论助理审判员序列消失与职能继承——以上海市E中院试点改革实践为样本

邱 波

论助理审判员序列消失与职能继承
——以上海市E中院试点改革实践为样本

邱 波

伴随着司法体制改革在全国推开，《法官法》、《法院组织法》的修订工作也进入到了最关键的时刻，助理审判员的序列消失与职能继承成为当下修法需要破解的难点问题之一，具体表现在过渡期法官群体办案压力加大、助理审判员审判职能被强化、繁简分流之后职能剥离更加困难等，主要原因包括助理审判员的制度价值和制度缺陷、职权定位和剥离困难、法官助理职权难以厘清、审判组织结构变化等。观察域外各个司法体制比较发达国家的法官体系，基于本土的探索经验，提出几点建议，以期对修法工作有所助益。

司法体制改革；助理审判员职能；职能剥离；职能继承；过渡期

作者：邱波，上海市第二中级人民法院法官助理。

随着司法体制改革全面推开，《法官法》与《法院组织法》（以下简称“两法”）迎来了十几年来最佳的修订契机，力求与当前司法体制改革相呼应，成为学界和司法界的呼声。员额制度作为本次司法体制改革的“重头戏”，其推行使助理审判员序列走出历史舞台，积极推进助理审判员原有职能的继承，研究新型审判组织模式构建，在司改语境下显得非常具有现实意义。本文基于笔者所在中院两年来试点改革积累的经验和教训，以助理审判员的序列消失与职能继承为视角，对过渡期未入额的助理审判员协助办案模式进行实证考察和制度反思，尝试对“后助理审判员时代”办案模式展开探讨，以求对“两法”修订有所助益。①本文以上海E中院主要办案部门（含民商业务庭、刑事业务庭、行政业务庭、少年庭）28名未入额助理审判员和114名入额审判员为样本，选取了从2014年4月至2016年4月办理的一审、二审案件。

一、员额制度下的助理审判员

（一）司改的过渡之策

法官员额制度推行，使被赋予临时性过渡功能的未入额助理审判员，成为特殊时期法官渐变的缩影，由助理审判员变为未入额法官，不只是名称发生变化，如何探索未入额的助理审判员协助办案的具体方式，如何在“后助理审判员时代”剥离和分配原有职能，均系法官员额制度改革重大的理论与实践难题。①徐家新：《当前人民法院队伍建设的形势和主要任务》，《人民法院报》2016年3月9日。上海市法院系统首批入额法官任命之后，四家先行试点法院入额法官与未入额法官情况如图1所示，②胡蝶飞：《上海首批531名入额法官产生》，《上海法治报》2015年4月20日。未入额法官未来将是办案的重要力量，而未入额法官中绝大部分是未入额的助理审判员。

图1 试点法院法官人员比例

图2 法官人均办理案件对照（单位：件/年）

在过渡期内，笔者所在上海法院则把切入点定位在办案上，未入额的助理审判员仍然按照旧有制度从事审判工作，各地试点做法还有赋予未入额的助理审判员以审判辅助、行政辅助等角色。过渡期后助理审判员序列消失而案件没有减少，如何分配原来由助理审判员承担的职能办理案件，当前没有明确的制度规范，如何破、如何立成为困局。

（二）助理审判员办案数量大幅增长

如图2所示，笔者对收集的数据进行整理，以2015年4月16日上海市人大常委会正式任命首批入额法官为分界点，计算出2014年4月至2016年4月每年人均办理一、二审案件数量。未入额的助理审判员人均承办案件数量由66.4件变为88.5，同比大幅增长25%，入额法官人均承办案件数量不升反降，由73.2件变为68.6，同比下降6.8%。法官员额制度推行后，未入额的助理审判员并非像外界预计的那样懈怠、失望，而是不以个人荣辱为念，积极办案，默默贡献自己的力量。这也从侧面反映，助理审判员的职能在过渡期内被强化，未来剥离的难度更大，职能的继承者办案压力会在过渡期后短时间内骤然增加，破立之困尤为明显，过渡期的缓冲作用和后续安排有待加强。

