中共十三大以来历次党代会对反腐败工作的理论创新

2017-02-10范海龙李玉敏

理论导刊 2017年1期

范海龙+李玉敏

摘要：中共从十三大到十八大的报告都对反腐败做出了重要论述，其中可以看出，党对腐败危害性的认识不断深化、反腐败工作的地位逐步提升、反腐败的措施日臻完善等，突出体现了中国共产党对反腐败理论的创新。十三大以来历次党代会所体现的反腐败理论创新的演变特点可以概括为：始终强调反腐败对巩固党同人民群众血肉联系的重要意义；始终实事求是地分析我国反腐败工作的现状；始终坚定反腐败斗争的决心。

关键词：党代会报告；十三大以来；中国共产党；反腐败斗争；理论创新

中图分类号：D262.6

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2017）01-0046-04

“腐败的本质是公共权力的异化，是对公共利益和公共责任的窃取滥用和无情践踏。”[1]中国共产党对腐败问题历来高度重视。改革开放以来，特别是中共十三大以来，中国共产党始终将反腐败工作置于党的建设的极其重要的地位，先后召开的六次全国代表大会都对反腐败做出重要论述。这些论述体现了中国共产党在开辟中国特色反腐倡廉道路方面进行的具体实践和理论创新。本文拟通过对十三大以来党的历次代表大会报告有关反腐败的论述进行梳理，来揭示十三大以来党在反腐败理论方面的创新和贡献。

一、对腐败危害性的认识不断深化

20世纪80年代以来，我国反腐败形势日益严峻。1982年，邓小平在中共中央政治局讨论《中共中央国务院关于打击经济领域中严重犯罪活动的决定》的会议上指出：“这股风来的很猛。如果我们党不严重注意，不坚决刹住这股风，那么，我们的党和国家确实要发生会不会‘改变面貌的问题。这不是危言耸听。”[2]403此后党的历次代表大会和关于党的建设的中央全会对于腐败危害性的认识不断深化。

1987年的中共十三大提出了社会主义初级阶段的理论。报告在对这一理论进行系统阐述的同时，也对当时反腐败的客观形势进行了分析，“应该做这样的估计：从总体上讲，我们党是能够经得起严峻考验的，是有力量同各种消极腐败现象作斗争的；但也必须估计到，会有少数党员经不起考验。”与此同时，报告进一步强调，“如果容忍腐败分子留在党内，就会使整个党衰败。”[3]53这是执政的中国共产党在带领全国各族人民开创改革开放伟大事业的过程中，体现出的实事求是的精神和对腐败问题深切的忧患意识。腐败作为党的作风建设需要解决的一个重要问题是在中共十三大上被正式提出来的，对腐败及危害性的阐述还不太多。但是，随着我国社会主义现代化建设事业的推进，在一些党员干部中出现了以官僚主义、主观主义、形式主义、个人主义和以权谋私等为主要特征的消极腐败现象，不利于党的凝聚力和战斗力的增强。为了有效地克服这些弊病，1990年3月12日，中共十三届六中全会专门通过了《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》。该决定在肯定十三大关于腐败危害性表述的基础上，进一步指出：“如果听任腐败现象蔓延，党就有走向自我毁灭的危险。”这是我们党在改革开放、发展商品经济的条件下对于腐败危害性的更为深刻的认识。

1992年，邓小平南巡谈话和党的十四大的召开，标志着我国的改革开放和现代化建设事业进入了一个新的阶段。中共十四大在经济方面提出建立社会主义市场经济体制改革目标的同时，在加强党的建设和反腐败方面也进行了重点阐述，指出“当前领导工作中存在的官僚主义、形式主义等不良作风和少数党员干部的违法乱纪行为，严重败坏党的声誉，危害党群关系”，[4]36并首次将反腐败斗争与密切党同人民群众关系联系起来。“腐败分子危害党和人民”，要求全体党员都必须全心全意为人民服务，继续发扬党的优良作风。党的十五大在总结过去五年工作经验教训的基础上，列举了党内仍然存在一些诸如贪污腐化、奢侈浪费、官僚主义、形式主义、弄虚作假等较为严重的问题，强调“堡垒最容易从内部攻破，绝对不能自己毁掉自己。如果腐败得不到有效惩治，党就会丧失人民群众的信任和支持”。[5]42

