立案登记制之机制设置及其规范化运作——以行政诉讼案件立案登记改革为切入点

余德厚 苏家成

立案登记制之机制设置及其规范化运作
——以行政诉讼案件立案登记改革为切入点

余德厚 苏家成

通过分析公共领域的对话需求，求证行政诉讼作为公共领域的地位，揭示其作为公共领域与国家政治生活互动的制度化突破口，肩负着通过保障个人偏好和社会共识的表达及其与公共部门的对话、监督，影响政治权力的运行，进而保障协商民主的制度重任。在此基础上，深入阐述立案登记制是对协商民主困境的一剂良药，揭示其在连接私域与国家之间交往互动的公共领域中的突破性作用。面对立案登记制，行政诉讼案件受理存在亟待突破的问题，针对上述分析并结合司法实践，试图为立案登记制之机制设置及其规范化运作提供可行性建议。

公共领域；行政诉讼；立案登记制；机制设置

作者：余德厚，法学，海南省高级人民法院法官；苏家成，法学，浙江省宁波市鄞州区人民法院办公室副主任。

本文无意否定任何其他进路，如法经济学进路对行政诉讼进行的重构，但事实上，在行政诉讼的微观层面，相对人、政府之间激烈的“讨价还价”过程毋宁是某种商谈或对话，而不是交易，法经济学者们似乎未能解决行政诉讼立案登记制采取的动因是内生的还是外生的。笔者的真正意蕴在于从宪法设计民主、司法监督行政的高度审视行政诉讼制度，进而揭示新近实行的行政诉讼立案登记制，具有连接私域与国家之间交往互动的“第三域”（公共领域）中的突破性作用。揭示其不仅促成关涉非正式对话向正式对话的转变，切实保障公民诉权，亦对交往权力如何上升为政治话语，促进政府依法行政，实现国家治理现代化具有重大影响。

一、行政诉讼——突破的“第三域”

（一）公共领域——民主权利的后院

近年以来，公共领域的兴起被赋予了民主起源的意义。随着市场经济的发展，在传统的私人领域内（狭义的市民社会）内出现了纯粹的经济领域与重新政治化的公共领域的分离，社会结构逐步从“一元”到“二元”的转型，即政治国家同市民社会由一体同构走向分立，政治国家的权力得到控制，市民社会的自治空间得以扩展，正是这种并存并进的国家逐步“社会化”，与社会日益“国家化”的辩证交融，使得公共领域越来越成为一个国家（公域）和社会（私域）之间充满张力的模糊地带。一个会对整个社会问题的压力作出灵敏反应的感应网络，通过公共舆论和N G O，遵循商谈原则的对话，以无主体的交往的民主程序与政治生活形成互动，使公众意见在自由平等的对话以及由此达致的论辩共识形成交往权力从而影响政治决策与权力良性运行。公共领域出现的革命性意义在于，它在传统的权威领域中引入自由辩论和理性反思的新权威机制，从而使公共性成为检验民主程度以及制度合法性的根本原则，其中公共舆论和N G O组织发挥了重要作用。越来越充当了弱势群体及异质性公众需求的扩音器。在依法治国的进程中，每一步似乎都离不开媒体的推波助澜。从孙志刚事件到国务院《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的废止，从全国千千万万的钉子户到宪法肯定私有财产权到物权法的出台，似乎总有媒体一石激起千重浪的“投石”之举，在众说纷纭之后，学界、民间达成的某种共识似乎对最终改革形成了交往压力。时至今日，法院的判决与舆论呼唤保持了惊人的“同向性”，公共媒体的批判性、独立性、公平性和中立性使公共领域成为民主的实践平台。

然而在公共领域这一模糊地带，公共论坛的民意是怎样上升为交往权力，建立在公共领域基础上的非正式政治舆论所形成的“弱公共圈”是如何影响政治协商的“强公共圈”的，很少有人论及。考察行政诉讼个案发展的径路，并比较了信访、违宪审查等制度后，可以得出在现阶段行政诉讼乃是交往权力到政治权力制度化突破口的结论。寄希望于公权力的内部自律和当局者的政治德性，通过无休止的信访、缠访等类似制度的非正式性、随意性交流，不但无助于市民社会通过公共领域广泛的参与的话语实践来反对国家政治权利膨胀意义上的民主，反而遏制法治发展、削弱社会良善风气，阻碍正式交流。

