论公共政策执行协商

2017-02-10莫岳云张鑫

理论导刊 2017年1期

莫岳云+张鑫

摘要：以往论及政策协商，多指公共政策制定过程中的协商，较少论及执行过程中的协商。其实，不仅公共政策制定时需要协商，公共政策执行也需要协商。公共政策执行协商是协商民主在政策执行过程中的运用。它彰显了社会主义民主价值，引导政策目标群体的利益表达，可以调适政策执行人员与利益群体之间的矛盾冲突；执行协商需要界定协商的主体、客体及协商的形式等构成因素。推进公共政策执行协商有序开展和常态化，必须规范执行协商范围，构建执行协商程序制度，明确执行协商主体责任、建立责任追究制度，规范执行协商方式、拓宽协商渠道，构建公民协商意见整合机制。

关键词：社会主义民主；协商民主；公共政策执行；执行协商；民意共识；规范化

中图分类号：D633

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2017）01-0023-06

社会主义协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式，有着长期的实践和广泛多层制度化的发展。人大、政府在进行决策和制定政策时往往广泛听取意见，这是协商民主在公共政策制定过程中的体现。公共政策制定需要协商，这是毋庸置疑的。问题在于，公共政策执行需不需要协商，怎样协商？公共政策执行有许多制约因素，常常遇到各种各样的障碍，社会阶层分化和利益多元化使得政府在执行政策时需协调处理好相关各方之间复杂的利益关系，以往的单向性、强制性的政策执行方式愈来愈不能适应实践发展的需要，一味单纯依赖传统执行方式更有可能加剧执行主体和民众之间的紧张关系，造成矛盾冲突，阻滞政策有效执行。因此，探讨公共政策执行协商基本问题，促进执行协商常态化、规范化和制度化，对于完善政府治理，提高公共政策执行的有效性，有着十分重要的意义。

一、何谓执行协商？

执行协商是在协商民主视域下提出的，对执行协商的界定应在协商民主原则下去把握。决策与执行是行政管理活动不可分割的部分，执行协商和决策协商密切关联，因此，还应从执行协商与决策协商之间的区别上去理解执行协商。

国外协商民主研究开始于20世纪80年代。之后有很多学者对协商民主的理论内涵进行了拓展和丰富，认为协商民主是完善政治过程和提高民主质量的重要政治途径。从广义上讲，协商民主涉及这样一种观念：协商民主唤起了参与政治和公民自治的理想。简言之，协商民主提出了基于公民实践理性的政治自治的理想。 [1]协商民主理论认为应该积极促进公民在公共事务的参与以及政策过程的参与，核心理念是涉及人民群众切身利益的公共政策，在其制定和执行中须公开于公共领域中，让受影响的利益群体、专家学者以及其他社会公众彼此之间进行自由平等的对话、讨论，通过各自偏好的转化而达成妥协与共识。在当代中国政治制度架构中，协商民主是指在中国共产党领导下，人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，努力形成共识的重要民主形式。[2]

行政协商是中国社会主义协商民主的重要组成部分。中共十八届三中全会出台的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道。深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商。” [3]这次会议首次明确将政府行政管理过程纳入协商民主的范畴。对行政协商的研究，学者们观点各异，不过在概念界定上有一定共识，普遍认为，行政协商是政府部门或其职能部门与社会、民众就影响社会公众切身利益的政府政策和公共事务的管理行为进行平等、理性的协商讨论并最终达成共识；同时还认为，行政协商的内容包括决策协商、执法协商以及其他处理行政事务时的各类协商活动。

决策协商是在公共政策形成前的协商活动。决策协商本质上是一种决策方式，在公共政策的问题界定、议程设定和政策最终意见的确定和选择环节积极引入公民参与其中而开展的商讨、争论的对话活动便是决策协商。在制定与群众切身利益相关的公共政策时开展的社会公开征求意见活动、决策听证会活动都是决策协商的重要表现形式。这类决策协商在我国各级政府行政法规中都有明确的规定。2008年出台的《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》中明确规定推行重大行政决策听证制度。[4] 2006年黑龙江省出台的《黑龙江省人民政府重大决策规则》中提到：“涉及全省经济社会发展全局的，应当通过召开座谈会、走访、书面征集意见和建议等形式，广泛听取人大代表、政协委员、政府参事、民主党派、人民团体、专家学者以及社会各界的意见和建议。” [5]