新世纪以来，随着我国全方位、多层次、宽领域对外开放格局的形成、社会主义市场经济体制的逐步建立以及全面建设小康社会目标的提出，对执政党的作风建设提出了更高的要求。为了适应客观形势的发展，中共十六大提出了“推进党的作风建设，核心是保持党同人民群众的血肉联系”的新命题，将反腐败斗争、党同人民群众的血肉联系以及党的执政地位有机联系起来，并指出：“不坚决惩治腐败，党同人民群众的血肉联系就会受到严重损害，党的执政地位就有丧失的危险，党就有可能走向自我毁灭。”[6]42这既是中国共产党在世纪之初向全党提出的有关党风廉政建设的新要求，也是对腐败危害性的深刻反思。2007年中共十七大和2009年中共十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，都基本遵循了十六大报告的提法，但也根据新形势新任务的要求进行了必要的调整。比如，“这些问题严重削弱党的创造力、凝聚力、战斗力，严重损害党同人民群众的血肉联系，严重影响党的执政地位的巩固和执政使命实现。”[7]142

2012年的中共十八大报告提出，“这个问题解决不好，就会对党造成致命伤害，甚至亡党亡国。”[8]1这是中国共产党在面临“四大考验”和“四大危险”的新形势下，做出的新论断。相比十七大提出的“关系人心向背和党的生死存亡”，又有了更具危机感和忧患意识的分析。由此可见，中国共产党对腐败危害性的认识已经由关系执政党地位的巩固、同人民群众的血肉联系上升到整个国家的生死存亡。这样一个转变的过程，实际上反映了中国共产党对腐败危害性认识不断深化的过程，也体现了中国共产党对自身执政规律认识的不断深化，为进一步探索具有中国特色的反腐倡廉道路奠定了基础。

二、反腐败工作的地位逐步提升

中国共产党自成立之初就十分重视自身的作风建设。因此，早在1922年就建立了整顿党纪党风的专门机构——中央监察委员会。改革开放以来，特别是中共十三大以来，中国共产党始终将反腐败工作置于党的建设极其重要的地位，不断取得反腐败斗争新成效。

1987年的中共十三大报告使用了“消极腐败现象”这一提法，在具体的表述上也仅限于“偷税漏税、走私贩私、行贿受贿、执法犯法、敲诈勒索、贪污盗窃、泄露国家机密和经济情报、违反外事法律、任人唯亲、打击报复、道德败坏等现象”，[3]52将少数经不起党纪国法考验的党员比作我国建设和改革中的“灰尘”。这也说明，在改革开放的新形势下，中国共产党对于反腐败的词语还处于酝酿阶段。针对一些党员干部中存在的官僚主义、主观主义、形式主义、个人主义和以权谋私等腐败现象，1990年的十三届六中全会通过的关于加强党同人民群众联系的决议强调：“坚定不移地加强廉政建设，继续发扬艰苦奋斗精神，克服党内存在的消极腐败现象。这是改善党群关系，保证我们事业立于不败之地的战略举措。”[9]933

根据邓小平南方谈话强调的“两手抓、两手都要硬”的方针，1992年的中共十四大报告明确强调了反腐败斗争对于密切党同群众联系的重要意义，指出这个斗争是密切党同人民群众联系的“重大问题”，并把“端正党风和加强廉政建设作为一件大事”来抓，足见其重视程度。之后，针对一些地方和单位纪律松弛、组织涣散的情况，中共十四届四中全会通过的关于党的建设的决议指出：“要继续抓好党的作风建设，把反腐败斗争深入持久地进行下去。要深刻认识执政党的党风是关系党的生死存亡的问题。”[10]5这表明党对反腐败斗争在加强执政党建设方面的定位有了更清晰的界定。

与此前重点强调反腐败斗争与密切党同人民群众的联系不同，从中共十五大开始，反腐败斗争作为事关党和国家安危的命题被提出来，因而有着特殊的意蕴。十五大指出：“反对腐败是关系党和国家生死存亡的严重政治斗争”，[5]42强调了反腐败在执政党地位巩固和国家兴衰成败方面的战略地位，并将其提升为“严重政治斗争”的高度。与十三大、十四大使用“腐败现象”“腐败分子”等词语相比，十五大首次使用“腐败”“反对腐败”等提法，这不仅体现出用词方面更加准确，而且更反映出中央对于反腐认识的深化及反腐败工作的重视程度。