（二）“第三域“的突破

公共领域作为社会成员以公民身份介入政治生活的场所和民主的公共论坛，其中的交往对话必须是有节制的、理智并自我约束的。协商民主论一直力图通过充分发挥对话理性中的批判精神来防止民主暴政的悖论：政治不协调中的小部分可以通过讲清事实和理由即刻消除；还有一部分在社会充分讨论的情况下就能发现某种观点确实不能维持下去；其他的不协调可以通过授权特别信得过的人（如法官）作决定。关键在于，倾听异己者的意见可以在达到最大谅解的基础上引起偏好转移而非工具理性基础上的强硬抹杀，从而扩大社会的共识范围，协商过程培养出公民精神——“节制自身需求，对他人需求和道德责任的真正理解”——将是对当代自由民主中流行的个人主义和自利道德的矫正。但是立足于公共领域的公共舆论和意志形成的话语民主制，仍然蕴含着一种从公共舆论到正式立法过程的制度模式。①汪行福：《通向话语民主之路——与哈贝马斯对话》，四川人民出版社2002年版，第275页。无序的公共舆论所代表着的可能影响公民选举行为、立法机关、行政机构和法院意志形成的政治潜能，也只有通过制度化的程序影响到政治权威人士的信念和决定时才有可能被转变为政治权力，这种制度化程序在我国当下只有行政诉讼制度可以胜任。和信访之类的非强制性、非终局性制度相比，行政诉讼本身作为以司法手段解决涉及公权力行使的纠纷的唯一可行性制度，其对于公民权利保障优势是明显的。只要符合受理条件的起诉必须受理并依法审判，个案原告代表的公共舆论在通过行政诉讼的受理环节之后便不可避免地被摆在了政府的面前，在举证责任倒置，政府部门的举证时限等等制度设计和中立法官的监督下，政府当局必然面临着现实的由交往权力传递而来的社会压力，而不得不在政治决策或制度变革方面做出联动反应，这种反应或多或少会最终传递到立法机关那里，最终影响法律的制订，在行政诉讼的制度约束中，公共领域的交往权力得以释放并通过政府部门的联动反应转化为正式的政治权力，最终推动依法执政、依法治国的前进步伐。

二、立案登记——对协商民主困境之克服

承上所论，行政诉讼作为公共领域与国家政治生活互动的制度化突破口，肩负着通过保障个人偏好和社会共识的表达及其与公共部门的对话、监督，影响政治权力的运行，进而保障协商民主的制度的重任。但是，如果面临“有案不立、有诉不理、拖延立案、增设门槛”等问题，则公共话语权无法通过平等交流上升为交往权力以监督政府行为。

（一）检视——尊重和反思既成事实

协商民主从本质上即是要确保某种平等自由基础上的协商对话程序，而行政诉讼即是这种对话程序的制度性范本。但是，长期以来，我国行政诉讼受案范围过窄和立案审查制阻止了一部分公共领域与政治权力对话的可能性，妨害了我国协商民主程度，从而降低了政府公共部门和政治决策总体的合法性，引发了许多社会不安定、不和谐的问题，如无休止的信访潮、暴力事件等等，这可从历年法院受理案件各类型、数量予以体现。（见表1）

表1 全国各级法院受理案件主要类型和数量（含一审、二审、再审）①表1、表2数据来源中，行政案件数量来源于最高法院历年司法统计报告、工作报告、《人民司法》及《中国法律年鉴》、《中国统计年鉴》。

表1统计显示：全国法院受理行政案件占同期各类案件受理总数的比例相当低，信访案件数量庞大且不断上升，据统计近几年信访案件是行政诉讼和行政复议案件总和的7 0倍，许多争议案件最终没有进入法院，行政诉权的保护还任重道远。管中窥豹，我们还可以从行政诉讼率加以研判。

表2统计显示：从2000年到2009年，整体上一审行政案件诉讼率处于低位徘徊状态，私权与公权的对话区域受到实体与程序的限制。2 01 4年修订的《行政诉讼法》首次规定了立案登记制，尽管在2015年5月1日才正式施行，但2014年全国法院受理的行政案件还是达到1 5.1万件，增长幅度较大，改变了过去几年行政案件数量萎缩的趋势。

