各类民间组织协同创新公共服务供给体系的策略，以缓解民众服务需求与政府供给服务能力之间的张力。

二、从简政放权到还权赋能：顺德区经济发达镇创新公共服务供给体系的实践

顺德是国内县域经济发展的排头兵，辖区约806平方公里，下辖10个镇街，常住人口248万人（外来人口近140万）。经过30多年的发展，经历“三来一补”、企业产权改革等历程，工业体系逐步完善，形成了家用电器、电子信息、精密化工等支柱产业，成为珠三角地区乃至国内重要的经济发展基地，支撑顺德经济腾飞的基础是各镇街的卓越表现。然而，在经济高速发展的同时，政府治理能力却遭受严峻挑战。这一现实困境在一定程度上倒逼顺德政府要进一步改革，实现经济发展、社会进步及政府治理能力的动态平衡。为此，在广东省“富县强镇”的推进下，广东省政府针对经济总量庞大的乡镇推行“简政强镇”事权改革以实现地区经济社会协调发展，在广东省选择的4个试点乡镇中，顺德区容桂街道成为此次改革的试点镇街。通过容桂街道一年多改革试点的实践摸索，此改革举措在其他镇街全面铺开。此次改革分为两个步骤：“简政放权”与“还权赋能”。通过从简政放权到还权赋能的改革实践，顺德区各镇街不仅实现了地方治理体系的优化，而且实现了公共服务供给体系的创新。

（一）简政放权：从“上级权力下放”到“优化政府服务体系”

基层政权建设是评估国家治理能力的重要考量维度。“国家基础性权力”[1]是决定国家治理能力强弱的关键性要素。某种意义上，镇/街道“基础性权力”的增强有利于基层官僚组织运用充足的财政力量和社会管理权限有效地提供社会服务、维护社会秩序。然而，农村税费改革致使基层政权行政管理权限不断弱化的现实导致基层治理陷入困境，使基层政权成为依附于县级政府的“依附型政权”。[2]此外，随着改革开放政策的推进，顺德地区经济发达镇还面临着外来人口大量涌入后的社会管理与公共服务压力。顺德地区经济社会实现了持续30多年的快速发展，但政府的公共服务供给能力却没有得到应有的提升，为了扭转这个现实困境，根据广东省“简政放权”的相关政策，顺德区体改领导小组出台了提升各镇街的社会管理能力和公共服务能力的政策建议。

2010 年，按照顺德区委区政府通过的《关于理顺区镇街道行政管理权限的意见》（顺办发〔2010〕63号）相关规定，顺德区政府梳理了区级行政审批8大类行政管理权限5205项，将其中的3197项下放给镇（街），“8大类事项中有行政审批事项1094项，将其中401项下放。”①这些下放的权限有效地弥补了基层政权“有权管不了，无权不能管”的尴尬局面。因而，简政放权意味着顺德区政府把社会服务、经济协调等领域的部分管理权限下放到镇街，为提升政府公共服务能力奠定坚实的基础。

1组建镇街行政服务中心。为了使各镇街顺利地承接顺德区政府下放的行政管理权限，有效地将这些管理权限转变为执行力，实现与顺德区行政服务中心进行灵性互动。根据顺德区委《关于理顺区镇/街道行政管理权限的意见》的相关规定，各镇街相继构建镇街行政服务中心来实现与区级行政服务中心有效对接。依据便民与服务的理念，行政服务中心采取“集中化办公”“窗口式服务”和“一站式服务”的运行机制。

2搭建社区（村）行政服务中心。为了提升政府服务质量，顺德区委区政府要求构建区级、镇街及社区（村）三级一体化公共服务体系，把公共服务项目下沉到基层社区（村），实现便民服务真正“落地”。按照全区行政服务中心统一标识形象要求，顺德区各镇街为各村（社区）行政服务中心（站）制作了招牌，并制定了基本思路和具体做法。随后，顺德区辖区各社区全部建成社区行政服务中心作为承接政府工作的平台，基本实现了政府服务延伸到基层的目的。社区行政服务中心由主任1名、副主任1名、业务主管及办事员等人员构成。社区行政服务中心工作人员的配备人数一般按照常驻人口（含户籍人口和在册登记流动人员）来确定。例如，容桂街道SJ村，常驻人口和流动人口约12000人，街道办给该村14个编制（9个工作人员，5个业务主管人员）。在社区党组织的领导下，行政服务中心工作人员既要接受社区（村）行政服务中心的领导，也要接受街道有关职能部门的业务指导，同时还要接受所在社区（村）居民的评议。社区（村）行政服务中心的建立一定程度上缓解了居（村）委会的行政化趋向，转变了居（村）委会的“小政府”[3]角色，让居（村）委会回归自治的状态。

