村（社区）法律顾问制度的实践与问题反思

曹吉锋

村（社区）法律顾问制度的实践与问题反思

曹吉锋

社（社区）法律顾问制度是加强基层政权建设的重要举措，当前该制度已在各地推进，主要有三种情形：一是通过省级党委政府直接下发推进方案；二是出台公共法律服务体系建设意见；三是通过省级司法行政部门部署工作。目前存在的问题是：基层法律服务资源不足，地区分布不平衡；工作经费偏少；律师参与法律顾问工作的积极性不高；考核评价机制缺乏等。需要从国家层面出台相关政策文件，加强该项制度建设，包括落实政府购买服务，解决相关费用纳入财政预算问题，建立奖惩制度，加强培训工作等。

村（社区）法律顾问；价值；实践；路径完善

作者：曹吉锋，法学硕士，广西壮族自治区司法厅法制处主任科员。

村（社区）建设是社会主义新农村建设的重要内容，是推进新型城镇化的配套工程，是夯实党的执政基础，巩固基层政权的重要举措。中央高度重视农村基层社会管理和服务工作，对推进村（社区）建设提出明确的要求。党的十八届三中全会提出“普遍建立法律顾问制度”，十八届四中全会提出“推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设”。建立村（社区）法律顾问，是党的十八以来，各地司法行政机关积极发挥职能，主动作为，落实中央战略部署的一项重大改革措施。虽然之前有部分地区的村（社区）已经自行开展了聘请法律顾问的工作，也取得良好的社会效果。但是从上而下全面推动该项工作，特别是十八届三中全会以来，尚属首次。

村（社区）法律顾问建设已经成为创新社会治理的重大改革举措，成为一个热点问题，加强对村（社区）法律顾问的研究，通过对当前实践中遇到的问题进行分析，找出解决的办法，推动村（社区）法律顾问规范化、普惠化、持续化发展，成为摆在广大理论工作者和实务工作者面前的一项重大课题。

一、村（社区）法律顾问概念辨析

（一）村（社区）法律顾问概念界定

法律顾问是具有法律专业知识，接受公民、法人或其他组织的聘请为其提供法律服务的人员，以及法人或其他组织内部设置的法律事务机构中的人员。当前，我国的法律顾问类型主要有4类:政府法律顾问、企业法律顾问、事业单位法律顾问和村（社区）法律顾问。

（社区）法律顾问，顾名思义，就是在村（社区）通过有偿或者无偿方式聘请律师、基层法律法律服务工作者等具有专业法律素养的人担任法律顾问，为整个村（社区）居民提供法律服务的活动。

（二）村（社区）法律顾问与政府法律顾问

十八届四中全会《决定》提出，“积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。”①党的十八届四中全会：《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。对政府法律顾问的建设提出了明确的要求。

村（社区）法律顾问与政府法律顾问区别主要体现以下几个方面：第一，服务的对象的不同。政府法律顾问的服务对象是各级政府，从国务院、省级政府、设区市政府、县（市、区）政府、乡镇政府及其部门。村（居）委会是一种村（居）民自治组织，因此，村（社区）法律顾问的服务对象为村（社区）居民，不仅仅局限于村（居）委会；第二，服务职责的不同。政府法律顾问主要职责体现为就政府的重大决策、规范性文件、重大合同等进行法律论证，提供法律方面的意见，参与处理涉及政府的尚未形成诉讼的民事纠纷、经济纠纷、行政纠纷和其他重大纠纷，代理政府参加诉讼，维护政府依法行使行政职权和维护政府机关的合法权益，参与处理突发事件，协助接待上访及法律、政策咨询等。村（社区）法律顾问的主要职责有：协助起草、审核、修订村（社区）章程、村规民约以及其他管理规定，引导村（社区）委员会依法管理，为村（社区）委员会换届选举工作、重大项目谈判、签订重要经济合同和其他重大决策提供法律意见，解答群众日常生产生活中遇到的法律问题，开展法治宣传，普及日常生产生活涉及的法律知识，参与矛盾纠纷化解工作，参与调处涉及村（社区）的重大群体事件等；第三，责任部门不同。政府法律顾问工作由各级政府法制部门牵头负责，村（社区）法律顾问工作由各级司法行政部门特别是县（市、区）司法行政部门负责。

