省级党内法规清理研究

陈志英

(华中师范大学 法学院,湖北 武汉 430079)

省级党内法规清理研究

陈志英

(华中师范大学 法学院,湖北 武汉 430079)

2012年根据中共中央的要求，各地进行了党内法规的清理工作。这次清理工作历时两年，是党的历史上第一次集中进行的大规模清理活动，也是向党内法规体系完善和规范迈出的第一步。从各地的清理实践来看，党内法规的清理主体包括清理权力主体和清理参与主体两方面以及决定权主体和参与、建议权主体两种类型；清理工作分为对党内法规的梳理阶段和处理阶段；清理过程要遵循不适应、不协调、不衔接和不一致的“四不”标准且要把标准具体细化，要注意处理好党内法规与社会现实的关系、党内法规与其他党内法规的关系、党内法规与国家法律的关系；清理程序要遵循了中央部署的“由近及远、五步走”的步骤；清理方式都属于集中清理、运动清理和全面清理。

党内法规；清理；延期清理；包裹式清理

引 言

2012年6月中共中央批准印发了《中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》，根据《意见》的要求，清理工作分两个阶段进行：第一阶段(2012年7月至2013年9月)，清理1978年至2012年6月制定的党内法规和规范性文件；第二阶段(2013年10月至2014年12月)，清理新中国成立至1978年前制定的党内法规和规范性文件。2013年8月《中共中央关于废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》(以下简称《决议》)发布，这标志着中央第一阶段清理工作的完成，根据“先上位后下位”的工作思路，各省级党委也陆续对照《决定》展开了党内法规清理工作。

历时两年的党内法规的清理，是党的历史上第一次集中进行的大规模清理活动。在清理进行中，2013年5月27日《中国共产党党内法规制定条例》发布，其中第六章“备案、清理与评估”中第31条专门对党内法规的清理做出了规范。*此处参见《中国共产党党内法规制定条例》第31条：党内法规制定机关应当适时对党内法规进行清理，并根据清理情况及时对相关党内法规作出修改、废止等相应处理。从规范的角度而言，第31条的规定是关于党内法规清理的首次规范，同时也是目前唯一仅有的规范。党内法规的清理是一个复杂和浩大的工作，不仅工作量大而且涉及的关系、方面众多，不仅关系党内法规体系内的问题，还关系党内法规体系与法律规范体系的关系问题。无论从法治体系的形成还是完善来看，党内法规的清理和党内法规的制定具有同等重要的意义。法治体系的健康完善是量和质的统一，不仅要求“量”上的充足完整，还要求“质”上的和谐一致。“制定”主要解决的是量的问题，而“清理”则关乎质的提高。《中国共产党党内法规制定条例》总计三十六个条文中仅仅只有一个条文对党内法规的清理进行规范，从占有量而言不够充分，同时第31条的规定在内容上也较为简单，留下了模糊地带和不规范区域。就本次清理工作的实践而言，此轮清理具有深远和重大的意义，是向党内法规体系完善和规范迈出的第一步，其中有宝贵的经验，同时也存在问题和瑕疵。本文以相关省级党委的清理工作为研究对象，对清理过程中的相关问题进行分析，探索更细致和具体的党内法规清理制度。

一、清理主体的分析

根据《中国共产党党内法规制定条例》第三十一条的规定，清理工作是由党内法规的制定机关展开的，即清理权属于党内法规的制定机关。同时根据《中国共产党党内法规制定条例》第六条的规定，省级党内法规的制定工作，由省级党委负责，具体承办工作则由其所属的法规工作机构展开。*此处参见《中国共产党党内法规制定条例》第6条：中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委负责职权范围内的党内法规制定工作，其所属负责法规工作的机构承办具体事务。也就是说省级党内法规的清理权属于省级党委，具体工作部门则是其所属的法规工作机构，各地的实践也基本如此。如苏州市委专门印发了《关于开展党内规范性文件备案和清理工作的实施细则》(苏办发〔2013〕30号)。在对清理工作的部署上，苏州市委办明确要求各地党委加强党委口内设的法制机构和队伍建设，各地也加大人员配备力度，建立独立机构，配备专兼职工作人员。姑苏区由法制办承担清理工作，新区由研究室承担，常熟和吴江还在党委办内新成立了法规科。同时根据中央清理工作规划中“谁起草谁提出清理意见”的原则，相关起草单位也积极参与到清理工作中，成为清理的主体。