通过“简政放权”改革，顺德区各镇街已搭建起“两级公共服务供给体系”。作为政府在社区（村）的延伸机构和服务平台，一方面承担政府下派的行政任务和街道办、党工委交办的行政事务；另一方面为基层民众提供更优质的公共服务项目。两个改革维度有效地把政府服务内容渗透到基层社会，实现政府对社会的“服务性渗透”。

（二）还权赋能：从“还权社会”到“社会服务模式创新”

随着顺德经济的快速发展，大量农民工的不断涌入不仅给政府治理能力带来挑战，而且为应对多元化公共服务诉求带来困难。由于经济社会的快速发展，青年婚恋问题、孤寡老人问题、农民工问题、青少年问题等不断涌现。这些由于经济发展所带来的复合型社会问题都是社区（村）行政服务中心和居（村）委会所不能解决的。为了解决由于经济发展所带来的民众对多样化社会服务的诉求，根据广东省委、省政府“富县强镇”及顺德区委、区政府简政强镇改革方案的文件精神，政府要将“不该管、管不好”的职能通过委托、授权及购买服务的方式转移给民间社会组织。②

为了推动各类社会组织发展，顺德区各街道把培育和发展各类社会组织作为重要工作。第一，降低社会组织准入门槛。民间社会组织申请人可直接向相关部门申请独立法人机构，放开了社会组织培育的紧箍咒，不再强制规定必须要找业务主管部门指导。第二，政府出台相关扶持政策，大力推动社会组织承接政府部分职能。经济来源上，政府成立社会组织专项发展基金；物质支持上，政府实施为达到资历的社会组织提供办公场地、减免税等优惠政策；政府还对社会组织优秀人才进行备案，在干部选拔上优先考虑这部分优秀人才。第三，政府聘请“第三方”对社会组织服务能力及运作资质进行综合评估与定级。同时，对不合格或未达标的社会组织进行整改或给予撤销。

在上级政府相关政策的支持与鼓励下，政府大力培育专业化、多样性的社会组织以满足政府转移服务职能的需要，顺德各镇街各类民间组织不断涌现。随后，顺德各区镇街逐步采用购买、委托及授权等方式将原来通过政府提供的服务项目交给民间组织来履行。比如，在乐从镇，鹭洲家庭综合服务中心为社区居民传承文化，增强居民对社区的归属感等推出系列活动，丰富了居民的业余生活。在容桂街道，26个社区（村）全部设立慈善组织，形成街道、社区（村）两级慈善救助体系，为资助贫困学生、关爱鳏寡老人奠定重要的资金来源。容桂街道还主动引进深圳鹏星社会服务社，为推动社会工作服务本土化提供顺德经验。在北窖镇，位于中山公园内的社区活动中心，是该地市民最熟悉的公共服务平台，在文化康体、志愿服务、主题节庆、村（社区）群众性康体活动等方面扮演着重要角色。总之，顺德各镇街各类社会组织蓬勃发展，日益在各领域发挥其应有作用。在市场化力量的深度渗透与政府服务供给能力弱化的背景下，顺德区各镇街各类社会组织日益在公共服务供给中扮演着政府的重要补充等角色。各类民间组织成为平衡和协调国家政权与基层民众的中间性力量。通过“还权赋能”实践策略，顺德各镇街有效地将原来体制内提供的公共服务通过一定的策略转移给其他民间社会组织来供给，最终满足民众对社会服务的需求。

实践证明，顺德区各镇街主动培育社会组织既为民间社会组织开辟了发挥作用的空间，又减轻了政府的运行负担。某种意义上，各类社会组织介入到公共服务供给体系之中具有“政府职能再造”与“营造社区氛围”的功效。一方面，政府通过把部分公共服务职能转移给各类社会组织，让其履行政府的部分职能，提升了公共服务质量，改善了社区治理结构；另一方面，社会组织在为社区居民提供公共服务时，能够疏导民意，引导服务对象建立积极心态。