（二）变革——从立案审查制到立案登记制

行政诉讼不仅是公共领域的交往权力转化为政治权力的制度化突破口，而且是通过平等对话环境促进公共领域的延伸，是协商民主的大对话区。而现有的行政诉讼受案范围之狭窄远没有发挥出行政诉讼作为公民参与民主对话的平台和涉及公权力行使的纠纷解决机制的功能。与刑事、民商案件受案率相比，近十年来，行政诉讼率基本呈现徘徊不前的样态。由于诉讼主体不适格而导致相对人权益得不到保护的例子俯拾即是；大量的侵害公共利益的行政行为因为缺乏公益诉讼的制度安排而被放松。建立行政诉讼立案登记制及其配套运行机制，显得尤为重要。这种登记制，将促进受案范围的扩大，意味着一大部分公共舆论可以通过行政诉讼的制度化手段将“论辩共识”上升为正式的政治权力，公共领域自由、开放的对话将彰显其扩张力，防止缺乏公民精神、衰落的市民社会可能引发的集权主义的可怕后果的出现。立案登记制对于公共领域自由对话畅通入口，它将改变民告官难的尴尬局面。立案登记制是社会整合的需求——市民社会必须防止政治系统对生活世界的殖民以便重建民主制政府和市场经济的合法性。在狄骥看来，现实社会互相依存的事实是统治者与被统治者之间权利义务关系发生的根据，也是公共对话存在之必要性与实现之可能性的现实基础，每一个人都无法脱离社会而独立存在，应该为社会的存续而努力，无论是统治者还是被统治者都必须服从于建立在社会相互依赖之上的法治原则。社会整合的内在需求要求公共领域和上层建筑为相互依存的政府和市民社会之间开辟互动协商的对话空间，行政诉讼立案登记制由于种种原因被推向了社会变革过程中的风口浪尖，在立案登记制下，行政诉讼受案范围的扩大，是一国践行国家权力的有限性和个人意志的平等性，促进依法治国，循法而治的基本前提之一。

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确强调：“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。”自2015年5月1日起，立案登记制在全国法院正式启动，行政诉讼的立案改革步入快车道。笔者分析了广东珠海市横琴法院、上海浦东法院、浙江宁波镇海区法院的立案新实践，发现这种立案登记制与传统的立案审查制具有鲜明的特点，就是凡是起诉，就必须受理。受理了就必须给个说法！我们可以稍微比较一下两种立案制的不同特点。

从表3中可以看出，传统的立案审查制，立足于“堵”，立案登记制在于“疏”，若未经事实申明，则拒之千里，公众的话语无法畅通，对话交流之平台难以搭建。“在面对非平等分配的社会权力、结构暴力和扭曲交流的影响时”，民意往往被扼杀于摇篮中。无奈的潜在伤害无法通过正式的程序进入一个平等的信息交流平台，谈判协商也无法开启，是与非、错与对难以分明。此种阻碍对话、混沌状态的持续无法激励政府与公民行为的合适与规范。如果这种被压制的民意无法以文明的方式被疏导，汇集成一种公共舆论话语权，则无疑会动摇政府公共机构的合法性基础。