从各地的清理实践来看，党内法规的清理主体包括清理权力主体和清理参与主体两方面。清理权力主体即各级省委，负责具体工作的是省委办公厅牵头和组织的清理领导小组。参与主体则包括各有关的省委直属单位。如在江苏省，省委成立了党内法规和规范性文件清理工作领导小组，领导小组由省委办公厅牵头，省纪委、省政府办公厅、省委组织部、省委宣传部、省委统战部、省委政法委、省档案局、省保密局等部门为成员单位，领导小组办公室设在省委办公厅法规工作机构。同时江苏省委办公厅还将拟清理文件分送省有关部门和单位研究提出清理意见。在湖北省，由省委办公厅牵头组织实施，八十多个省直单位共同参与了湖北省党内法规的清理工作。陕西省同样也是由省委办公厅作为清理工作牵头组织实施部门，专门编印《清理工作手册》等资料，并对全省相关人员进行辅导培训，从相关单位抽调业务熟悉、认真负责的同志，进行岗前培训、集中办公、具体实施。清理结束后，各省也都是以省委的名义审议和发布了有关清理工作的决定。各地这些有益的探索为以后清理工作的进行提供了宝贵的经验，同时也为清理规范的具体化提供了参考。

党内法规的清理属于特殊形式的党内法规的制定，因为清理的结果直接关系到相关文件的效力。从这个意义上讲，清理权应当包裹在制定权中，清理主体即应为制定主体。同时党内法规清理工作的复杂性又在于它是分阶段的，分为对党内法规的梳理阶段和处理阶段。梳理阶段并不属于正式的制定活动，处理阶段则属于直接的正式制定活动。清理工作的两个阶段，由于其活动方式和性质不同，因此也具有不同的特征和要求。

梳理阶段是党内法规清理中的“民主”阶段，民主是其主要特色。处理阶段是党内法规清理中的“集中”阶段，集中是其主要特色。作为调整党内关系、约束党员行为的规则，党内法规应当以党内关系的客观规律以及党员内心真实意愿的探寻为基础和前提。只有反映和符合党内关系的客观规律，党内法规才具有科学性和合理性；只有反映和符合党员内心的真实意愿，党内法规才能具有深远的约束力和影响力。而要实现这些目的，党内法规的制定，就应当是公开的和民主的。*这一点从党内法规的制定原则和程序的相关规定都可以体现出来。《中国共产党党内法规制定条例》第7条：制定党内法规应当遵循下列原则：……(六)坚持民主集中制，充分发扬党内民主，维护党的集中统一……第16条：起草党内法规，应当深入调查研究，全面掌握实际情况，认真总结历史经验和新的实践经验，充分了解各级党组织和广大党员的意见和建议。必要时，调查研究可以吸收相关专家学者参加或者委托专门机构开展。第19条：党内法规草案形成后，应当广泛征求意见。征求意见范围根据党内法规草案的具体内容确定，必要时在全党范围内征求意见。征求意见时应当注意听取党代表大会代表和有关专家学者的意见。与群众切身利益密切相关的党内法规草案，应当充分听取群众意见。征求意见可以采取书面形式，也可以采取座谈会、论证会、网上征询等形式。具体到党内法规的清理而言，如果说对党内法规的效力的处理是特殊的权力性活动，需要由特定的权力主体来掌控和决策。那么对党内法规的梳理，则应该开放为权利性活动，保障团体成员的广泛参与。在这个意义上，党内法规的清理权就具有两层含义：清理决定权和清理参与、建议权。与此相应，党内法规的清理主体也就具有两种类型：决定权主体和参与、建议权主体。前者是权力型主体，由特定的制定权主体掌控；后者则是权利型主体，应该向普通党员、党员代表、党内法规关涉的有关部门和单位开放。