2002年的中共十六大提出了全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的宏伟目标，而要确保这一任务顺利完成，就“必须毫不放松地加强和改善党的领导”，就必须“加强和改进党的作风建设，深入开展反腐败斗争”。报告还特别明确了“坚决反对和防止腐败，是全党一项重大的政治任务”。[6]42这是中国共产党在长期执政的条件下，在对外开放和发展社会主义市场经济的环境中，对于反腐败的形势做出的客观分析。与此同时，将反腐败由政治斗争上升为政治任务，并在全党范围内贯彻落实，这既强调了反腐败的内在属性，也规定了任务的实施范围，因而更能显示反腐败的重要地位。

2007年的中共十七大报告创造性地使用了“反腐倡廉建设”的概念，这与长期以来使用的反腐败斗争、廉政建设、党风廉政建设等提法相比，能够更加准确描述党风廉政建设与反腐败工作的关系，使二者实现了有效整合，因而更符合现实工作的要求。十七大报告还要求“把反腐倡廉建设放在更加突出的位置”，而且首次将反腐倡廉建设与党的思想建设、组织建设、作风建设、制度建设置于同等重要的地位，作为全面推进党的建设新的伟大工程的五大内容之一，并旗帜鲜明地指出：“坚决惩治和有效预防腐败，关系人心向背和党的生死存亡，是党必须始终抓好的重大政治任务。”[11]42

2012年的中共十八大提出了全面建成小康社会的重任，而在新形势下，“党面临的执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验是长期的、复杂的、严峻的，精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险、消极腐败危险更加尖锐地摆在全党面前。”[8]1为此，十八大报告将反腐败工作单列为报告的一个部分加以强调，这与十八大以前将反腐败工作与党的作风建设放在一起阐述的方式相比，更显其突出地位。十八大报告还指出，“反对腐败、建设廉洁政治，是党一贯坚持的鲜明政治立场，是人民关注的重大政治问题”，这表明中国共产党向全党和全国人民发出了一个明确的信号，要把反腐倡廉建设置于历史的更高的战略地位。

三、反腐败的措施日臻完善

胡锦涛在十七大报告中指出：“全党同志一定要充分认识反腐败斗争的长期性、复杂性、艰巨性。”[11]42这一重要论断说明，反腐败是一个系统工程，是一项理论和实践密切结合的重大任务，老的问题解决了，新的问题还会产生出来。因此，面对新形势新任务，党的反腐败政策也在不断调整和完善。

改革开放初期，党在干部腐败问题的处理方式上多以党纪、政纪处分为主，总体上体现出“运动式”反腐的特点。其中比较有代表性的是中共十二届二中全会通过的《中共中央关于整党的决定》，这次整党历时三年半，重点解决党内思想作风和组织不纯的问题。20世纪80年代末以来，随着我国的腐败形式由“权情交易”向“权钱交易”转化，由“小贪小案”向“大贪大案”转化，党的反腐败斗争的方式也逐步发生改变。1987年的中共十三大指出：“前几年的整党工作，成绩是主要的。同时必须指出，解决党内思想不纯、组织不纯、作风不纯的问题，是一项长期的经常的工作，不可能靠一段时间的整顿解决所有的问题。”[3]52因此，十三大报告就有针对性地指出，“对经不起考验的党员，首先要满腔热情地进行教育。”当然，仅仅依靠教育是不可能解决所有问题的，“必须从严治党，严肃执行党的纪律” 。

由于当时刚刚结束整党运动，十三大报告对于如何转变反腐败的方式、如何依靠教育进行廉政建设的措施，还没有进行较多的阐述。为进一步解决这一问题，1990年召开的中共十三届六中全会，专门讨论如何加强党同人民群众联系的问题，通过了《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》。该决定在遵循十三大关于依靠教育进行廉政建设提法的同时，并进一步要求：“各级经济管理部门、监督部门、公用事业部门和政法部门的党组织，要同行政领导一起，大力加强行业廉政建设和职业道德教育。”[9]934该决定还在查处大案要案、提拔和任用干部、发挥党委在支持纪检机关、监察部门经常检查党员干部和党员遵纪守法等方面作了详细的部署。此外，《决定》提出中央和各省、自治区、直辖市党委，“可根据需要向各地、各部门派出巡视工作小组，授以必要的权力，对有关问题进行督促检查，直接向中央和省、区、市党委报告情况。”[9]936这是自1928年建立巡视条例以来，巡视制度再一次被提出，因而肩负着极其重要的使命。