三、成效与挑战：经济发达镇创新公共服务体系实践价值评析

通过“简政放权”，顺德区政府下放了部分行政管理权限给各镇街，各镇街组建了镇街级行政服务中心。在此基础上各镇街推行服务下沉举措，把公共服务项目延伸到社区（村），从而构建起“两级公共服务体系”；通过“还权赋能”，各镇街把更多的社会管理权限下放给社会各行为主体、民间组织等，并把部分公共服务项目转移给各类社会组织，最大程度满足民众对社会服务的需求。通过以上两个改革逻辑，顺德区各镇街已初步编织起公共服务网络体系，实现了优化公共服务体系的目的。那么，这一改革实践具有什么价值？其挑战是什么？

（一）实践成效

1优化公共服务供给体系。市场化力量的全面渗透导致民众对公共服务供给的巨大需求，这对政府带来了严峻挑战。为了化解这些困境，顺德区各镇街努力探寻新思路、解决新问题，为创新公共服务供给体系进行了不断探索。通过改革实践探索，顺德各镇街搭建起既有分工又有合作的新公共服务供给体系。首先，为了更好地提供优质公共服务项目，顺德区各镇街把公共服务机构下沉到基层社区，彰显公共服务的便捷性和有效性。其次，为了满足民众多元化服务需求，各镇街以“还权赋能”为契机，主动培育和发展社会组织，使政府从繁杂的公共服务供给压力下解脱出来思考地区发展的长远之计。各镇街把政府“管不了、管不好、不该管”的事务交还给民间组织，从以政府管理为主向吸纳社会组织全面参与服务供给的方式转变。某种意义上，政府向社会组织转移公共服务职能突破了传统的行政框架和管理理念，调整了政府在公共服务中的角色定位，实现了公共服务供给体系的创新。总之，从纵向来看，顺德区各镇街有效地搭建起基层政权与基层社会之间分工与协作供给公共服务的新模式。从横向来看，各镇街努力挖掘民间力量并让其供给部分服务内容，有效地实现了公共服务供给体系对基层社会的全方位渗透。

2提升公共服务供给水平。在顺德区行政服务中心的指导下，各镇街搭建了以提供政府服务的公共服务体系和满足民众多元化社会需求的社会服务体系。首先，为了快速提升政府服务效率和水平，顺德区各镇街建立了镇/街道级行政服务中心，通过“一站式”“窗口式”服务模式进行公共服务供给。同时，各镇街将与群众日常生产生活密切相关的服务内容直接地渗透到社区中的居民，提升了社区（村）公共服务供给质量。最后，为了满足民众的多元化公共服务需求，各镇街尝试将原来体制内提供的公共服务通过购买、委托等方式交由各类民间社会组织来协同供给。这在一定程度上减轻了政府的负担，促进了政府职能的转变。总之，政府“两级公共服务体系”和社会组织的社会服务体系的协同作业有效地化解了公共服务供给面临的困境，提升了公共服务供给水平。

3强化民众对政府（国家）的认同。顺德区各镇街“简政强镇”事权改革下创新公共服务供给体系为强化民众对国家的认同提供了一种探索性思路。国家治理的有效性和合法性取决于被统治者的感知和认同。基层政权所提供的公共服务质量和内容直接影响民众对政府和国家的感知。某种意义上，顺德区各镇街搭建的政府服务体系和社会服务体系，高效地把公共服务传递到基层社会的家庭和个人，提升了基层民众对国家（政府）的感知。随着经济社会转型的快速推进，国家政权对基层社会的整合在某种意义上越来越依靠基层政权向基层民众提供优质的公共服务项目等方式来实现。[4]总之，基层政权通过搭建公共服务网络体系缓解了政府与民众之间的紧张关系，构建起民众对国家的信任，强化了民众对国家的认同。

（二）实践挑战

1压力型行政体制对创新公共服务体系成效的削弱。基层政府是国家政权的神经末梢，其主要任务是负责基层社会的经济社会发展、处理公共事务及高效地提供公共服务。然而，在现行的行政体制下，地方政府的创新实践行为难以摆脱压力型体制、[5]政绩考核的约束。在顺德区各镇街创新公共服务供给体系的实践中，其创新实践的本意是提升公共服务供给水平。但是，在改革实践探索中，压力型行政体制为各镇街创新公共服务体系实践提出挑战。在两级行政服务中心运作中，为了配合上级行政服务中心相关部门的行政任务、完成上级组织的考核指标，导致基层行政服务中心行政事务不断增多，上级政权源源不断地将与公共服务职能无关的行政任务（绿化率、植树率等）纳入到基层行政服务中心的工作范围内，并对其进行考核，致使其难以发挥服务中心为民众提供便捷式公共服务的目的，弱化了基层行政服务中心的“服务”本性，致使其难以向服务型政府转变。