表2 全国行政诉讼率情况表 （2010-2014年）

表3 传统立案审查制与现行立案登记制的区别

（三）隐忧——可改变的和不可改变的

人的认知能力是有限度的，“意欲合理，但只能有限的达到”。立案登记制使行政公权力与公民私权利的对峙式的冲突摆在了同一平台上。这是一项浩大的工程，单纯依靠公民的信念和司法改革者的决心是远远不够的。面对行政诉讼立案登记制，有许多亟待破题的问题。其一，案多人少的问题。多年来行政审判法官因行政案件数量较少，而各级法院配置了较少的行政法官。从北京、上海、江苏、浙江等省市统计资料看，自2 0 1 5年5月1日实行立案登记制以来，法院行政诉讼案件数量上升较快，行政庭司法资源短期内出现紧缺。而且，司法改革试行法官员额制，通过减少法官数量优化司法资源，司法不可承受之重问题突出。其二，涉诉信访挑战司法权威。我们实行了立案登记制，只有符合法律规定的案件才能予以登记立案。简而言之就是带有审查性质的登记制，面对着“法院应当有权作出变更、责令履行判决”的社会呼声，而存在着“司法权代行行政权”质疑，法院并无完整的司法审查权的今天，案件流入法院，如果处理棘手，当事人的诉求无法得到切实的回应，当事人会将矛头对向法院。如果不加以妥善引导和沟通，可能引发涉诉信访，无疑会牵制司法资源，使法院捉襟见肘，疲于应付。其三，恶意诉讼、虚假诉讼、无理纠缠，挑战司法权威。几千年来，国民似乎养成了小闹小解决，大闹大解决，不闹不解决的思维。推行立案登记制，“只需对诉状进行形式审查，可能会有大量案件因不符合诉讼要件在登记立案后被裁定驳回起诉，当事人仍可通过申诉信访反映诉求”。①最高人民法院立案登记制改革课题组：《立案登记制改革问题研究》，《人民司法》2019年第9期，第66页。这涉及到司法秩序的维护与当事人权益的平衡，如何有效平衡成为一大难题，在相关制度缺位的情形下无疑会挫伤司法权威。

三、刮骨疗伤——立案登记的功能变迁与规范设计

正义是衡量一个社会是否健康良序的最重要的标准。诚如著名学者何怀宏所言：“正义在社会的价值序列里，既优先于高效和稳定，也是高效和稳定的前提”，②王尔德：《改革——新经济政策向何处去》，上海财经大学出版社2014年版，第36页。人们对正义的渴望是有共识的，分歧在于这正义的某些内容和如何实现正义。我们要通过比较开放平等的对话，提供开放的舆论空间，允许各种意见讨论，以影响旁观者，推动共识的凝聚。但是论证与反驳必须服从某种预定的法则。以下从5个方面审视立案登记制的配套制度。

（一）引入司法能动性，扩大受案范围——给公众一个表达诉求的机会

行政诉讼受案范围是公众通过行政诉讼这种公共领域正式在法官作为第三方监督行政行为合法性的平台来恢复非协调的状态。既是一国司法权对行政权的监督和深化，也是一国行政相对人权利救济的深度和广度。如果法院动辄以没有法律依据或者不在所谓的受理范围内而不予立案，则公众与政府之间的对话与交流被人为阻断，国家未能履行其应该履行提供司法救济的积极义务，也堵塞了公力救济的渠道，在民意无法以一种制度安排合理进入一个疏导平台的情形下，加之类似的制度资源的稀缺，公共话语只能通过申诉、信访等非正式性、随意性反映到政府当局，委婉地寄希望于公权力内部的自律和当局者自身的政治德性，不可能使公众通过公共领域广泛参与的话语实践来反对国家政治权力“恣意膨胀”意义上的民主，甚至赤裸裸的行政暴力无法遏制，公民人身权和财产权得不到切实保障。我国行政诉讼的受案范围主要见于198 9年制定的第一部《行政诉讼法》的第2条的概括性规定以及第1 1条的肯定性列举和第1 2条的排除性列举式规定，此外，2003年3月10日颁布实施的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，又对我国行政诉讼的受案范围的具体内容作了进一步的解释，但是诸如公民享有的受教育权、劳动权、政治权利，即使受到行政机关具体行政行为的侵犯，因与人身权、财产权无关，也不属于人民法院行政诉讼的范围。行政诉讼之受案范围明显狭窄且法院对行政行为司法审查深度有限，司法变更权的行使在一片“司法权不能代行行政权”质疑声中受到了严格限制。实践中，随着社会事务日益复杂化和行政活动的多样化，公众与行政主体之间的纠纷类型多元化，在完善诉权以制约日益膨胀的行政权角度看，试行立案登记制中，法院需要能动立案，适当运用《行政诉讼法》第1 2条第3项作通行的扩大解释。绝不能因为“远离该事务”、“不明其中道理”等为由而拒绝受理。将《行政诉讼法》第1 2条第3项作通行的扩大解释和立案登记制结合起来，可以科学合理地突破现有立法及司法解释的限制，将司法能动性引入行政诉讼立案登记制，有利于行政诉讼受案范围之扩大。