另一方面，作为中国特色社会主义法治体系构成部分之一的党内法规，作为社会法学视野下的“法”的表现形式之一的党内法规，是具有相对独立性的规则体系，它的健康与完善不仅是自身体系范围内的健康与完善，即体系内部的统一；还包括它与国家法体系间关系的健康与完善，即党内法规体系与法律规范体系协调、衔接。因此党内法规的清理是一项具有专业知识特点的活动，为了保证党内法规的规范性，除了普通党员外，还需要相关专家学者，包括国家法律部门和有关人员，参与其中。他们具有特殊法律专业技能、经验或知识，可以对党内法规的规范性及其与法律规范系统的协调性等问题进行规范思考，从不同的立场以经验和技术对 “细节中的共性”予以衡量，做出判断和评价。

此次清理工作的实践中，各地都遵循了“谁起草谁清理”的原则，将起草单位纳入到清理主体中，成为清理的参与主体。这是党内法规清理活动向民主性、客观性、规范性迈进的重要步骤。然而仅仅将起草部门纳为清理的参与主体，尽管打开了清理工作的大门，却开得不够彻底，依然属于“关门清理”的状态，清理工作民主性、开放性，甚至技术性都大打折扣。党内法规制定过程中存在的突出性问题之一就是起草主体的部门化倾向严重。起草主体往往受狭隘的部门利益的局限和驱动，使得部门权力利益化，从而割裂了整体利益。为此，《中国共产党党内法规制定条例》通过十六条、十七条和十九条作出了专门规定，以期在起草过程中突破起草主体的部门利益。党内法规的清理，作为一种事后的修复手段，同样需要面对这一问题，并作出相应规范。31条的简单规定，显然不能满足此需求。

二、清理过程的分析

1. 清理标准

清理主体是依据什么标准来对相关党内法规和规范性文件的效力作出判断和决定的呢，这就是清理标准的问题。清理标准指的是在党内法规的清理中应当遵循的基本准则或指导思想。对于这一点《中国共产党党内法规制定条例》第三十一条的规定中，没有给予明确、清楚的回答。综合各地清理工作的实践，基本上同样遵循了中央清理工作中提出的“四不”标准，即不适应、不协调、不衔接和不一致。如在各省发布的清理情况说明和相关决定中，都提到了“通过清理，解决了党内法规制度中存在的不适应、不协调、不衔接、不一致问题，推进党内法规制度的协调统一。在湖北省发布的清理情况通报中，明确说明对照《中共中央关于废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》(中发〔2013〕5号)和《党内法规研究》刊发的《正确把握清理工作中的“四个关系”》、《宣布失效与宣布废止如何区分》两篇文章，来进行清理审核，即按照中央确定的不适应、不协调、不衔接、不一致的标准来进行清理。

“四不”表述在更多意义上与其说是标准，不如说是原则，过于抽象，理解和适用容易存在分歧，指向不明确，相互间还有交叉和重叠。如不协调与不衔接、不一致不如具体区分？哪些标准处理了党内法规体系内的问题，哪些处理了党内法规体系与国家法律体系关系的问题，还是兼而有之？由于标准的笼统，缺乏明晰性和操作性，无法避免各地在清理中的“按需清理”和“含糊清理”，因此有必要予以细化和具体化。为了便于操作，有些地方也在实践中根据需要对“四不”标准做了具体的细化。如江苏省就表示，对与现行党章和党的理论路线方针政策相抵触、同宪法法律不一致、明显不适应现实需要、或已被新的规定涵盖替代的党内法规和规范性文件予以废止，对文件适用期已过或文件规定的阶段性事项已完成的宣布失效。这些都是对清理标准的有益探索。作为调整现实关系的规范，党内法规要处理好三个层次的关系：党内法规与社会现实的关系；党内法规与体系内其他同级和上级党内法规的关系；党内法规与相关国家法律的关系。对党内法规的清理工作实际上也是从这三个层次的关系展开和进行判断，因此清理的标准也应围绕着这三个层次的关系来进行确定。

第一，党内法规与社会现实的关系。党内法规最基本和最首要的目的在于该法规的适用，能调整现实的社会关系。因此一旦党内法规无法得到执行和实施，不符合社会现实，就没有继续存在的必要，需要从党内法规体系中清理出去。各地建国后都制定了大量的党内法规，却几乎从未进行过整理和归纳，“僵尸规则”或“古董规则”大量存在。判断一部党内法规是否为“僵尸制度”或“古董制度”的标准主要包括时效标准和与社会发展相适应标准两大类。时效标准的确立主要考虑的是清理的时间段问题和具体党内法规的适用时效问题。与社会发展相适应标准考虑的则是经济和社会发展的变化导致党内法规原有的适用条件和对象变化或消失的问题。