（三）村（社区）法律顾问与司法行政

政府进行职能转变，由“权力型”向“服务型”转变，不能局限于口头上，也要落实到行动上。为人民服务是党的一贯宗旨，回应人民群众的呼声和满足人民群众的需求是各级党委政府工作的重心和努力的方向。司法行政部门与农村基层的联系密切，从普法宣传到人民调解，从社区矫正再到安置帮教，都有司法行政部门的身影。推进村（社区）法律顾问工作，正是司法行政部门主动作为，切实进行职能转变，为人民群众提供更加切实的服务的一项民生工程。

近年来，我国经济事务、社会事务越来越多，人民群众的参与度越来越广，积极性也越来越高。从传统的山地林权纠纷、邻里矛盾矛盾，到土地征收征用、医患纠纷、环境保护等，社会矛盾呈现出新的特点，因此需要更加专业的法律服务。广大人民群众的法律意识越来越强，法律需求也越来越多。从我国的实际情况看，人民群众找法用法的意识明显增强，法律咨询比率明显升高，包括矛盾纠纷调解在内的法律服务工作明显增多。以前是遇事找政府，现在是遇事找法律，由政府解决到由法律解决，这种意识的转变，是我国多年来法治建设所取得的显著成绩。可以预见，在今后的一段时期内，城乡群众的法律意识、法治观念会进一步提升。广大人民群众知法、学法、找法、懂法、用法的能力会越来越强，因此，需要各级党委政府共同努力，司法行政部门主动作为，要推动村（社区）法律顾问工作的落实，充分发挥法律顾问的作用，为基层人民群众提供专业的法律服务。

（四）村（社区）法律顾问与公共法律服务

党的十八届四中全会提出“推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设”。公共法律服务体系建设不是空中楼阁，它在基层的最重要抓手和落脚点就是建立村（社区）法律顾问制度。中央办公厅、国务院办公厅《关于深入推进农村社区建设试点工作的意见》中提出“推动法治工作网络、机制和人员向农村社区延伸，推进覆盖农村居民的公共法律服务体系建设”。①中共中央办公厅、国务院办公厅：《关于深入推进农村社区建设试点工作的意见》（中办发〔2015〕30号），2015年4月14日。建立村（社区）法律顾问正是推动法律服务的网络、机制和人员向农村社区延伸的重大实践。通过推动律师、基层法律服务工作者等专业的法律服务人员担任法律顾问，让广大的村（居）民足不出村（社区）即可以享受到相对专业的法律服务，为人民群众提供法律知识普及和法治文化活动，开展法律讲座，开设法律课堂，提供法律咨询，解答法律疑惑，参与化解社会矛盾，参与重大群体性事件的处置，为基层的长治久安提供基础的法律保障。让人民群众接触法、了解法、运用法，可以说，没有完善的公共法律服务体系，就没有完整的社会法治体系。

全面推进法治建设是一个宏伟的目标，“法治中国”并不是一个空洞的概念，是要连接地气的，它是需要基础和平台的。公共法律服务体系是“法治中国”的重点延伸和实践，村（社区）法律顾问是公共法律服务体系建设在基层和农村的重要落脚点，是中国特色社会主义法治体系不可或缺的组成部分。通过村（社区）法律顾问的法律知识普及、法律疑惑解答、法治文化活动、法治课堂讲授、矛盾纠纷化解等一系列的法治活动，增强全体人民群众对社会主义法治的理论自信、制度自信、道路自信。

二、建立村（社区）法律顾问的价值追求

在法的价值体系中，有基本价值和一般价值之分，自由、正义、秩序是法的基本价值，而效率跟利益则是法的一般价值。建立村（社区）法律顾问，具有什么价值，这是问题研究的一个重点。

（一）平等价值的追求

人们对于平等的价值追求一直没有停止过。1 7世纪，西方思想启蒙运动发端的时候，法国的启蒙思想家卢梭就发出了“人生而自由且平等”的呼吁。废除奴隶制、打破特权，推翻等级社会，便成为当时资产阶级大革命所要实现的目标。“即使是最强者也决不会强得足以永远做主人，除非他把自己的强力转化为权利，把服从转化为义务。”②[法]卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆2005年版，第9页。各国资产阶级革命取得胜利后，为了巩固来之不易的革命成果，将“平等”转化为权利，在其宪法或各种部门法中一般都作出了“平等”的条款规定。美国宪法第14条修正案规定：“任何一州，都不得制定或实施拒绝给予其管辖下的任何人以平等法律保护的法律。”德国《基本法》第三章规定了在法律面前的平等权利：“所有人应在法律面前平等。①[美]E·博登海默：《法理学法哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社2004年版，第261页。男女具有平等权利。②同注①，第330页。任何人皆不得因其性别、出身、种族、语言、国籍、信仰、宗教或政治见解，而受到歧视或优待。”作为社会主义国家代表的我国，历来重视人民的平等，我国《宪法》在第3 3条明确规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”