（二）搭建诉讼服务中心，加强诉讼指导，引导公众有序加入论辩平台

“诉讼是一种复杂的社会现象，它取决于诉讼制度和人们的诉讼行为，也与一定的历史传统、文化和社会成员的心理、生活方式等因素息息相关。”①倪寿明：《实施立案登记制须说透“三个基本”》，《人民司法》2015年第9期，第1页。在协商民主大对话区的立案登记制下，行政诉讼立案登记制是“健全公民权利救济渠道”重要方式，在这种畅通的文明有序的程式运作过程中培育一种“节制自身需求，对他人需求和道德责任的理解”的公民精神，加强引导公众在何种情形、何种条件，以何种态度对待诉讼及其结果，需要加强诉讼指导。引导和塑造一种尊重司法、敬重诉讼、使立案登记制中所蕴含的基本诉讼理念和价值观。发挥其搭建交流权威平台、引领公共话语权。加强诉讼服务中心建设尤为关键。立案当中的导诉，关涉非正式对话向正式对话的转变。启动与遵守商谈原则的对话过程本身即是现代民主的合法性基础，“合法性并不是来源于先定的个人意愿，而是个人意愿的形成过程，亦即话语过程本身……合法性原则是普遍讨论的结果，而不是普遍意愿的表达”，②[德]哈贝马斯：《公共领域的结构转型》，曹卫东译，上海学林出版社1999年版，第29页。漫长的青天意识，缺乏法治精神公众往往囿于先天的认知、后天的行为养成，让置身其中的人产生非理性冲动，实践中，一到法院诉讼就满腹牢骚，开始就容易把自己当成强者或弱者，非平等的环境下达成论辩共识。加强诉讼服务中心建设在江浙等沿海发达省市试行效果较好，但是它强调导诉的成分较多，并未突出从诉讼入门开始致力于搭建良性运转平台。其功能应定位于指导诉讼、保障诉权，分流案件，平息信访、公平对话、立案协调，为纠纷解决提供更多选项和更为有效的捷径。

图1 重大、复杂行政案件立案风险评估机制

（三）建立重大、复杂行政案件立案风险评估机制

在立案登记制下，法院受案范围将扩大，其中必有一部分行政案件，或为“当地党委政府或群众极为关注的”，或为“可能引发群体性事件、影响社会稳定”，或为“政策适用面广、政策性强”，等等，应综合考虑案件的性质、社会影响力和关注度、审判对社会利益价值的导向性等因素。在立案阶段，及时有效的启动重大、复杂行政案件实施社会效果评估（见图1），综合评估基本争议事实、案件受理后的审判效果、执行难度以及是否可能引发信访、上访等情况。实施分级评估，优化管理模式，做到分级评估、分级防控。注重程序衔接，强化信息收集，建立系统化、全流程的追踪管理体系，强化风险信息动态收集。诉讼服务中心均要逐案排查、收集社会稳定风险隐患，在发现有提起评估的事由时，应认真填写评估表，详细记载简要案情、稳定情况现状、可能存在的风险、拟采取的措施等内容。从立案登记环节开始，评估表一式两份，一份放入案件卷宗，另一份依办案流程随案流转，使案件风险信息始终处于完整收集过程中，加强对案件风险的甄别，通过收集诉讼参与人心理情绪、权益诉求、极端行为等可能引发不稳定的信息，对评估表内容及时予以补充，尽到询问、排查、及时填写、及时上报的责任，为后续的风险防控提供科学依据。开展系统研判，推进风险防控，为审判、执行、信访、维稳工作做好预警。