2政府与各类社会组织之间服务项目衔接不足。政府组织在公共服务供给中扮演主导性角色，社会组织是公共服务供给的辅助性力量。在顺德区各镇街的改革实践中，改革目标是实现政府与各类社会组织的合作供给、协同作业，进而实现基层政权对基层社会的服务性渗透。然而，在实际运作中，这种理想模式却难以实现良性运作。一般来说，行政服务中心提供的服务具有免费性和非竞争性，而社会组织所提供的服务具有竞争性和有偿性。那么两类公共服务项目该如何界定和划分成为摆在政府面前的一道难题。这背后就涉及到居（村）委会、基层行政服务中心及社工组织如何有效衔接、合作分工等。在居（村）委会与社工组织之间，居（村）委会力量的介入在一定程度上弱化了社工组织独立性的本性。虽然政府把社工站嵌入到社区（村）来开展社会服务，但是社工站并没有摆脱居（村）委会的控制，作为“政府一只脚”的居（村）委会习惯性地插手干预社工站的具体工作和服务内容，社工要定期向居委会汇报工作。在居（村）委会与社区（村）行政服务中心之间，居（村）委会负责基层社会自治，行政服务中心属于政府的公共服务下沉机构，两者之间有明确的分工。然而在实践中，两者并没有实现有效衔接，两个机构基本上是“一班人马”，行政服务中心主任和居（村）委会主任“一肩挑”。这在一定程度上弱化了两个机构应履行的职能。因而，如何协调三者之间的关系成为各镇街创新公共服务体系面临的现实挑战。

3创新实践过程中“公众声音”的缺失。在改革中，创新实践的主体是政府，创新实践的最终目的是满足民众对公共服务的诉求。公众的参与对创新动因和实践成效具有重要的作用，满足公众的服务需求是政府创新实践的重要评估标准。[6]但是，在改革实践过程中，如果没有“公众声音”，仅有政府单方面的改革和推进，那么改革实践将可能与预期的目标相脱节或者背道而驰。因而，无论是改革实践的动因，还是改革实践的过程，“民众声音”都不能忽视。在顺德区各镇街的实践中，政府购买的社会服务上，由于社会服务的购买主体是政府，社会工作组织的运作来源于政府的财政资助，这就不可避免地受到上级相关意图的影响甚至控制。[7]很大程度都是政府在确定应该购买什么服务项目，而缺乏扎根基层倾听公众到底需求什么服务。即使有部分民间组织介入购买社会服务的过程，也没有从根本上改变政府对社工组织的控制。在构建两级行政服务中心的过程中，政府仅仅把公共服务内容下沉到基层社会，而没有对民众是否需求这些公共服务内容展开调查和论证。因而，在各镇街创新公共服务体系实践中，淹没“公众声音”势必会导致创新目标与创新结果相背离，最终削弱创新实践的成效。

四、进一步完善经济发达镇公共服务体系的政策建议

顺德区各镇街创新公共服务供给体系的探索有效地提升了公共服务供给水平，但在一定程度上还存在结构性体制对创新实践成效的削弱、基层社会各行为主体的衔接不畅及忽视公众在改革实践中的关键性作用等问题。为了更好地发挥公共服务供给体系的应有绩效，以下几个方面的举措值得重视。

（一）革除“压力型考核”的改革评估体系

一般而言，地方政府创新实践是在压力型体制下维稳压力的驱动和政绩激励双重效用下推进的。“危机—主动（被动）” [6]成为地方政府创新的一种典型。然而，在顺德创新公共服务体系的过程中，改革创新的相关举措亦在压力型考核的作用下推进，这就造成改革目标与改革结果之间张力的形成。因而，上级政府应该转变对下级政府创新实践的考核办法，转变对创新公共服务体系实践的政绩化考核倾向，让政府在从“压力型体制”向“动力型体制”过渡的背景下运行，最终将改革步骤推向深处。在指标设置上，长期以来，上级政府对下级政府的考核更多地关注经济考核，这在某种程度上造成经济发展与其他指标考核的失衡。为此，上级政府应注重指标设置的多维度化、多角度化，即实现经济增长、社会进步、环境保护、文化繁荣等动态平衡。同时，上级政府应该更多地把公共服务下沉到基层社会，而不是把更多的行政任务下放，从而发挥行政服务中心的应有效应。实践证明，只有革除压力型考核体系，才能实现公共服务体系建构的稳定性和可持续性。