（三）助理审判员群体内部成分职能划分困难

过渡期内，在案件办理和审判组织角色分配中，没有区分未入额的助理审判员群体中拥有多年办案经验的老法官和短时间内才被任命的年轻法官。比如，司法体制改革前，许多代行审判长职责的助理审判员和办案经验丰富的助理审判员，是人民法院办案能手和业务骨干。司法体制改革后，由于没有通过入额考试，有些人不能再以审判长名义签发文书，有些人不能再指导别人办案，他们都变成协助入额法官办案的未入额助理审判员。对于助理审判员行政职能和审判职能尚且难以精确划分，对于不同资历的助理审判员的原有审判职能更加难以剥离和分配，破解当前困境需要进一步考量。

（四）繁简分流的必然趋势

在当前推行案件繁简分流的大背景下，许多地区为了缓解员额法官压力，将大量未入额助理审判员派至审理简单案件。过渡期间，未入额的法官将保留原法官职务，行使一定的审判权力，这为实行案件繁简分流提供了人员保障。司法实务中，8 0%的案件为简单案件，2 0%的案件为疑难复杂案件。根据经济学的“二八定律”，许多地区考虑让未入额法官专门办理简易案件或承担疑难案件的事务性工作，员额法官重点攻克疑难复杂案件。①罗霄悍、李冰新：《案件繁简分流 法官压力减轻》，《人民法院报》2016年7月27日。过渡期内，大量的简单案件由未入额法官负责审理，重大疑难复杂案件由员额法官负责审理，办案压力尚且很大，过渡期后未入额法官被完全安置，裁判职能转移至员额法官，办案压力更大。这是当前“两法”修订必须要考虑的问题，因为第一批司法体制改革试点单位过渡期已经过半，修订法律不只应解决眼前1到2年问题，还要考虑人民法院的5年、1 0年，甚至更远的发展，破局之后的“立”尤为重要。

二、探究司改语境下助理审判员制度困境的内在逻辑

（一）助理审判员制度考量

助理审判员制度在我国建国之初即已建立和推行，主要职能是协助审判员办案，在过去的半个多世纪里，助理审判员群体作为法官群体的重要组成部分，为我国的司法事业作出了不可估量的贡献。在立法本意上，助理审判员只是审判员的助手，而现实是助理审判员并未真正发挥其作为辅助人员的作用。在实践中，由于受案件数量不断上升与法官办案力量不足的矛盾的影响，助理审判员的职责被扭曲，他们实际上被当作审判员使用。可以说，在实行助理审判员这一制度上，我们只完成了“为法官配备辅助人员”这一步，却没有继续进行“合理的职责分工”，从而使这一制度最终未能实现其预期的目的。②宋建朝、连丹波：《实行法官助理制度 推进法官队伍职业化建设（上）》，《人民法院报》2003年6月15日。在过去的《法官法》修订中，并没有改变这一现实，法官队伍职业化建设的路越走越远。

（二）助理审判员群体职权定位

如何进行职权定位，剥离助理审判员职能和分配原有职能，是摆在政策制定者面前的难题。问题主要体现在以下几个方面：第一，难以准确划分各类职能并且精准科学的剥离职能。第二，难以合理分配剥离出来的职能。第三，过渡期内未入额的助理审判员难以逐步让渡部分权力至员额法官和法官助理，而员额法官和法官助理争取权力的积极性也不高。第四，由于案多人少的压力和扩充编制的冲动，使得政策实施难于监督，各地变通做法难保不走样。此外，法官助理审判职权难以厘清。多年前，最高人民法院曾在《人民法院法官助理管理办法（征求意见稿）》中明确提出法官助理没有审判权，但其后又在《人民法院法官助理试点工作意见》中将此句删去，可见，对这一问题仍然未有定论。而且，人民法院尤其是基层法院在开展审判活动时赋予法官助理处理一些简单案件的审判权，还能有效地缓解法官的办案压力，并可以显著提高法官助理的业务水平。①张茜、付宗学：《法官助理工作职责需要进一步明确和落实》，http://www.gy.yn.gov.cn/Article/sflt/ fglt/200908/15226.html，云南法院网，2016年8月1日访问。