式中，zk表示第k个神经元的输出，wT和b分别表示权重和偏置。由式(4)可以看出，Softmax回归模型把神经元的输出映射到0～1之间，同时起到了归一化的作用。该算法中误差函数定义为交叉熵误差函数：

第二，党内法规与其他党内法规的关系。从世界政党发展史来看，一条重要的经验就是制度建党，建国后中央和各地也制定了大量的党内法规和规范性文件，形成了党内法规体系。党的十七大、十八大把制度建设纳入党的建设“五位一体”总体布局，其中党内法规建设是制度建设的核心。在此前的发展中，由于缺乏相应的清理机制，制定主体往往从自身的现实需求或利益出发，这样就不可避免的出现不同时期、不同主体制定的党内法规之间的交叉、重复，甚至冲突、矛盾。这严重影响了党内法规体系的规范和健康，在相当长的一段时间内党内法规呈现出纷繁庞杂的状态，同一调整对象存在多个重复的规制，或者存在完全不同的规制。由于党内法规之间既有同级关系，又有上下级关系，因此从这个层次的关系出发确立的标准包括自身的规范性标准、同级权限标准和与上位党内法规和政策相适应标准。自身规范性标准考虑的是党内法规本身的用语(包括题目)的明确性和规范性，句子的逻辑性等。同级权限标准考虑的是党内法规的规制事项是否属于相应主体的权限范围，是否存在权限的交叉和重合，权限分配是否合理等。与上位相适应标准主要考虑的是下级党内法规是否符合上级党内法规，上级党内法规的新制定和修改对下级党内法规的影响。

第三，党内法规与国家法律的关系。十八届四中全会提出了“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”的议题。中国共产党是国家的执政党，其党员数量庞大，要管理好这个庞大的队伍，提高党的执政能力，一方面要有党内的制度规范建设，另一方面还要保证党员的活动符合法律的要求。这就需要党内法规与国家法律衔接好。党内法规体系和国家法律体系同为社会主义法治体系的重要构成部分，除了它们各自体系内部的适应和协调外，它们相互间的良性关系，对整个法治体系的健康发展来讲也是至关重要的。作为执政党的内部规则，党内法规的规制重点在于党的执政的规范化，必然会与国家法律体系发生最密切的联系，与国家法律在规制对象上存在某些重合之处。然而，在相当长的一段时间里，由于种种原因，党内法规都缺乏相应的规范性，制定混乱，与法律要么脱节，要么冲突和矛盾，这既消融了法治，又动摇了党的执政基础，削弱了党的领导。判断一部党内法规是否违背或与法律脱节的标准包括与宪法法律的目的、原则、精神、内容相矛盾标准和与宪法法律的目的、原则、精神、内容不一致造成执行困难标准。前者考虑的是党内法规的规定是否与宪法法律的规定明显相违背和冲突，即两者的规定明显相背离。后者考虑的是党内法规的规定与宪法法律的规定是否存在差异，并造成具体事项实施执行的困难，根据这一标准党内法规与宪法法律的规定并非明显背离，而是存在脱节和差异，但是脱节和差异的存在导致具体事项的执行无法顺畅进行。

2. 清理程序

程序是事物活动时所遵循的方法、步骤和次序。党内法规的清理程序即有权主体进行党内法规清理时所遵循的方法、步骤和次序。程序是管理方式的一种，是实现特定目的的重要工具。细节决定成败，塑造细节的正是程序。要实现党内法规体系的规范化，清理活动本身必须是规范的，程序正是规范的保证。在清理实践中，各地都统一遵循了中央部署的“由近及远、五步走”的步骤。所谓由近及远，是指清理工作分两个阶段实施：第一阶段清理1978年至2012年6月期间各地制定的党内法规和规范性文件，第二阶段清理新中国成立后至1977年各地制定的党内法规和规范性文件。由于新中国成立后各地党委组建的时间不一致，因此第二阶段清理的时间起点各地也不一样。所谓“五步走”是指清理分五步来进行：第一步，确定清理范围。由省委专门成立清理领导小组，部署工作，制定清理方案。由办公厅或有关部门对各清理阶段的党内文件进行梳理，确定属于清理范围的党内法规和规范性文件；第二步，提出清理意见。根据“谁起草、谁提出清理意见”的原则，将清理文件分送有关单位，由其研究后提出初步清理意见；第三步，集中审核。对各有关单位提出的初步清理意见进行汇总和论证，逐件进行审核；第四步，广泛征求意见。将汇总意见分送有关单位，再根据他们的反馈情况进行调整完善，形成清理意见；第五步，省委审批发布。清理意见确定后，按程序由各地省委审批通过，以省委决定的文件形式发布。