（二）进一步理顺政府、行政服务中心及各类社会组织之间的关系

通过改革，顺德区各镇街已搭建起政府与各类民间组织协同提升公共服务质量的新格局。但政府、行政服务中心及各类民间组织之间的关系并没有得到较好的协调和理顺。在社区（村）层面，居（村）委会、行政服务中心及各类社会组织之间关系较为混乱，并没有实现改革预期的三者之间“有效衔接、良性互动”的状态。为了化解两者之间的张力，居（村）委会应回归自治，主要处理群众纠纷、发展慈善事业、向政府反映居民意见等；社区（村）行政服务中心负责落实上级下派的各项行政事务、协助居（村）民和辖区各类组织、单位办理由上级政府及职能部门审批或备案的各项事务。两个机构的工作人员不能交叉任职，保证彼此的独立性，各司其职地处理基层社会各项事务。各类社会组织是改革后出现的新的社会主体单位，是基层群众组织的重要组成部分。为此，政府应该确保其独立运作空间，突破传统的行政框架和管理理念，让其成为居（村）委会和政府的有益助手，在此基础上形成政府与各类社会组织良性互动、协同供给的治理格局，实现三个行为主体的良性关系，最终搭建起多元主体协同的公共服务体系。同时，政府相关部门要制定相关制度，使三者之间的关系制度化和规范化，从而保障三者关系在预期的轨道上运行。

（三）通过凸显“公众声音”来改善创新实践

地方政府创新行为是以低风险寻求善治的有效路径。在实践过程中，实践主体是创新活动的重要推手，上级政府的驱动和认可是创新活动得以实施的重要保障。如果没有重视民众的作用，那么形式上多么符合改革预期，也难以真正解决政府治理的关键问题。相关研究亦表明，公民对地方政府创新项目的参与程度越深，他们对地方政府创新项目的评价也越正面。然而，无论是创新动因，还是创新过程，地方政府创新实践中“公众声音”都难以发挥其应有作用。[8]在顺德区各镇街创新公共服务体系实践中，在改革动因上，民众对基层政府的倒逼是政府推行改革的重要动力。但是，在改革过程中，改革主体始终以完成上级考核、听从上级意见为主，而较少考虑民众是否受益、受益多少等。为此，各镇街应积极主动地调动公众参与到创新实践中来，倾听其对改革的看法，进而不断地完善过程中的不足。例如，在政府购买社会服务中，政府或居（村）委会应首先征求民众的意愿，需要哪些社会服务，而不是从政府角度出发，理所当然地认为应该购买哪些社会服务。如果不从公众角度去审视改革实践，那么改革可能会在实践中遭遇挫败。因而，以提升公共服务质量为目标，顺德区各镇街不仅应重视创新公共服务供给体系，而且应让越来越多的公众参与到改革实践过程中来。

结语

改革开放以后，地处珠三角地区核心区位的顺德借助市场经济的力量实现了经济社会的快速发展。然而，随着经济水平的腾飞，其发展背后面临的深层次问题不断凸显并制约着经济社会的转型。2009年以来，在广东省委省政府的推进之下，顺德区各镇街以“简政强镇”事权改革为契机，有效地探索进行了提升公共服务水平的创新实践。近年来，在农村税费改革推行之后，基层政权的公共服务能力弱化、社会管理能力不足、财政力量下降等成为基层政权建设的现实困境，基层政权成为“悬浮型政权”[9]“依附型政权”[2]“维控型政权” [10]等。顺德区的创新实践在一定程度上不仅为广东珠三角地区其他经济发达镇构建服务型政府提供了有益思路，而且为国内其他地区乡镇改革提供了借鉴样本，其改革探索的实践值得学界和政府相关部门给予关注。

注释：

①顺德区人民政府《关于移交行政管理权限事项的通知》（顺府发〔2010〕33号）。

②顺德区社会工作委员会编制：《顺德综合改革30年》（内部印制），2013年1月。

参考文献：

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