平等一词不仅仅体现在政治意义上，它还渗透在社会生活的方方面面。平等有三个方面的应有之义：一是应然的平等，即获得机会的平等；二是实然的平等，即获得内容的平等；三是程序的平等，获取程序的平等。人们有享有和获取法律知识，接受法律服务的权利，这种权利，不能因为法律资源的富裕或困乏而被剥夺，这更多是体现的应然的平等。在权利的实现方式上，或多或少会存在一定程度的差异，但是不能因此否定权利的存在。广大的农村与城市相比，在生活的便利性、丰富性、舒适性等方面都存在很大的不同。具体到法律服务的获取方面，城市聚集了丰富的法律资源，有律师事务所、法治机构、科研院所等，在基层农村，这种资源则相对欠缺。但是，那里的人民群众也有获得法律服务的权利，国家要保证人们的这种权利。因此，村（社区）法律顾问的建立，使具有专业法律知识的律师、基层法律服务工作者提供了与人们面对面的机会，为人们获取法律服务提供了一种方式，创造了条件，从而在一定程度上保证在应然的层面上实现平等。

（二）正义价值的追求

“正义有着普洛透斯似的脸，变幻无常，随时可呈不同的形状，并且有极不相同的面貌。”③同注①。公平正义作为法所追求的价值目标，在法的价值体系中居于重要的地位，人们运用法律来维护自己的合法权益，就是要追寻一种正义的结果。国家建立了一系列的制度来维护正义，这是制度层面的正义，是一种应然的正义。而制度的运行，则是需要人、财、物来保障，这种运行则会存在不同，具体能够实现多少，实现的程度怎样，都要具体分析，这是一种实然的正义。“正义不仅要实现，而且还要以看的见的方式实现。”正义有应然正义和实然正义之分。应然正义是天然的和固有的，不以人的意志为转移的正义。实然正义则是应然正义在实现过程中的状态，需要一定的过程和实现阶段，它或许不是一种完全状态的实现。在享受法律服务方面，国家普遍建立法律顾问和公共法律服务的制度设计，这就是一种应然的正义。而村（社区）法律顾问制度的设计，其目的就是让同属于公共法律服务受众的农村基层的人民群众像城市里的人民群众一样，都享受到相对专业的法律服务，满足他们接受法律知识普及和法治文化渲染，在遇到法律问题的时候能够有相对专业的法律顾问为他们解答，在遇到矛盾纠纷的时候，能够有律师或基层法律服务工作者参与解决，给他们一个相对满意的结果。这种制度设计就是实然正义价值在村（社区）法律顾问工作中的具体体现。

（三）秩序价值的追求

在日常生活中，工作秩序、交通秩序、学习秩序等都是人们经常提到的。秩序的维续在某种程度上是以存在着一个合理的健全的法律制度为条件的，而正义则需要秩序的帮助才能发挥它的一些基本作用良好的、正常的社会秩序，可以让人们生活的舒适，生活更加有规律。在红绿灯的指挥下，大家都遵守交通秩序，车辆的运行才能正常，顺利通过。否则，如果大家不遵守交通秩序，则会乱成一锅粥，挤到一起，谁都无法顺利通过。秩序也是法律所追求的一种价值。国家通过制定法律法规规章以及规范性文件等，建立起一整套的法治体系，其目的就要建立一种正常的政治经济生活秩序。

在村（社区）法律顾问工作中，秩序价值也是一项重要的体现和追求。通过建立村（社区）法律顾问，就要建立一种基层法治的正常秩序。基层稳，则社会稳；基层安，则社会安。基层的事情虽然大小各异，千差万别，但是小矛盾也会引起大冲突，如果宗族势力和黑社会势力的渗入，可能还会引起群体性事件，导致基层政权的不稳固，人们生活的不安宁，社会秩序也会造成混乱。