（四）采取有选择的“异地交叉管辖”——搭建排除合理怀疑的平台

法官的工作不应局限于对具体行政行为合法性的审查，而应是对大对话区的论辩共识的理性补充。从制造正义的意义上，法院和法官必须拥有独立的审判权。以一种独立、公平公正的姿态确保案件受理和裁判公正性，但长期以来，《行政诉讼法》所确立的管辖制度为行政干预司法打开了方便之门，使得在诉权、司法权、行政权三方力量博弈中，司法权无法对抗行政权，司法天平严重倾斜，使公众诉权与行政权话语权失衡。为缓解“告状难”，增强公共领域与政治权力对话的可能性，最高人民法院对行政诉讼管辖制度进行了两次较大的改革尝试，在不改变原有法律框架的前提下，通过扩大中级人民法院一审管辖范围和指定异地管辖、提级管辖等方式，来阻断行政权对司法权的不当干预，但是仍未改变“由本地基层法院管辖为主、异地基层法院、本地区中级人民法院管辖为例外”的基本格局。在这种格局下，司法权受制于当地行政权情况严重，面对弱势的公众诉权，强势的公权力，司法权缺乏足够的力量搭建平等协商对话的平台，司法权本应居中裁判的等腰三角形诉讼结构被严重扭曲为（法院）法官站在拥有强势的行政权一方共同对付公众诉权。在立案登记制下，以去地方化为进路，可以在全国范围内尝试重构一种行政案件“异地交叉管辖制度。笔者考察了浙江省宁波市自2015年5月1日起实施的关于原告可选择异地法院管辖的制度，即基层法院管辖的行政案件（包括涉不动产等案件）原则上实行“异地交叉管辖”，但原告选择被告所在地法院管辖的除外。“异地交叉管辖”，是指将行政诉讼案件的管辖权交由被告所在地法院以外的法院行使，当事人提起行政诉讼，基层法院应当告知其享有选择异地法院立案登记受理的权利以及可选择的异地交叉管辖法院，当事人可直接向所选择的法院起诉，实行异地交叉管辖的案件，由被选择的法院依法立案登记。通过司法权行使异地化来排除行政权的干预效果良好。排除了各种干扰因素，使得案件可以公正审理。由此，当事人对法院的信任度也会提升。（见表4）

表4 宁波市行政诉讼案件“异地交叉管辖制度”

（五）加强立案登记考核，规范沟通对话秩序——防止虚假诉讼、缠讼滥讼

传统行政诉讼立案审查制表现为一种不稳定的、不完全取决于法律规定的状态。在这一状态下，立案最终如何确定，可能更多地取决于每个案件背后的博弈权衡及不同时期政治形势和公众私权与政府公权力量变化与较量。一些政治性、政策性、敏感性强的案件以及历史遗留问题，诸如各种拆迁安置案、抽屉案等各种土政策往往得不到司法的立案处理而引发争议、信访。在立案登记制下，要健全行政立案登记绩效考核机制建设，加大对违法不受理案件导致信访申诉的考核权重，严格限制土政策影响立案，严禁以服务地方中心工作、应对当前形势等借口对立案加以限制。依法保护诉权，各级法院要发挥司法的能动性，不断应对公众的司法需求的新增长。“依法积极受理行政给付、行政监管、行政允诺、行政奖励、行政不作为等新类型案件，依法积极受理公众教育、劳动、医疗、社会保障等事关民生的案件，依法积极受理政府信息公开等涉及公民其他社会权利的案件”，①陈战、张亮：《立还是不立，这是个问题——行政诉讼立案之多维阐释及其开示》，《审判权运行与行政法适用问题研究》，人民法院出版社2011年版，第337页。积极探讨涉环境公益诉讼案件的受理条件，统一标尺，理直气壮的立案登记，依法作出处理决定。避免在行政诉讼立案阶段出现“对抗法律”情形。同时，由于现阶段公民的素养和文明程度差异化，对于当事人无理强行要求立案、缠讼缠访、虚假诉讼、恶意诉讼的，决不能放弃原则牺牲司法公信力去违法迁就，必须发现一例，依法惩处，杜绝出现“利用法律”谋求不当利益的不良风气。规范沟通对话方式渠道，营造良好的外部环境，对于新类型行政诉讼案件把握不准的，应当在法定期限内先于立案，必要时请示上级法院，不得随意作出不予立案受理决定，拒民意于千里之外；对于干预、阻碍法院立案受理行政案件造成恶劣影响的，应当及时向当地党委、纪检监察部门和上级法院反映；对于一些政治性、政策性、敏感性强案件及历史遗留问题，依法不能通过行政诉讼方式调整或者法院没有能力解决也解决不好的案件，应从实际出发，加强与相关部门的沟通协调，取得社会各界支持，从根本上解决行政诉讼立案登记面临的问题。

（责任编辑：马 斌）

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