（三）审判组织结构变化

改革前的审判结构是基层法院一审一书和高、中院三审一书，改革后，各自在原有审判组织上加入法官助理，变为一审N助一书或三审N助一书。法官助理这一新序列整合了书记员的部分工作，法官的部分审判事务性工作及以及部分简单案件调处工作。顶层设计者改革的初衷是将助理审判员协助办案的职能大部分转移至法官助理，但毕竟助理审判员是法定的法官，与法官助理仍有根本差别。诠释法官角色的最优方法是参与案件审理，是否参与案件审理，参与了多少案件，参与案件审理并且发挥裁判功能系评价法官角色是否成功的最直接依据。同为改革产物，之所以未入额的助理审判员与法官助理存在迥异之处，也在于此。

三、比较法视野下的制度检视

表1 英美法系国家法官制度

由于各国和法院体系和法官类型比较复杂，笔者查阅相关参考资料之后，②表1与表2资料，自湖南省高级人民法院网站“考察交流”栏目整理而来，中国台湾、日本法官制度除外，http://145.2.2.169/List.aspx?newsTypeId=120，湖南省高级人民法院网，2016年8月1日访问。着重对与我国助理审判员制度相近似的法官制度进行考察。司法制度问题是全球性问题，不是中国所特有的国情，为了解决这个问题，各国和在法院管理、人员结构、审判组织等方面，提出了不少办法。“他山之石，可以攻玉”，笔者并不赞成机械的移植国外制度，而是期待可以从域外近似制度得到启发。

表2 域外大陆法系法官制度

上述两表显示，司法体制比较完备的国家，在正式的法官群体之外，仍然存在大量补充力量，这使得庞大的法院体系能够处理更多案件，司法效率和司法质量都不受影响。我国法官群体分类管理不甚精细，欠缺对各类人员分类管理的通盘考虑，一旦改革深入实质阶段，各种问题接踵而至。③陈陟云、肖启明：《回归本质——司法改革的逻辑之维与实践向度》，法律出版社2015年版，第140页。借鉴域外经验检视我国当下的问题，或许可以得到某些启发，一方面可以考虑安排助理审判员专门办理简单案件，另一方面还可考虑建立多元化法官体系，由助理审判员充当拥有有限审判权的“限权法官”，而不再分流到非审判部门。

四、职能剥离和分配模式重构的实现路径

如何妥善剥离和分配助理审判员原有职能，如何精准定位入额法官在法院中的角色，如何合理安排法官助理协助办案，如何破与立的转换，应当以顶层设计和底层构建相结合的方式来解决。剩下的问题是如何把自上而下的变化与自下而上的变化结合起来，让两者互动。这不是某一方的片面要求，而是一个双方或多方互动的过程，如何激活这种互动过程是成功的关键。④季卫东：《中国法治的悖论与重构》，《文化纵横》2011年第3期，第24页。

（一）顶层设计之策略要求

策略之一，确立各地助理审判员原有职能剥离和分配模式的“最大公约数”。由于我国地区差异明显，人口数量、经济条件、社会文化、民族宗教等都不尽相同，从宏观视角勾画助理审判员原有职能剥离和分配模式，只能求同存异，先从“同”处来做足文章。所谓“同”，即必须与司法体制改革相向而行，符合改革的大方向和既定目标，也就是司改语境下的“最大公约数”。如图3所示，每个阶段的方案都必须严格遵循“同”的要求，不能“打折扣”，更不能走回头路，突破原来的桎梏。

图3 助理审判员职能剥离与分配方案的制定

策略之二，规制助理审判员原有职能剥离和分配模式“差异性”过度放大。如前文所述，处理好了“同”的问题，再来讨论“异”。尽管地区差异很大，所制定的解决办法各有不同，但是不能任其放大各种方案之间的“差异性”，避免出现南辕北辙、各走一方的结果。既要避免“一刀切”，将助理审判员由法官变为法官助理，仓促剥夺助理审判员的审判权，导致出现1 9 9 9年《人民法院改革纲要》实施时出现的问题。①周道鸾：《关于确立法官员额制度的思考》，《法律适用》2004年第8期，第15-17页。同时也要避免为压缩法官员额比例，将未入额的助理审判员派离审判岗位，变为综合部门人员。模式的选择亦没有对错之分，只是各个地区对助理审判员原有职能剥离和分配模式的定位差异太大，探索出来的模式也就五花八门，“破”要有方向，“立”也要有规范。