法律顾问进村入社区，不仅能够帮助广大基层干部提高运用法治思维和法治方式推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，促进村（居）委会依法决策、依法办事，也能引导群众理性合法表达诉求，预防和化解社会矛盾纠纷，保障群众合法权益，维护基层和谐稳定，推动社会治理方式创新。这也就是建立了一种正常的社会秩序。

三、建立村（社区）法律顾问的具体实践

当前，村（社区）法律顾问工作已经在各地开展，但情况不均衡，有些地区通过推行试点，把握重点，分步推进等形式，工作进展比较顺利，已经初现成效。有些地区推进速度缓慢，工作流于形式。

（一）进行制度设计，从全省范围内进行统筹规划

各地进行制度设计的层级不同，共有三种情形：一是，部分省份是通过省级党委政府的名义直接下发意见或者方案，以广东和广西为代表；二是，是出台公共法律服务体系建设的意见，将村（社区）法律顾问作为重要组成部分来具体落实推动，以山东、山西、福建和贵州等为代表；三是，部分省份是通过省级司法行政部门进行部署，以天津和陕西等为代表。

1.以省级党委或政府名义出台有关村（社区）法律顾问工作的意见或方案。截止到目前，采用此种做法的省份为广东和广西、山东。20 15年5月5日，广东省党委办公厅和政府办公厅印发了《关于开展一村（社区）一法律顾问工作的意见》，部署开展村（社区）法律顾问工作。广东省司法厅对工作进行了具体的落实和部署，先后出台了一系列的细则和指引，推动律师担任村（社区）法律顾问。据广东省司法厅公布的信息，“两年来，全省村（社区）法律顾问律师服务群众超过1 4 7万人次，为村（居）民提供法律咨询近57万人次，直接参与调处矛盾纠纷超过4.1万宗，参与处理群体性、敏感性案件近2400件，举办法治讲座或上法治课11.7万多场次。”①《省厅在穗举办全省一村（社区）一法律顾问工作管理人员培班》,http://www.gdsf.gov.cn/info.do? infoId=4538097 ,广东省司法厅网站， 2016年11月8日访问.2016年4月7日，广西壮族自治区政府办公厅印发了《广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发一村一法律顾问工作方案的通知》（桂政办发〔2 0 1 6〕4 1号），对全区的一村（社区）一法律顾问工作进行部署。广西跟广东的做法有些不同，囿于律师资源的限制，在法律顾问的人选上，范围进行了扩充，基层法律服务工作者也可以担任村（社区）法律顾问。在部署推进上，结合“十三五”规划，通过5年的时间，逐步实现村（社区）法律顾问全覆盖。20 15年在全区试点2000个村（社区）聘请法律顾问工作，2016年扩大试点范围，在全区推动3000个村（社区）聘请法律顾问工作。2016年11月9日，山东省委办公厅和省政府办公厅印发了《关于开展“一村（社区）一法律顾问”工作的实施意见》（鲁厅字[2016]52号），要求各地健全完善党委领导、政府主导、部门协同、社会参与的体制机制；建立完善政府购买服务和对村（社区）法律顾问公益性服务进行适当经济补贴的经费保障机制；推进在省扶贫工作重点村落实“一村（社区）一法律顾问”制度，保障农村贫困人口公平享有基本公共法律服务。