执行协商是协商民主在公共政策执行过程中的运用，是指执行机构及其执行人员在执行各项法规政策的活动时与受政策影响的利益相关者进行对话和商议。执行协商本质上是政府治理过程的手段，是一种可供选择的行政执行方式。目的是为了保证执行的有效性和正当性，强调公民参与、利益表达、合作与共识。简言之，执行协商是政策执行中为协调利益矛盾、实现公共利益而开展的协商活动。执行协商从不同角度可分为不同类型。从政策内容看，有环保政策执行协商、征地拆迁执行协商、劳动与社会保障政策执行协商和价格调整政策执行协商等；从政策性质看，有执行法律法规的协商、有执行行政规定的协商、有执行规划项目的协商等。党和政府出台的很多法规政策和文件中都体现了执行协商的精神。例如，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确：“在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中。”这表明协商不仅应坚持于决策之前，也应该坚持于决策执行之中。在各个涉及人民切身利益的法规中体现政策执行协商精神。四川省出台文件《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定，“实行旧城区改建，应当尊重房屋所有权人的意愿。启动房屋征收程序前，房屋征收部门应当组织征求房屋所有权人的意见，进行先行协商。在执行房屋征收政策前应该与政策利害者进行充分协商。”公共政策的执行过程充满了价值判断和利益冲突问题，政府及其执行部门在执行阶段与利益相关方就实际可行的实施方案和具体实施困境与相关群体进行沟通商议，这便是协商的过程。

无论是决策协商还是执行协商，都是协商民主在政府行政管理领域的运用。执行协商和决策协商是行政协商的组成部分。行政协商包含了政策制定层面的协商和政策执行层面的协商以及其他行政管理过程中开展的一切协商活动。决策协商是政策形成之前所开展的协商活动，执行协商则是在政策执行之中。

二、为何需要执行协商？

首先，公共政策执行协商彰显社会主义民主价值。公共政策的价值取向是什么？有“权力精英利益取向”说，认为权力精英对公共政策制定和执行具有决定性的影响。由于执掌权力的精英与广大公民信息的不对称，以及民主机制不健全，权力执掌者容易从自身的价值观和利益出发来制定和执行政策。有“集团利益取向”说，认为公共政策作为社会价值资源的权威分配方式，是各种利益集团争斗的中心和焦点，公共政策的制定和执行并非制定者和执行者理性的选择，而是各种利益集团相互竞争所达成的一种均衡。其实不然，公共政策的价值取向应该是公共利益，即“公共利益取向”。国家和政府是社会利益的代表，其政策行为的出发点和归宿应当是社会公共利益的最大化。社会主义中国更应如此。社会主义民主的本质就是人民当家作主。执行协商是协商民主在公共政策执行层面的运用，强调在公共政策执行过程中各政策涉及利益群体之间按照规范的运行程序进行“平等、自由、理性”的协商。执行协商彰显社会主义民主本质。一方面，执行协商符合社会主义民主政治价值的原则。执行协商在政府的主导下按照规范的程序促进公民有序参与影响自身利益的政策过程，并以自身政治意志影响政策落实，这个过程真实且具体地切合“从群众中来，到群众中去”的群众路线的精神，是人民当家作主的具体化和实践化。另一方面，执行协商契合社会主义民主政治价值的核心。执行协商秉持“平等、自由、理性”的精神开展活动，保障各方面协商意见都有论述的机会，通过规范化的协商程序来实现民众有序参与政策执行过程中，保障民众的知情权、参与权等平等权利，听取民众异质性的权益诉求，最终通过各个利益群体之间的理性辩论以修正各自的预期固定利益需求，达成体现公共利益最大化的民意共识，以此促进政策有效落实。