邓小平在南巡谈话中指出：“在整个改革开放过程中都要反对腐败。对干部和共产党员来说，廉政建设要作为大事来抓。还是要靠法制，搞法制靠得住些。”[2]379这一论断的提出，为以后我国反腐败斗争走上法制化、民主化、制度化、规范化发展道路提供了思想基础。十四大报告从密切党同群众关系的角度提出了反腐败斗争的具体措施，强调要发挥党员领导干部特别是高中级干部的表率作用，要做到“严于律己，以身作则，教育好子女，并且带头同腐败现象斗争”。[4]36-37在肯定教育对于反腐败作用的同时，更加注重法治的作用，“廉政建设要靠教育，更要靠法制”。[4]37十四大还提出要建立健全党内和党外、自上而下和自下而上相结合的监督制度，并对执法部门和直接掌握人、财、物的岗位，“建立有效防范以权谋私和行业不正之风的约束机制。”[4]37

1997年的中共十五大提出了“坚持标本兼治，教育是基础，法制是保证，监督是关键”的反腐思路，这说明党在重视思想教育和纪律处分打击腐败行为的同时，更加注重从源头上解决腐败问题。这也标志着我国的反腐败策略从80年代的“双管齐下”向90年代的标本兼治“三管齐下”策略转化，强调要通过深化改革的方式，“不断铲除腐败现象滋生蔓延的土壤”，以此来形成“党委统一领导，党政齐抓共管，纪委组织协调，部门各负其责，依靠群众的支持和参与，坚决遏制腐败现象”[5]42的良好局面。2001年的中共十五届六中全会要求各级干部为人民掌好权、用好权，加强党内监督，“中央和各省、自治区、直辖市党委要逐步建立巡视制度，把下一级领导班子特别是主要负责人的廉政情况作为重要内容，进行监督检查。”[12]42

2002年的十六大报告在坚持十五大确立的反腐败工作思路的基础上，分析当前我国反腐败斗争所面临的长期性、紧迫性局面，明确了在对外开放和发展社会主义市场经济的条件下，执政的中国共产党必须“坚决反对和防止腐败”，“党必须十分注重防范各种腐朽思想的侵蚀，维护党的队伍的纯洁”。[6]42报告要求逐步加大治本的力度，“从源头上预防和解决腐败问题”，“预防腐败”成为本次大会反腐败工作的关键词。此外，报告还提出了坚持和完善反腐败领导体制和工作机制，“认真落实党风廉政建设责任制，形成防止和惩治腐败的合力”的新举措。2003年十六届三中全会从适应建立社会主义市场经济体制的角度出发，要求“建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系”，[6]481进而为完善社会主义市场经济体制营造良好的社会氛围。

2007年的十七大报告进一步提出了“坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针”，相比十六大提出的“标本兼治、综合治理”方针，又有了更高的要求，这也标志着我国的反腐败斗争正式由原来的以惩治为主转为惩治和预防并重的新阶段。报告要求在坚决惩治腐败的同时，“更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设”，即“三个更加”的原则，不断拓展从源头上防治工作的领域。此外，报告还提出要“坚持深化改革和创新体制，加强廉政文化建设”，[11]42这是对教育反腐策略的进一步深化，“形成拒腐防变教育长效机制、反腐倡廉制度体系、权力运行监控机制。”2009年的十七届四中全会进一步指出：“在全党深入开展党性党风党纪教育，把廉政教育列入干部教育培训规划，有针对性地开展示范教育、警示教育、岗位廉政教育，改进教育方式，提高教育实效。”[7]160

在此基础上，中共十八大报告对我国反腐倡廉建设的总体要求进行科学概括，对扎实推进反腐倡廉建设进行统一部署，指出：“要坚持中国特色反腐倡廉道路，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防方针，全面推进惩治和预防腐败体系建设，做到干部清正、政府清廉、政治清明。”[8]1针对一些干部特别是高级干部中发生的腐败案件，十八大报告除了继续要求各级领导干部以身作则、廉洁自律外，特别指出：“严格执行领导干部重大事项报告制度，既严于律己，又加强对亲属和身边工作人员的教育和约束，绝不容许搞特权。严格规范权力行使，加强对领导干部特别是主要领导行使权力的监督”，[8]1这对那些利用职务便利为本人或特定关系人谋取不正当利益的腐败分子是一个严正的警告。针对一些腐败分子携巨款外逃的跨国腐败犯罪行为，中共十八大报告首次提出要“加强反腐败国际合作”，严厉打击跨国腐败犯罪行为。此外，报告还要求“健全纪检监察体制，完善派驻机构统一管理，更好发挥巡视制度监督作用”。