2.出台公共法律服务体系建设的意见，将村（社区）法律顾问工作作为其中重要的组成部分。

该种做法主要以福建、山西、贵州等省为代表，通过由省级党委政府出台或者转发公共法律服务体系建设的意见，推动村（社区）法律顾问建设。福建省提出“通过政府购买等方式，推动律师进村（社区）担任法律顾问，逐步实现“一村（社区）一法律顾问”。①福建省人民政府办公厅：《福建省人民政府办公厅转发省司法厅关于加快推进公共法律服务体系建设的意见的通知》（闽政办发〔2014〕126号），2014年9月10日。福建省福州市积极推动公共法律服务体系建设，将村（社区）法律顾问工作作为一项重要抓手，“目前，全市1 2个县市区或通过建立村（社区）法律顾问工作室的方式，或采取乡镇（街道）律师顾问挂镇包村的办法，或以公共法律服务通信网络覆盖的模式，初步实现了法律服务对全市2500多个村居的覆盖。”②《福建福州升级“一村（社区）一法律顾问”》，http://www.chinapeace.gov.cn/zixun/2016-10/12/ content_11372113.htm，中国长安网，2016年11月17日访问。山西省提出“积极探索建立乡村（社区）法律顾问制度，逐步实现“一村（社区）一顾问”。③山西省人民政府办公厅：《山西省人民政府办公厅转发省司法厅关于推进公共法律服务体系建设的意见的通知》（晋政办发〔2015〕6号），2015年1月27日。“山西省自2015年3月10日动员部署以来，截至5月27日，全省29736个村(社区)已实现了法律顾问全覆盖。”④《山西一村（社区）一法律顾问全覆盖》，http://www.sx.xinhuanet.com/newscenter/2015-06/05/ c_1115522642.html，新华网， 2016年11月21日访问.贵州省提出“通过政府向社会购买服务等方式，向乡村(社区)选派律师或基层法律服务工作者担任法律顾问，引导律师积极参与信访、调解、群体性事件处置和社区工作等公益法律服务。”⑤贵州省人民政府办公厅：《省人民政府办公厅转发省司法厅关于推进公共法律服务体系建设实施意见的通知》（黔府办函〔2016〕191号），2016年8月29日。山东省提出“大力实施法律顾问全覆盖工程,推行并落实“一村(社区)一顾问”,推动法律服务向基层延伸,促进城乡法律服务均等化、一体化。”⑥中共山东省委办公厅、山东省人民政府办公厅:《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》（鲁办发〔2015〕55 号,2015年12月8日。此外，为了保证公共法律服务政策的延续性和配套性，也为了推动公共法律服务的落地，山东省2016年11月9日专门出台了一村（社区）一法律顾问的实施意见。

3.以司法厅（局）的名义进行制度设计和统筹规划，通过部门的力量推动村（社区）法律顾问工作。据不完全统计，采用该种做法的为北京、陕西、天津等大部分省份，这也是目前主要的做法，以省级司法行政部门为主。据有关报道，“北京市司法局今天发布，截止2015年底，全市16个区6878个村居全部建立了“一村一居一法律顾问”工作网络，实现了村居法律顾问制度的全覆盖。”①孙莹：《北京全面建立村居法律顾问制度》,http://news.163.com/16/0523/21/BNPFOORD00014JB5.html，网易，2016年11月30日访问。据陕西司法厅网站信息，“2016年10月26日，省司法厅召开全省“一村（社区）一法律顾问”和农村社区治理新模式试点工作电视电话推进会议，总结交流我省开展“一村（社区）一法律顾问”和农村社区治理新模式试点工作先进经验，对全省深入推进“一村（社区）一法律顾问”和农村、社区治理新模式试点工作进行再动员、再部署、再督促，安排部署相关工作经费管理使用和考核工作。”②《省司法厅召开电视电话推进会议对全省“一村（社区）一法律顾问”和农村社区治理新模式试点工作再动员再部署再督促》，http://www.sxsf.gov.cn/sftww/zhxx/gzdt/6085322.html.陕西省司法厅网站， 2016年11月21日访问。

（二）推行村（社区）法律顾问工作所取得的成效

村（社区）法律顾问的职责主要有：开展法律咨询，提供法律援助，为村（居）委会管理提供法律意见，为村（社区）重大项目谈判、签订重要经济合同和其他重大决策提供法律意见，开展法治宣传，参与矛盾纠纷化解等。村（社区）法律顾问在开展工作过程中，取得的成效主要有以下几个方面：

1.立足当地，做法治宣传的“排头兵”。法律顾问在进村（社区）开展法律服务、进行法律咨询和提供法律意见的过程中，同时也是一种法治宣传，对于提高村民的法律意识、增强村民的法治观念大有益处。有些地方要求法律顾问每年都要开展至少一次的法治宣传活动，宣传方式可以多样化，比如举办法治宣传讲座、利用法律知识培训课运用具体案例对村（居）民进行以案说法等方式。广西玉林市在法律顾问合同中就明确，根据村（社区）的工作安排和要求，举办法治讲座，普及群众日常生活涉及的法律知识，增强干部群众的法律意识。

2.参与调解，做化解矛盾纠纷的“中间人”。群众不出村就可享受到法律服务，从村委和经济社的土地产权纠纷、农村集体“三资”合同审查、经济社土地补偿款合理使用，到村民的交通事故赔偿、劳资纠纷等，法律顾问都积极参与调解，用心给予专业的法律意见，引导群众通过合法途径表达利益诉求，帮助他们妥善解决矛盾纠纷。梧州市藤县埌南镇杨村法律顾问积极参与调解一起持续3个多月的调整宅基地建房纠纷，通过动之以情释法说理，最后使双方当事人达成协议，避免了矛盾进一步升级。