其次，公共政策执行协商可以引导政策目标群体的利益表达。美国学者T.B.史密斯在其文章《政策执行过程》中提出了一个分析政策执行因素及其生态的执行模型（见图1）。他认为有四个主要变量决定着政策执行的效果：理想化的政策、执行机关、目标群体以及环境因素，四个主要因素之间的张力、冲突程度影响着政策执行的有效性，其中包括了在政策执行过程中执行机构及其人员与目标群体之间存在的紧张、冲突。若能有效地处理这种紧张、冲突，有利于政策的有效落实。[6]36

公共政策执行协商本质上是选择协商沟通的方式来处理执行机构和相关利益群体之间的紧张、张力以及冲突，在维持稳定的政策环境下实现公共政策目标。在四个变量中，目标群体最为关键，如果目标群体因政策获益则较易执行，如果其认为自身利益不仅没有因政策执行得到体现，还严重受损，就会采取各种方式来宣泄不满情绪和维护自身利益，其中不乏激进的抗议行为，甚至阻止政策的实施。造成政策目标群体反向阻碍的原因有很多：对政策认知不足、维护自身狭隘私利和自身合法正当利益确实受到不公正对待。但无论是出于哪种原因，如果忽视这种情绪表达而一味使用强硬的执行方式的话，不但不会实现预先的政策目标，还可能造成更为严重的群体性事件。协商为引导和规范目标群体利益表达提供了渠道。对政策认知不足的群体可通过专家学者和其他利益群体的观点来增加对政策的整体性认知；部分狭隘的利益诉求和合法正当利益受损都可以在彼此之间的理性辩论中得以揭示和维护。

再次，执行协商可以调适政策执行人员与利益群体之间的矛盾冲突。戴维·伊斯顿提出“公共政策是社会价值的权威性分配”，认为政治系统中的输入-输出-反馈的分配过程充满着利益权衡和博弈。相对于政策制定过程的短暂性、静态性，政策执行过程中的利益权衡则显长期性和动态性。政策执行是政府工作人员与民众直接面对面的接触，其潜在的矛盾关系更具刚性和尖锐。麦克拉夫林在其《互相调试的政策实施》一书中把政策执行过程看作是执行组织和受政策影响者之间针对目标和手段进行相互调试的互动过程，政策执行的有效与否决定于两者相互调试的效果。 [6]37 执行的协商通过软性、温和的协商方式为利益主体之间提供一个以沟通、协作为主的渠道来影响利益各方的利益需求、价值观点，从而处理彼此之间的利益权衡的问题，为刚性、尖锐的利益矛盾提供缓解作用。政府通过直接的协商切实了解民众苦衷和利益诉求；民众和其他利益群体则借此了解政府执行公共政策的合法性和听取不同利益群体之间的利益观点。德雷泽克在《协商民主及其超越：自由与批判的视角》也提到：“依靠协商的内在机制在个人利益和公共利益、局部利益以及整体利益之间取得一个合适而且可以接受的平衡关系。” [7]

在我国现阶段，公共政策执行并非都是一帆风顺，走样、折扣、失效不同程度存在着：有公共政策本身缺陷引起的执行失效，有政策执行者对政策的误读和对政策目标认知错误造成的执行走样，有政策执行者出于狭隘私利而导致的执行失效，有执行方式不妥引起的执行失效等。公共政策执行有许多障碍，除了执行资源，影响政策执行障碍可以划分为政策执行主体因素、政策执行目标群体因素和两者之间开展交往行动的各类外在条件，其中就包括了政策执行人员和政策目标受众的利益权衡的多元互动行为及其相关的运行机制。政策执行人员常常采用传统的单向、强硬的执行方式，在与自认为自身利益受损的政策目标群体面对面接触时常会出现冲突，甚至因交涉不妥而引发了群体性事件。如城管暴力执法和经营者的暴力抗法导致的群体事件。协商是政策执行过程执行人员和目标受众交涉互动的一种双向的、温和型的非对抗性的方式，能有效缓解政策执行利益冲突，在社会秩序稳健发展的基础上实现公共政策目标及公共利益最大化。