新中国建立后，以1978年为界，党的发展表现出明显的阶段差异性。关于真理标准问题的讨论重新确立和发展了党的思想路线。十一届三中全会的召开是建国以来中国共产党历史上具有深远意义的伟大转折，党的工作重心转移到经济建设上，确立了改革开放的政策。以1978年为界，将清理工作分成两个阶段是符合党的历史发展的。1978年以前的党内法规和规范性文件，制定年代久远，从时代适应性的角度而言，大多已不符合现今时代的需求，而且由于国家政治、经济、思想观念和社会各方面发生的重大深刻变化，1978年以前的党内法规和规范性文件对现实生活的影响力大多也非常有限。因此优先清理1978年后的党内法规和规范性文件是符合现实需求的。从清理工作的具体步骤中，可以看出效率与民主的兼顾。由起草部门提出初步清理意见，有助于提高清理工作的效率性。在意见汇总后，有意见的反馈和调整，反映了清理工作的民主性。

然而谁起草谁清理的原则在一定程序上也限制了清理工作进一步民主的可能性，使清理程序仍局限于有关的党内有权主体，开放性有所欠缺。非起草部门、普通党员、国家法律机关、有关学者，程序上都没有为他们参与清理活动提供可能性。非起草部门，尤其是党内法规的实施部门，对于党内法规的适用有更直接的体验，更能从现实的角度发现问题，提出问题，在清理意见的初步提出阶段，除了谁起草谁清理外，还应增加谁实施谁清理的原则，以提高党内法规清理的针对性。普通党员作为党内法规的规制对象和遵守者，党内法规直接与他们的权益相关，党内法规的清理应当征求和听取他们的意见，在有关部门提出初步清理意见后，还应当以听证会等形式或者将初步清理意见公布出来供党员讨论的形式，组织普通党员参与清理。党内法规体系与国家法律体系是相互关联的，党内制度建设的目的之一在于力图使党内法规更加规范化，有关学者则是这一方面的专家，他们能从专业技术的角度进行指导。因此在对初步清理意见和群众意见汇总和论证的过程中，党内法规的清理还应邀请国家有关法律部门及相关专家的参与。在普通群众听证后，针对初步清理意见和群众意见，还应邀请地方立法部门和专家，由他们从更专业和技术的角度进行论证。最后将这些群众意见、专家论证和立法部门意见汇集到负责具体实施清理工作的有关部门，他们在此基础上对初步清理意见进行调整和完善，形成最终的清理意见，提交各地的省委审议批准。

三、清理结果的分析

此次清理对绝大多数地方而言都是建国后的第一次清理*四川省是例外，后文再予以说明。，目的之一便是摸清“家底”。从清理结果的具体数据中可以看出，到底“家底”有哪些，此前基本上各地党委并不十分清楚。以湖北、江苏、陕西、安徽和云南五省的清理情况(见表1)来看：