3.化解上访，做维护社会稳定“缓冲带”。维护社会稳定，解决上访非访，村（社区）法律顾问积极参与，倾听群众的诉愿和诉求，为村民提供法律意见，告知其解决的方式和途径，做村民与政府之间的“缓冲带”。梧州市藤县塘步镇沙田村与驻村法律顾问提到，该镇大罗村有村民因征地补偿问题到北京非法上访，法律顾问了解到该情况后，第一时间与这些村民联系，并与他们进行沟通，了解他们的诉求，并向这些村民讲明利害关系，找出矛盾的纠结点，村民们表示会听从法律顾问的建议，通过正当的途径解决。同时，村（社区）法律顾问将工作中接触到的涉及可能影响社会稳定的线索，上报相关部门，积极作出应对措施。

4.依法治理，做基层政权建设的“好参谋”。村（社区）的自治治理和稳定，一直是党委政府关心的大事。村（社区）作为基层政权建设的最小单元，对于整个社会的稳定和谐发挥着举足轻重的作用。北海市铁山港区港口镇小马头村村干部用一句话形容法律顾问的作用，以前村委干部与村民是“四面楚歌”，现在是“四面凯歌”，为村依法治理出谋划策，从中可以看出村委干部与村民的融洽关系，进而对基层政权建设发挥积极的作用。

四、村（社区）法律顾问工作实践过程中存在的问题

各地在村（社区）法律顾问工作在实践当中，遇到一些问题，对该项工作的开展带来了一定的阻力，主要表现在以下几个方面：

（一）部分党委政府和村（社区）法律顾问工作认识不到位，重视程度不够

目前国家并未明确提出要开展村（社区）法律顾问工作，因此，部分地方党委政府和村（社区）对推行村（社区）法律顾问工作认识不足、重视不够、参与度和配合地较低，认为村（社区）多是邻里之间“鸡毛蒜皮”的小事，事情相对简单，问题好解决，法律顾问作用有限，成效不突出，搞形式，摆架子。就目前而言，除个别地方党委政府已经开始重视此项工作，认识到村（社区）法律顾问的作用，从全局予以统筹推动之外，大部分地区普遍存在着司法行政部门“单打独斗”的现象，单靠司法行政部门一家力量进行推动，同时还存在“村（社区）法律顾问是司法行政部门的专职工作”这一错误认识，给村（社区）法律顾问工作的进一步推开增加了难度。

（二）法律服务资源不足，分布不平衡

村（社区）法律顾问主要是聘请本辖区范围内的社会执业律师和基层法律服务工作者担任，基本是以县为单位。在经济发达地区，比如山东省律师执业者相对较多，“目前，全省有律师21661名、基层法律服务工作者9108名、司法所工作人员5722名，共计36491人，全省共有行政村和农村社区5 3 9 5 0个。”①《山东举行“一村（社区）一法律顾问”工作实施意见发布会》,http://www.scio.gov.cn/xwfbh/gssxwfbh/ xwfbh/shandong/Document/1520270/1520270.htm,国务院新闻办公室网站，2016年11月24日访问。在法律服务资源发达的省份则不会存在律师资源不足的问题。在经济欠发达地区，律师资源相对偏少，律师执业主要集中在城市是一种普遍的现象。以广西为例，广西有律师6167名，基层法律服务工作者2370名，共计8537名，而全区的村（社区）总数为16214个。南宁、桂林和北海三市总的律师和基层法律服务工作者资源相对充足，基本能满足本辖区聘请法律顾问的需要，但是具体到各县区，资源分布又有不同。其他地区的法律服务资源则相对欠缺且分布不平衡，对开展该项工作带来一定的难度。通过对律师、基层法律服务工作者和拟聘任担任法律顾问占村（社区）的比重进行测算，更能看出法律服务资源的不足，分布不平衡，具体情况见下表：

注：1.数据以2015年统计为准。

2.拟聘法律顾问比例为单纯由本辖区律师和基层法律服务工作者担任一村（社区）一法律顾问（不兼任）进行统计，各地所占的比重也不一样，梧州、玉林和河池的比重偏低，不能满足一村（社区）一法律顾问工作的需要。