无论从公共政策执行理论层面还是政策执行实践层面看，协商作为有效落实公共政策的一种方式都具有正当性和有效性。相对于传统强制性执行方式，协商在缓解尖锐的矛盾冲突、协调利益关系方面扮演了重要角色。事实上，执行协商在我国公共政策执行的实践中已有许多成功案例。如三峡农村移民安置政策的落实、厦门PX项目决策的执行①等，都有效运用了协商手段。

需要指出的是，“行政领域是一个涉及真实商议的交流过程。” [8] 执行协商是有效落实公共政策可供选择的一种方式，但是并不认定政府管理公共事务过程中的每项政策的执行都事无巨细采用协商。某项公共政策执行过程中是否需要协商，需视该项政策执行障碍和阻力具体情境而定。而且，强调执行协商并不意味着摒弃强制性执行方式，应该根据具体情况将强制性执行方式和协商等柔和性执行方式结合使用来落实公共政策。

三、执行协商构成要素

执行协商是将协商民主视为一种治理手段，通过制度化的协商过程将公共政策利益相关者纳入参与主体，通过对话、协商，使公共政策执行更符合民意，更具合理性有效性。执行协商需要界定协商的主体、协商的客体、协商形式等构成要素，即需要厘清谁来协商、协商什么、如何协商等问题。

首先，执行协商的主体。执行协商主体指执行协商活动的参与者，即谁和谁协商。“协商的参与是基于平等和对称性原则。所有人都应该具有发起话题质疑、询问和辩论的同等机会。” [9]因此，执行中的协商主体是广泛多元的，依据具体公共政策执行时所涉及的利益群体而定。一般来说，协商主体主要包括公共政策执行机构、受政策影响的目标受众、相关领域的专家学者、社会团体以及人民代表、政协委员等。公共政策执行机构是指政府及其执法部门。这些执法部门拥有公共权力的资源和实现公共利益目的职能，所以它在整个协商过程处于比较特殊的位置，不仅是协商参与者，更担负起主导者的角色。在协商前期，政府需要牵头确定协商议题、参与者人选、协商程序；在协商实施中，政府应该协调各参与主体之间的讨论、申辩，维护协商秩序。在平时不协商时，政府也承担着协商平台建设的责任。公共政策是社会价值的权威性分配，是对社会利益格局的重新调整，政策的执行更是直接牵涉到政策目标受众利益格局的调整，因此目标受众是最渴望参与也是最该参与到协商过程的协商主体。此外，相关领域的专家学者是协商活动不可或缺的参与者，专家学者具备对某领域的专业知识，更能认清专业事项的科学规律，促进协商结果更加科学化。在有些执行协商实践中，社会团体以及政协委员、人大代表也是协商的重要参与者，他们与目标受众不同，不是利益直接相关者，既能代表受众利益，又能从全局和整体利益上考虑问题。

其次，执行协商的客体。执行协商客体即执行协商的内容，包括协商范围和具体协商什么。中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的若干意见》中提到，“人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策实施之中开展广泛协商”，“涉及经济社会发展重大问题、重大公共利益或重大民生的，重视听取社会各方面的意见和建议，吸纳社会公众特别是利益相关方参与协商。” [10] 这表明协商范围广泛，大到重大基础设施建设和关系全局的重大项目政策执行，小到事关民生的服务价格及行政性事业性收费标准调整，在决策执行中都需要协商征求社会公众意见。如果从公共政策领域来说，包括公共交通、医疗卫生、教育科技、劳动与社会保障、市政建设、房屋拆迁安置、环境保护、价格调整和公共预算等政策和社会事务的执行都需要协商。公共政策执行协商，不是该项政策要不要执行的问题，而是如何执行的问题，如何根据执行中面临的情况，对话协商，共同破解执行难题。当然，执行协商和决策协商不完全相同，执行协商的内容和协商的程度，要依该项政策执行阻力大小和困境的严重程度而定。