表1 鄂苏等五省党内法规情况统计表

从表1中可看出，各省在建国后都制定了超过千数的党内法规和规范性文件，其中那些年代久远的(1978年以前的)几乎都不再有效，有效率极低。五个省中，没有一个省1978年前党内法规和规范性文件的有效率达到1%，最高的是江苏省和安徽省，达到了0.6%，就绝对数据而言，各地经清理后1978年前有效的党内法规和规范性文件只有一二部。年代越久，与现实的适应性就越差，有效率低是符合规律的。然而大量失效的党内法规和规范性文件，在此次清理前却长期存在，从另一方面也反映了党内法规体系的健康状态是不理想的。1978年后，党实现了工作重心的转移，直到现今我们基本上是沿着1978年后制定的工作路线在前进，也就是说1978年到现在，党的政策是具有一定的延续性的，没有发生较大的变动，但是数据结果却显示1978年以后制定的地方党内法规有效率的境况也不是非常理想。根据五省的统计，只有安徽和江苏的党内法规的有效率刚刚超过了50%，湖北和云南50%差一点，陕西省则最低不到30%。这一数据表明，即使在政策连续发展的情况下，党内法规体系的“健康状况”依然是堪忧的。总体而言，由于时代变化的因素，5个省的党内法规在此次清理中，有效率都没有超过40%，这个数据中还包括一些需要后续修改的。这一方面表明由于长期缺乏清理，党内法规系统的沉疴积弊严重，另一方面也显示了此次清理工作强度之大。

如果再对清理后党内法规的效力状态进行细分的话，主要有废止、失效和继续有效(包括需要修改的)的三种，具体数据(见表2)如下：

表2 鄂苏等五省党内法规效力状态统计表

在对数据进行分析中，有两点需要引起注意。其一是清理结果仅有废止、失效和继续有效三类，没有出现撤销党内法规的情形。按照《正确把握清理工作中的四个关系》一文的说法，失效与废止不同于撤销。撤销是否定过去，党内法规和规范性文件一旦被撤销，则自始至终不发生效力。而宣布失效或者废止并不是否定党内法规和规范性文件的过去。撤销意味着党内法规和规范性文件自始无效，而宣布失效与宣布废止，其结果都是党内法规和规范性文件自清理决定发布之日起失去效力，不再适用。[1]撤销处理方式的缺乏，其原因有两种可能：一是经过清理发现党内法规确实没有适用撤销的情形，即党内法规在过去的历史时期都是有价值的；二是党内法规存在适用撤销的情形，但是出于对党内法规制定和颁布行为的严肃性和权威性的尊重与维护，故以废止取代撤销。结合各种处理方式的适用标准，后者的可能性要更大一些。

其次，此次清理中各地都出现了延期清理的情形。延期清理的情形发生在第一阶段的清理工作中，并占到了相当的比例(见表3)。

表3 鄂苏等五省党内法规清理情况统计表

延期清理的情况在各地都占到了相当的比重，尤其是在继续有效的党内法规和规范性文件内部，不少地方都占到了10%以上。然而从目前公布的资料来看，对什么情况下可以做出延期清理决定(即延期清理的标准是什么)，延期清理的具体方式如何等问题，都缺乏明晰和具体的指引。从不适应、不协调、不衔接、不一致的“四不”标准中，很难判断何种标准适用于修改的决定。修改一方面意味着该党内法规有存续的必要，另一方面则意味着该党内法规的内容需要更改。修改的处理方式一方面认可了党内法规存在的合理性和必要性，另一方面又对其具体内容表示了不满意。如果某党内法规已经过期，调整对象消失，与社会明显脱节，制定主体缺乏权限或越权，与宪法法律明显抵触则无修改的必要。只有党内法规部分内容或个别条款与其他同级党内法规不协调，与上位党内法规不一致，与宪法法律规定不一致、不衔接，才有修改的可能与必要，并根据党内法规中不协调、不一致和不衔接的具体情况来进行部分修改甚或全部修改。延期清理的尴尬性在于清理已否定了需修改的党内法规的内容，但在修改前该内容又是有效的。同时由于规范之间的关联性，随着内容的后续修改，可能会引发新一轮的清理。其实除延期修改的处理方式外，如果涉及修改的党内法规具有共性的话，可以采取“打包”的方式一揽子解决，既可以节约成本，提高效率，同时也能保证合理性。