（三）法律顾问经费偏少或者没有法律顾问经费

除部分地区的村（社区）自行有偿聘请法律顾问外，目前，各地在聘请村（社区）法律顾问的费用方面也是不尽相同，部分地区对村（社区）法律顾问有一定的经费补助，大部分地区则没有经费补助。根据报道，“北京市司法局协调北京市财政局,将村居公益法律服务纳入政府购买法律服务项目,再与市政府采购中心建立村居公益法律服务律师事务所资源库,全市共有53 9家律师事务所具备服务资格。每位担任村居法律顾问的律师一年将获得4000元到9000元不等的资金补贴。”①《北京：政府“买来”法律服务 6878个村居都有法律顾问》，http://news.xinhuanet.com/local/2016-02/ 18/c_128729460.htm，新华网，2016年11月30日访问。广东省建立了比较规范的经费保障体系，在《关于开展一村（社区）一法律顾问工作的意见》对经费保障进行了规定，“建立政府购买服务与适当对村（社区）法律顾问公益性服务进行经济补贴的经费保障机制，给予每个村（社区）每年不少于1万元经费支持，珠江三角洲各市由本级财政负责，其他各地级市实行经费省市共担，其中省财政负担50%，地方财政负担50%。地方各级财政分担比例由各地市根据实际情况确定。2 01 4年，省财政对欠发达地区的试点村（社区）给予经费支持；2015-2017年，省财政对欠发达地区的所有村（社区）给予经费支持。”②中共广东省委办公厅、广东省政府办公厅：《关于开展一村（社区）一法律顾问工作的意见》（粤委办发电〔2014〕42号），2014年5月5日。广西对经费保障做了原则性的规定，但没有列明标准。根据《广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发一村一法律顾问工作方案的通知》的规定，“建立一村（社区）一法律顾问经费保障长效机制。根据司法厅、财政厅《关于推进司法行政政府购买服务工作的通知》（桂司通〔2015〕183号）有关规定，各市、县应积极调整支出机构，充分统筹中央和自治区政法转移支付补助和地方财力，将政府购买一村（社区）一法律顾问经费纳入同级财政预算予以保障，为“十三五”期间，全区实现一村（社区）一法律顾问全覆盖提供有效的财力保障。”③广西壮族自治区政府办公厅：《广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发一村一法律顾问工作方案的通知》（桂政办发〔2016〕41号），2016年4月7日。同时规定“自治区本级财政在“十三五”期间，将结合财力对基层司法行政机关开展一村（社区）一法律顾问工作按照“以奖代补”的方式予以适当补助。”

目前，广西村（社区）法律顾问经费保障主要有三个方面：一是除个别县由县级财政将村（社区）法律顾问工作列入财政预算，给予一定的财政保障外，落实了部分经费；二是部分地区由当地司法局从业务经费中划拨一部分予以补贴，但数量有限；三是大部分地区没有建立经费保障，村（社区）法律顾问更多承担的是公益性服务。

（四）律师、基层法律服务工作者参与村（社区）法律顾问工作积极性大打折扣

目前，虽然各地已经开展了村（社区）法律顾问的聘请工作，但更多是无偿服务，即使从司法局的业务经费进行补贴也是杯水车薪。目前开展该项工作更多是靠律师及基层法律服务工作者的热情和奉献，但他们毕竟是以提供法律服务为职业的，长此以往，也会挫伤律师和基层法律服务工作者的积极性，使工作流于形式，只是简单签订一张书面的合同，挂名而已，并没有实际开展工作。此外，也没有建立奖励机制，即使无法进行物质奖励，进行一定的精神奖励也未尝不是一种办法。

（五）规范法律顾问工作的考核评价机制缺乏

各地在对村（社区）法律顾问工作进行考核和评价方面进行一定的探索，情况也是不尽一致。因广东省开展村（社区）法律顾问工作较早，已经建立起一套比较成熟的考核评价机制，对村（社区）法律顾问工作进行考评。截止目前，广西全区性的考评机制没有出台，虽然有部分地区已经建立了考核评价机制，但建立的尚不充分，其合理性、规范性、实效性等有待进一步完善。部分地区没有建立考核评价机制，虽然签订了法律顾问合同，但缺乏能动监管，对村（社区）法律顾问的履职情况未进行统计和考核，导致工作流于形式，并未充分发挥村（社区）法律顾问的有效作用。