再次，执行协商的方式。以政府是否正式介入协商为分界点，政策执行阶段的协商方式可以分为两类：一类是政府执行机关没有正式介入的社会群体或个人彼此之间的协商。受政策影响的利益相关者自发自主地通过一定方式表达自己对某项政策及执行过程的要求和意见，大多属于无政府状态的公众意见形成过程，发生在非正式公共领域；另一类是政府执行机关正式介入而牵头开展与社会群体或个人的协商，具备一定的规范性。政府执行机关通过直接商谈或者会议形式与社会公众或个人讨论、商议。现阶段协商方式的具体使用需要根据政策执行困境的严重程度、紧急程度等因素而选择，有时候会单独使用一种协商方式，有时候会联合使用多种协商形式。从已有的公共政策执行协商实践来看，常用的协商方式有以下几种：

第一，公开征求意见。公共政策执行协商的公开征求意见是指公共政策执行机构通过报纸、广播、电视、互联网等大众传播媒介把政策意见或政策实施草案向社会公布，邀请社会团体或个人通过书信、电话、面谈和互联网等形式向执行机构表达意见的做法。公开征求意见的协商方式在我国使用普遍，不仅使用于决策阶段，也使用于决策执行阶段。在决策阶段，政府把政策法规的草案通过传播媒介公布于社会，向社会公众征求意见，此时讨论的是政策法规的合理性和合法性。当决策以政策法规或文件意见形式等形成后，政策执行者需要根据当地具体情况进行操作化、工具化，在真正实施政策之前会以政策法规的实施方案或者实施意见形式向社会公众征求意见。在具体落实政策时遇到执行阻滞困境，执行机关也应向社会公众公布，以征求社会公众意见。

第二，直接商谈。直接商谈是执行机构和受政策影响的利益相关者之间，或者受政策影响的利益相关者之间，就某具体政策事项进行面对面讨论、商谈，在协商中听取各方意见的基础上作出大家都能够接受的决定。具体形式有：政府人员走访基层宣传政策，听取群众意见；社会公众之间进行面对面的讨论。政策执行机构采用直接商谈的目的主要是向民众宣传政策，了解群众对政策及其执行的看法意见，以作为制定执行方案或解决困境途径的参考。三峡工程移民安置过程中，县级以下的执行部门直接到户跟迁移居民商谈，了解民情，传达政策目标，行之有效。

第三，举行座谈会或研讨会。公共政策执行协商的座谈会是由执行机构主导下召开的正式公开会议，政策执行机构同政策利益相关者、相关领域专家以及社会团体代表人士就政策执行方案或执行困境进行讨论商议。一般情况是政策执行机构公开邀请利益相关群体等其他协商参与者开展座谈会，但也存在由利益相关群体主动邀请政策执行机构参加座谈会的情况。座谈会的具体步骤是：协商会议开展前，公共政策执行机关在大众媒体上刊登开展主题座谈会的消息，主题确定协商的议题、参会人员等内容；在座谈会上，政府机关扮演着主持人、管理者的角色，参与人员围绕会议议题按照一定秩序发言表达意见和听取各方意见。会议过程原则上要求公开透明、向社会公布。除了这种由政府机关出面召开座谈会的情况，还有一种座谈会是由受政策影响的利益相关群体特别是利益受损群体在社会进行广泛讨论，宣传应该开展主题座谈会，试图邀请政府执行机关来参加谈论、商议。这种情况往往发生于社会公众对某政策事项的讨论意见并没有得到政府的重视时，利益相关群体公开邀请政府机关人员参加座谈会以引起政府官方以及社会重视。

第四，网络论坛。执行协商的网络论坛是指受政策影响的目标群体、专家学者以及其他社会公众在互联网上就某项政策执行情况进行讨论、商议的活动。单独将这类通过互联网平台进行讨论商议的协商活动列为执行协商的一个主要协商形式，是因为这几年互联网平台在协商民主中扮演的角色越来越重要。不但越来越多的社会公众更偏向通过互联网平台发表对政策时政的观点并了解其他人的意见，而且政府机关也越来越重视通过互联网公布政策实施方案、收集公众实施意见并进行官方回复、公布公共政策执行最新情况。如厦门PX项目事件案例中，项目附近居民和广大社会群众充分利用厦门大学网络社区、小鱼网络社区、微博、开心网等网络渠道，在尽可能短的时间内广泛传播了他们对项目建设的意愿，在互联网平台与更多的民众讨论，形成强大的网络舆论。在事件后期，厦门市政府也在官方网站公告了与民众召开座谈会的情况。