从理论上讲，党内法规的清理和修改同属于“制定”的范畴，二者在主体、程序、原因和原则上都具有共同性。从技术上讲，“包裹式清理”的方法可以在党内法规领域中引入。“包裹式清理”是指为了达到整体的和谐目的，清理机关在清理的同时，一次性地作出“打包”修改。由于现代社会生活的错综复杂，导致规范之间的关联性日益加强，一个规范的变动往往会引发连锁变动反应。如果每次变动都分别对待，按规定程序不断重复，一方面是对资源的巨大浪费，另一方面也人为分割了规范之间的联系。当然从根本上讲，党内法规的清理与修改是两种不同性质的活动，前者决定的是党内法规的效力，后者决定的是党内法规的内容，二者不能相互替代。“包裹式清理”对清理主体的专业性、清理对象的特定性、清理标准的明晰性、清理方式的多样性都有一定的要求，*由于包裹式清理是一次对众多党内法规的同时处理，因此清理的党内法规之间需要具备某种关联性才需要同时处理，清理主体也要求对党内法规关联的事项具备专业知识。在清理主体和对象满足条件后，打包清理的方式也要求具备多样性，既有有效、失效和废止，同时还可以对相关党内法规直接进行修改，不同方式的适用要有各自明晰的标准。不符合这些要求的不能打包修改，只能后续修改。

四、清理方式的分析

就中央层面而言，此次党内法规的清理是新中国成立以来的第一次，因此对绝大多数省而言，这也是新中国成立后各省第一次对党内法规的集中清理，四川省除外。2010年至2011年，四川省委就已对本省新中国成立以来至2010年1月1日前的党内法规和规范性文件进行了集中清理，并于2011年7月印发了清理结果。因此，在此轮清理工作中，四川省委办公厅会同有关部门补充清理了2010年1月至2012年6月的党内法规和规范性文件，并对照中央清理结果对2011年的清理结果进行了再次清理。从这一意义上看，四川省似乎是个例外，然而从清理方式上看，无论是之前的清理还是再次清理，四川省和各地又是一致的，都属于集中清理、运动清理和全面清理。

首先，各地进行的清理活动，都属于与中央政策重大调整密切相关的集中清理。随着经济和社会发展进入新阶段，尤其是改革开放以后，社会飞速发展，变化日新月异，执政党的执政理念和方式也需要进行重大调整。依法治国、依法执政、中国特色社会主义法治体系的相继提出，都表示着执政党政策的重大改变。在重要的历史转折时刻，对长期的历史积累问题进行广泛的、集中的处理，是一种相当有效的方式。然而集中清理也有其固有弊端，如花费时间长，耗费大量资源，工作量庞大等。此轮清理，各地历时两年有余，参与部门和人员都是空前的，清理的党内法规和规范性文件都超过千余。即便如此，大规模的清理工作结束后，原有体系混乱的影响和结果已无法改变，有些问题清理也无法一次解决，还需要后续跟进，如各地都有不少虽然有效但需要修改的党内法规或规范性文件。集中清理是一种典型的“回头看”的清理方式，等待特定时机进行统一清理是以牺牲和默认较长时间、较大范围的规范冲突为代价的，清理结束后，随着新的党内法规和国家法律的出台和修改，混乱和矛盾的问题又会再度出现。以四川省为例，在经过2010年的前期清理后，此轮清理的结果如下(见图1)：

图1 党内法规清理方式分类图

短短两年之后再次进行清理依然出现了高达10%的无效党内法规或规范性文件(包括废止的7.6%和失效的3.7%)，除去33部需修改的文件外，真正完全确定有效的党内法规和规范性文件只有80%。也就是说清理不过是暂时解决问题，不能避免清理—混乱—再清理—再混乱的怪圈的出现。要想打破这一怪圈，仅仅依靠政策性的集中清理显然是不够的，除集中清理外，日常清理的加入非常必要。即在制定和修改党内法规和国家法律的同时，根据党内法规和国家法律的变动情况同步清理工作，将清理工作纳入制定和修改工作的范畴，作为制定和修改的后续跟踪性工作，以防止矛盾和问题的积累。