2013年的十八届三中全会提出，进一步加强反腐败体制机制创新和制度保障，要求“加强党对党风廉政建设和反腐败工作统一领导。改革党的纪律检查体制，健全反腐败领导体制和工作机制，改革和完善各级反腐败协调小组职能”。[13]1在改革党的纪律检查体制方面，决议主要强调了两个方面的内容：一是要推动党的纪律检查工作双重领导体制；二是改进中央和省区市巡视制度。其中，在改革巡视制度方面，要求“做到对地方、部门、企事业单位全覆盖”，以利于更好发挥巡视制度的作用。中共十八大以来确定的坚持中国特色反腐倡廉道路，无疑更加符合我国反腐败工作的实际，更加有利于全面提高党的建设科学化水平，更加有利于中国共产党带领全国人民全面建成小康社会、推进社会主义现代化、实现中华民族伟大复兴。

小结

中共十三大以来历次党代会报告和关于党的建设的中央全会决议形成的历史轨迹，清晰地见证了中国共产党在反腐败理论创新方面既一脉相承又与时俱进的发展过程。这一过程中的演变特点可以概括为以下几点：

一是始终强调反腐败对巩固党同人民群众血肉联系的重要意义。“推进党的作风建设，核心是保持党同人民群众的血肉联系。我们党的最大政治优势是密切联系群众，党执政后的最大危险是脱离群众。”中共十三大以来的六次党代会报告都牢牢地把反腐败斗争作为巩固党和人民群众联系的重要纽带。比如，中共十四大提出的“坚持反腐败斗争，是密切党同人民群众联系的重大问题”；十五大提出的“如果腐败得不到有效惩治，党就会丧失人民群众的信任和支持”；十六大提出的“不坚决惩治腐败，党同人民群众的血肉联系就会受到严重损害”；十七大提出的“坚决纠正损害群众利益的不正之风，切实解决群众反映强烈的问题”；十八大提出的“坚决查处大案要案，着力解决发生在群众身边的腐败问题”等等。尽管先后的表述不尽相同，但中央强化反腐败在与构建和谐党群关系、巩固党密切联系群众的政策是一贯的。

二是始终实事求是地分析我国反腐败工作的现状。实事求是作为我们党的基本思想方法、工作方法和领导方法，也同样适用于党的反腐败工作。新时期的六次党代会报告都对当时反腐败工作的形势进行了客观的分析，为党的反腐败政策的制定提供了重要的参考依据。如中共十三大将其定义为“一项长期的经常的工作”；十四大提出“要充分认识这个斗争的紧迫性、长期性和艰巨性”；十五大认为“在整个改革开放过程中都要反对腐败，警钟长鸣”；十六大报告提到“各级党委既要充分认识反腐败斗争的紧迫性，又要充分认识其长期性”；十七大报告更明确强调“全党同志一定要充分认识反腐败斗争的长期性、复杂性、艰巨性”等。这些不断丰富的表述体现了党对于反腐败斗争形势认识的深化和反腐败理论的提升。

三是始终坚定反腐败斗争的决心。只有有了坚定的决心，才能凝聚奋斗力量，才能在前进的道路上勇往直前。尽管反腐败的形势日趋复杂，但是中国共产党加强自身建设，深入开展反腐败斗争的决心却越来越坚定。比如，中共十三大在分析当时反腐败的客观形势时指出：“我们当然不能因为有少数党员经不起考验而改变改革开放的总方针总政策，也不能停下建设和改革去专门打扫灰尘。”但是，“对于那些败坏党和人民事业的腐败分子，必须采取坚决清除的方针，一经发现立即处理，有多少清除多少，决不能姑息养奸”；[3]53十四大报告提出“不论是什么人，都必须依照党纪国法，坚决予以惩处”；十五大提出“在党内绝不容许腐败分子有藏身之地”；十六大提出“对任何腐败分子都必须彻底查处、严惩不贷”；十七大提出“对任何腐败分子，都必须依法严惩，绝不姑息”；十八大报告提出“不管涉及什么人，不论权力大小、职位高低，只要触犯党纪国法，都要严惩不贷”。这些反腐败的坚定决心和勇气经过反腐败斗争实践的检验，一方面表达了中国共产党对于加强自身建设的自信和毅力，另一方面也是对腐败分子的一种警告，起到很好的震慑作用。

当下，中国特色社会主义反腐倡廉道路已经开辟，反腐败的措施日臻完善，特别是中共十八大 “干部清正、政府清廉、政治清明”的反腐败工作目标的确定，要求我们必须继续坚定不移反对腐败，在建设中国特色社会主义事业伟大实践中全面提高党的建设科学化水平。

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