四、执行协商规范化建设

公共政策执行协商在我国虽然有许多探索和实践且不乏成功案例，但存在的问题仍不少：执行协商的内容不具体、协商程序不规范、协商主体责任不明确、协商渠道不完备等，尚未形成常态。执行协商不是无秩序的个人的侃侃而谈，而是有特定规范程序的政治过程，它要求有具体的协商内容、规范的协商程序、明确的协商责任。哈贝马斯指出“话语政治必须依赖相应程序的制度化”。 [11] 因此，推进公共政策执行协商有序开展和常态化，发挥协商在政策执行的作用，关键在于执行协商的制度化、规范化。

首先，规范执行协商范围。为了增强公共政策执行协商实践的科学性、实操性，避免随意性，应把协商范围加以规范化和制度化。一是梳理公共政策执行协商的内容。根据我国现有的法律法规以及已存在的执行协商实践，可以采取“肯定性列举和否定性列举”的方式来探索规定协商范围，制定协商事项目录。例如：需要协商的范围主要包括：公共交通、医疗卫生、教育等价格调整，征地拆迁安置补偿政策，环保减排等环境产业政策等；不适用协商的范围主要包括：政府内部行政行为、明显损害公共利益的行政行为、民众私人之间牵涉的利益纠纷等。从实际政策执行出发，结合“肯定和否定”的双重列举的方法来探索适合公共政策执行协商的范围，列入范围的事项要进行沟通协商；未列入范围的事项，应根据实际需要展开沟通协商。二是建立规章制度规范协商内容。先对某一类政策执行协商的范围加以规范化，例如，可以对医疗卫生类的协商的范围进行具体规范；然后当各类执行协商法律法规成熟时，再进行整合完善，制定出统一的公共政策执行协商法规。

其次，构建执行协商程序制度。亨廷顿认为：“制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程。” [12] 规范执行协商程序应明确公共政策执行协商的参与者、形式、方法、议事规则以及结果处理等内容。从协商过程角度理解，协商程序可以分为协商启动、协商前期准备、协商阶段、协商后期处理四个环节。一是协商启动。政府执行机关拥有特殊的资源和地位，应发挥主动协商的作用，主动公布公共政策及其执行情况，主动向社会征求意见、提出是否需要启动协商；不应等到社会公众对政策及其执行怨声载道后迫于社会舆论压力而被动开展协商活动，这样的被动状态将丧失协商的最佳时机。二是协商前期准备。对于公共政策执行机关，需要做的工作是明确协商议题、协商参与人、协商形式、协商的议事规则、协商时间地点以及相关协商材料并通过大众媒体公布于社会。三是正式协商阶段。如果是采取直接协商这类非正式协商方式，那么政府机关应该注重协商参与者的代表性，不应该只听某一类利益群体或同一种利益群体中某几个人的意见看法。在讨论过程中应该充分解释清楚协商议题的真实情况以及记录下参与者对议题的各种意见看法。如果是采取座谈会等这类正式协商方式，政府在协商过程中应该承担起主持人的角色，控制协商过程的秩序，按照原定的议事规则就原定的议题进行讨论、商议。什么时候当一方表达观点时，另一方只能聆听不能打断；什么时候各方可以针对观点进行申辩，这种在协商前期准备时确定的议事规则需要遵守，尽可能提高协商效果，防治协商的无序状态。是协商完成阶段。把协商过程各方表达的观点意见整理成协商笔录，作为协商结果运用和处理依据。除此之外，还要规范协商结果的处理机制，并根据协商结果和实际情况确定是否需要再次开展协商活动。