其次，此轮清理工作是伴随着党中央政策的重大调整而进行的，属于典型的运动式清理。可以看到，各地的清理工作基本是省委办公厅牵头，组成临时的清理领导机构，临时机构安排各起草部门提出初步意见，临时机构负责审查和论证，最后省委常委会通过最终的清理意见。清理工作结束后，临时机构随之解散，有关部门和人员的工作职责回归原来状态。这种临时性、运动性的清理工作缺乏明晰的清理标准，没有固定的清理日程，无法保证清理的规范性和专业性，只能清除党内法规的“硬伤”问题，难以进行“软件”清理，*从清理工作中可以发现，清理主要解决的是现实合理和部分形式合理的硬伤问题。“四不”标准归根结底审查的就是协调性：与现实的协调性、与其他党内法规的协调性、与国家法律的协调性。至于党内法规自身的词语和句子的明确性，逻辑的规范性，价值取向的合理性等“软件”问题则鲜少涉及。也难以形成长效机制。根据《中国共产党党内法规制定条例》第31条的规定，清理工作应当“适时”进行。再根据第32条的规定，“适时”的判断由“党内法规的制定机关、起草部门和单位”来进行判断。但实际中，党内法规的制定机关、起草部门和单位本身承担的工作就十分繁重，同时由原制定、起草机构进行清理本身也难以避免主观偏见的干扰。尽管有些地方对临时机构的组成人员进行了相关的工作培训，但这种培训也只是短期和一次性的。党内法规的清理是保障党内法规机体健康的基础性工作，也是政治进步的重要表现。清理工作具有其独特的专业特点，有自身的发展规律，需要由常设的专门机构和专业人员来定期进行。常规、专业、定期的清理机构的设置也有利于各级党委重视党内法规的清理工作，将其纳入常态性工作中，长期坚持下去。根据国家各项工作的规划，由常设机构五年回头清理一次，是比较合理的。

再次，由于基本上是建国后的首次“体检”，因此各地的清理工作都是广泛而全面的。四川省尽管在清理次数上有所例外，但四川省的两次清理也都是全面清理，即对清理对象的限制仅在时间上而不在类型上。这样不但清理主体的工作量异常庞大，而且只能进行表层的形式清理，很难深入到实质层面进行专业性的清理。除了这种全面清理外，日常还应有针对性的进行专项清理工作。专项清理的针对性较强，有助于集中时间和力量解决某一方面或者某一领域的问题，有助于在一定时期内达到一定的目的。[2]专项清理对清理机构和人员配备的专业性都提出了一定的要求。因为专项清理解决的是某一方面党内法规的实质性问题，而非其文字形式。因此只有具有专业知识的人员才能胜任该项工作。这样清理人员的选拔和培训就显得尤为重要。

结 语

2012—2014年的党内法规清理，涉及面广，清理数量多，对高龄的、过时的、冲突的党内法规，或废止，或无效。这表明，经过此轮清理，基本上消除了党内法规形式上的硬伤，很大程度上保证了党内法规与社会发展的适应，保证了社会主义法治体系的和谐统一。但是此次清理也表现出了一些问题和瑕疵，如偏重“硬伤”清理，延期清理比重较高，清理启动主体单一，清理程序不民主等。这些问题和瑕疵归根结底在于对清理工作的规律认识不够充分，以及相关清理规范的模糊和简单。总结经验教训，有利于后期清理工作的开展以及进一步规范。

首先，党内法规的清理具有重要的价值和意义。理论意义上，清理作为一种事后的修补机制，对党内法规体系的完善发挥着积极作用。党内法规的制定只是党内法规体系形成的第一步，由于成文规范的不周延性、滞后性，以及社会的不断发展性，已制定的规范总会或大或小或迟或早与社会发生碰撞和冲突。另一方面，由于党内法规制定主体的多元，以及国家法律规范体系的存在，党内法规体系内部、党内法规体系与国家法律体系之间总不可避免会出现矛盾和不一致。党内法规的清理是解决各种冲突的有效机制之一，它有助于提高党内法规的制定质量，有利于维护法治体系的统一。

其次，党内法规清理有必要进行规范化。鉴于党内法规清理工作的重要意义和价值，这项工作的顺利开展和进行就是有必要的，规范化是保障该工作顺利开展的前提。规范化的清理制度能赋予清理工作规律性、程序性和统一性的意义。同时清理工作的进行还需要同党内法规制定中的审议、备案和评估工作结合起来，共同发挥效力。

[1] 林飞.正确把握清理工作中的四个关系[J].秘书工作论坛,2013(10).

[2] 滕锐,周琼.科技法律法规的清理评价机制[J].科技与法律,2005(1).

2016-04-10

国家社会科学基金重点项目“依法治国与党内法规建设研究”(项目编号：14AZD137)。

陈志英(1976—)，女，法学博士，副教授，硕士生导师，主要从事行政法学方面研究。

D262.6

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1009-105X(2017)01-0032-08