（二）底层构建之模式重构

1.建立多元结构审判组织

人民法院可以参考国外法官体制，在部分地区试点“限权法官”制度改革，创新审理模式，构建多元结构法官体系。司法体制较为完备的国家，无一例外，都建立体系复杂且管理井然有序的法官制度，普通法系国家更在正式法官制度之外建立结构多元化的“准法官”制度。本次司法体制改革之后，我国将逐步建立“书记员-法官助理-员额法官”这种一元审判结构，期望靠法官助理来替代助理审判员的制度设计，显然不足以解决司法实践中存在的诸多问题。简言之，如果只是在原有审判权和辅助权的框架内划来划去，而不对原有审判权和辅助权的内涵和外延进行有计划的调整，沉寂于现有制度框架下，还是解决不了问题。在“两法”修订的当下，可以考虑建立审判组织多元化，推动多元结构的法官体系，并借鉴域外经验解决案多人少矛盾的经验，推动法官精英化、职业化。

2.健全多元化纠纷解决机制

在我国，群众有排斥诉讼和倾向于民间调解的非诉解决纠纷的历史传统和社会心理，尤其是对于简单的民事案件和其他案件。在司法实践中，我国也探索出了多种非诉讼解决纠纷方式，极大地将民间纠纷隔离在法庭之外。在国外，大部分英美法系国家都有各类民间组织参与民间纠纷解决的制度，且具有法律约束力，大部分简单案件也被挡在了法院门外，大陆法系国家则广泛采用年资较浅的法官在基层法院通过简易程序审理大量简单案件，二者各有所长。我国可以基于本土经验，借鉴域外制度，考虑扩大纠纷解决机制方式，创新社会治理，尝试通过授权各种基层自治组织、行业协会、非政府的公益性组织、志愿者机构等，参与纠纷解决，将助理审判员解决简单案件的职能转移给社会组织，也是一种有益尝试。

3.推动职能剥离和分配类型化和规范化

基于助理审判员群体内部特殊性，不同成分的审判职能也不尽相同，可以考虑强化分层管理，对不同群体的职能进行剥离，然后再按照不同类型分类，比如审判核心职能、审判事务性职能、非审判事务性职能等，按照人员分类配置各种类型职权。办理简单案件的办案年限不足的助理审判员可以将核心的裁判功能配置至员额法官，而将原本大量的审判辅助工作配置至法官助理和书记员，对于有着丰富办案经验的助理审判员，可以考虑将主要的裁判功能配置至员额法官，将行政事务职能配置至庭行政人员，将少量审判辅助工作配置至法官助理。加快出台相关办法和措施，使各地职能剥离和分配工作有序、规范进行，将所有的分类和分配工作，以制度的方式确定下来，并且监督其施行。

4.设立多方监督机制

助理审判员的职能剥离与分配，需要各方配合和监督。总体原则是“让审理者裁判，让裁判者负责”，裁判职能只能保留在员额法官群体，其余审判辅助职能和行政辅助职能可以考虑由法官助理、书记员以及庭务行政人员完成。对于这一安排，人民法院需要有清晰的思路，既要满足审判实践的需要，又要照顾到法院队伍人员的稳定性。这是一个系统工程，笔者认为，需要有上级法院、人大代表、政协委员以及第三方机构等负责监督，且有专门机构负责常态化监管，如今各地成立的法官遴选与惩戒委员会，正可以考虑承担这一监督职能，保证改革不走样。

5. 建立过渡期后审判工作衔接机制

在过渡期内，未入额的助理审判员逐步通过考核和工作安排，分流至入额法官，过渡期之后，未通过入额考核的将按照工作需要分流至法官助理、行政辅助部门工作人员等。对于办案经验尚浅的助理审判员群体，可以将核心审判职能剥离出来分配至员额法官，而将其他审判职能分配至法官助理。对于办案经验丰富的助理审判员，可以将核心审判职能剥离出来分配至员额法官，有些可以将行政管理职能剥离出来分配至庭务行政人员。还可以考虑由高级阶段的法官助理，在法官的指导下专门办理此前由助理审判员办理的简单案件，且采用负面清单方式，除裁判权以外的其他职权，都可以由法官助理承担，以实现与过渡期后审判工作无缝衔接，免于出现管理上的漏洞和真空期。

（责任编辑：王建民）

DF82

：A

：1674-9502(2017)01-030-07