五、建立村（社区）法律顾问路径完善

村（社区）法律顾问工作对于公共法律服务体系建设和全面推进法治建设都具有积极的意义，对于维护村（社区）的和谐稳定作用重大，各地要加强村（社区）法律顾问工作。

（一）加强组织领导，从国家或者省级层面出台相关的政策文件，加强村（社区）法律顾问组织工作

针对部分党委政府及村（社区）领导对村（社区）法律顾问工作认识不足和重视程度不高的问题，第一，建议从国家层面能够出台相关的政策，从全国的范围对村（社区）法律顾问工作进行规划设计和工作推进。第二，在当前国家层面还未出台相关政策的情况下，各地应当积极参照广东和广西两省的做法，将村（社区）法律顾问工作纳入全局进行统筹规划，出台区域的规范性文件，在政策上给予指导，明确各级党委政府的职责，特别是根据属地管理的原则，县级党委政府要承担起更大的责任，司法、财政、民政等相关部门有效参与，加强一村（社区）一法律顾问的组织工作。

（二）抓重点，分阶段，逐步推动村（社区）法律顾问工作

全国各地的法律服务资源不一，情况各不相同，对于法律服务资源丰富的地区，不存在法律顾问不够用的问题，但是对于法律服务资源贫乏的地区，针对法律服务资源不足且分布不平衡的问题，建议对村（社区）进行遴选甄别，确定工作重点。针对那些上访多，矛盾纠纷比较突出的村（社区）开展法律顾问的聘请工作，对那些民风淳朴，村民自治治理能力比较强的村（社区）则暂时不开展或者缓一步此项工作。制定工作步骤，分步有序实施，对那些重点村（社区）要选派熟悉基层工作，业务能力强的律师和基层法律服务工作者担任法律顾问，从而可以抓住重点和主要矛盾，缓解部分地区法律服务资源不足的问题。

同时，对律师资源进行统筹配置。一是按照就近服务原则，先由各市进行全市范围的统筹，对于某些律师资源确实缺乏的地区，可跨市、跨县（市、区）聘请律师担任法律顾问。以广西为例，如梧州市蒙山县，距离桂林市仅1 4公里，可聘请桂林市的律师担任法律顾问，节省开支和路途时间，也解决了律师人少村（社区）多的关键问题。二是建立长效支援机制。在全省的统筹安排下，可实行对口支援工作，鼓励拥有丰富律师资源的地市支援缺乏的地市或县（市、区），帮助实现法律顾问全覆盖。

（三）落实政府购买服务，明确聘请法律顾问费用纳入财政预算

政府购买服务是为了转变政府职能，推行简政放权，激发市场活力，将适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务交由市场来承担。2013年9月26日，国务院办公厅印发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号），对政府购买服务进行了顶层设计，这也标志着我国首次从国家层面正式确立了政府服务政策。财政部、民政部、工商总局发布《政府购买服务管理办法》对购买服务进行了定义，该办法的第2条规定“本办法所称政府购买服务，是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。”①财政部、民政部、工商总局：《政府购买服务管理办法》（财综〔2014〕96号），2014年12月15日。

在当前情况下，政府无法支撑起村（社区）法律顾问的工作，交由具备条件的律师事务所和基层法律服务所来承担，正是对政府购买服务政策的落实。因此，建议按照政府购买服务的方式积极落实聘请法律顾问经费，出台村（社区）法律顾问经费管理办法，由省、市、县（市、区）三级财政共同承担，经费纳入各级财政年度部门预算，特别是县一级财政要纳入财政保障。同时，为保证专款专用，直接下达各级司法行政部门，由司法行政部门依据政府购买服务有关规定支付款项。

（四）对成绩突出的村（社区）法律顾问给予适当的表彰

针对当前律师、基层法律服务工作者参与村（社区）顾问工作的积极性不高问题，建议除进行物质激励支付一定的法律顾问费用外，还要对参与村（社区）法律顾问工作成绩突出的律师和基层法律服务工作者给予一定的精神激励，每年组织开展一次表彰或者三年组织一次表彰，视情况而定，并将此作为评选优秀律师（基层法律服务工作者）和先进律师事务所（基层法律服务所）的参考条件。此外，对组织参与工作出色的律师事务所和基层法律服务所加大宣传力度，提高其在社会的知名度，让其有一定的社会荣誉感。

（责任编辑：马 斌）

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