再次，明确协商主体责任，建立责任追究制度。公共政策执行协商的原则应该是协商要有依据、协商要有秩序、协商要有效果。换句话说就是协商开展需要有理有据，协商的过程应是按秩序进行的，协商最终结果应有利于实现公共利益。实现这样的协商，就需构建责任追究制度来明确协商主体的责任。构建协商责任追究制度首要的是明确协商参与者哪些行为是不利于开展协商活动以及公共政策执行的。这类行为应该被归结为违反协商责任的行为，应该受到批评和适当的处罚。可以在总结已有的协商实践的基础上，罗列违反协商责任的行为清单。对于政府机关来说，违反协商责任的行为主要包括：该协商的不协商，该公开协商信息的不公开，接受贿赂而偏袒某一方协商主体，随意处理协商结果意见。而其他协商参与主体，违反协商责任的行为主要包括；为了自身利益故意提供虚假信息，威胁贿赂迫使持不同意见的人放弃、改变观点，向政府工作人员行贿等。

复次，规范执行协商方式，拓展协商渠道。现阶段常用的协商方式主要有直接协商、征求意见、座谈会、研讨会、听证会。虽然各类协商方式随着协商民主实践的发展日趋完善，但协商方式的选择还是值得进一步探讨。每一种协商方式都有其突出的特点与不足，应该结合协商方式的特点以及公共政策实际执行具体情况来确定选择哪一种协商方式，并不断积累经验，制定出一套规范的协商方法的使用制度，规范协商方式的使用。除此之外，还需要创新政府机关与社会的协商渠道，让政府能在政策执行前后了解到社会公众特别是政策目标群体的意愿和诉求，排除执行障碍。要进一步拓展协商渠道，可以通过人大、政协会议、基层组织和社会组织等渠道开展关于公共政策执行的协商，也可以借助互联网平台，利用互联网即时广泛的特点来展开协商。拓展协商渠道，不必拘泥于固定形式，只要有利于公共政策执行民主，有利于公共政策执行目标的实现的协商渠道都可以试行。经过不断的探索实践，积累经验，逐步将经过长期实践行之有效的协商方式形成规范，将其制度化。

最后，构建公民协商意见整合机制。在公共政策执行实践中，利益受损的社会公众常常会以个体为单位与政府执行机关直接协商，这种方式所表达出来碎片化观点很难引起政府和社会的注意。若要实现公众的利益诉求的有效反映，促进协商的有效性，必须规范公民的利益诉求的整合，构建意见整合机制。例如，农民群体缺乏团体组织也使得这类群体在国家政务的参与上程度不高。厦门PX项目事件中，也正是因为政协委员提交的议案引发了社会的广泛关注，环保组织在推动事件往积极方向进展的过程也发挥了重大作用。构建公民意见整合机制的一个重要途径就是通过社会团体来实现群众利益集聚化，通过社会团体、人大代表、政协委员等来集聚社会公众分散的观点，可实现有效的公民参与，同时也发挥了社会组织在政府与民众之间的调解协商的桥梁作用。“通过民间组织来促进公民的有序参与，不仅可以降低政府治理的成本，而且体现了公民的主体性，更能表达民意。”[13] 意见整合机制包括规定基层群众自治组织、社会团体、人大代表、政协委员等汇集民意的原则职责，整合民意的形式、时间等等；基层群众自治组织、社会团体通过意见调查、座谈会等形式收集特定领域的民意，整合零散的观点参与政策执行协商过程；人大代表和政协委员则可通过视察、调研、座谈乃至提案、议案等形式，与政府部门协商沟通，促进公共政策的有效执行。

注释：

①厦门PX项目事件，是指2007年福建省厦门市群众对海沧半岛计划兴建的对二甲苯（PX）项目所进行的抗议事件。厦门PX是个化工项目，投资逾百亿，但距离人口密集区过近，有环境污染之险。2004年2月国务院批准立项，2007年3月105名政协委员建议项目迁址，6月1日市民集体抵制PX项目，厦门市政府先宣布暂停工程，最后决定迁址，其中较好地体现出政府与民众的协商和互动。

参考文献：

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