论公共法律咨询在法治社会建设中的作用、问题和对策

董红民 唐晔旎（浙江省杭州市法律援助中心）

论公共法律咨询在法治社会建设中的作用、问题和对策

董红民 唐晔旎（浙江省杭州市法律援助中心）

法律咨询是指从事法律服务的人员，就当事人(包括公民、企业、事业、机关法人)的有关法律事务问题作出解释、说明，提出建议和解决方案的活动①贾午光：《试论法律援助咨询与预防和减少突发社会安全事件的关系》，《中国司法》2010年第7期。。法律咨询从提供主体来看，可以分为社会律师提供的收费法律咨询和政府提供的免费法律咨询，后者就是公共法律咨询，公共法律咨询以法律援助咨询为主。公共法律咨询对法治社会建设有重要的作用。实践中，社会对公共法律咨询有较强的需求，但是目前公共法律咨询由于实效性不足影响了在法治社会中作用的发挥。本文通过分析现实背景、社会价值、存在问题，提出构建“普遍化、分类化、有效化”公共法律咨询服务模式的对策建议。

一、现实背景：法治社会建设初期对公共法律咨询的强烈需求

（一）特定历史阶段的需求

2013年1月，习近平同志就做好新形势下政法工作作出重要指示，首次提出建设法治中国的宏伟目标。党的十八届四中全会首次专题讨论了依法治国问题。中国特色社会主义法律体系的形成，虽然总体上解决了有法可依的问题，但有法可依不代表就建成了法治社会。事实上，我们还处在法治社会建设的初级阶段，民众还没有形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的习惯，这与民众对法律的理解程度以及运用法律解决问题的能力不高有直接关系。而要提高民众掌握法律知识水平和运用法律能力，法律咨询无疑是一种非常有效的手段。

（二）强烈的现实需求

从现实情况看，法律援助咨询在法律援助业务中占有相当的比重。以杭州为例，近五年受援人与咨询人的比例平均约为1：7。2011年，杭州市法律援助机构共批准办理7803件法律援助案件。而提供法律咨询(包括来访、来信、来电、通过12348法律援助咨询专线电话)60809人次；2015年，共批准办理16927件法律援助案件，而提供法律咨询90496人次。

在对咨询的处理方式上，以口头形式予以答复的占81.6%，代书的占0.9%，引导向其他途径解决的占8.4%。在咨询中提出法律援助申请②这里的法律援助申请方式主要是诉讼或仲裁。并被批准的7136件，占咨询案件总数的7.9%。换句话说，82.1%的咨询者没有提出或者不适用法律援助。在咨询的社会效果上，通过咨询解决纠纷2989件，挽回经济损失1.2亿元。这些数据表明，法律咨询是一项需求量极大的服务，法律咨询服务的提供量往往是诉讼服务提供量的好几倍。可以说，法律咨询“已经成为法律援助服务的重要形式，成为一个重要的普法宣传和公共法律教育阵地，成为减少诉讼、降低诉讼成本，分流、化解社会矛盾纠纷的一个重要渠道”③贾午光：《试论法律援助咨询与预防和减少突发社会安全事件的关系》，《中国司法》2010年第7期。。

二、社会价值：公共法律咨询在法治社会建设中的作用

（一）帮助民众理解法治精神，掌握相关法律规则

法律咨询的过程是一个以案说法、宣传法律和普及法律常识的过程。与一般的发放宣传册子、单向的法律知识灌输等方式相比，公共法律咨询是普法中较为有效的一种方式。通过安排法律专家解答民众的来访来电等法律咨询，告诉咨询者什么是合法的，什么是违法的，面对纠纷应该怎样正确处理，怎么做是不正确的，法律依据是什么。由于这些问题与咨询者自身遇到的法律问题直接相关，与其利益息息相关，因此会有更加深入和切身的体会，从而可以最直接、最有针对性地起到宣传法律、法规和政策的作用，帮助群众准确、及时地掌握法律的精神和相关法律规则，更好地理解法治精神④贾午光：《试论法律援助咨询与预防和减少突发社会安全事件的关系》，《中国司法》2010年第7期。。

（二）帮助民众践行法治，自觉遵守法律和规则

法治社会鼓励民众运用“法律手段”解决问题，但“法律手段”并不仅仅意味着提起诉讼。诉讼只是法律手段的一种，也因为诉讼成本过高，往往是普通民众不得已的选择。大量的法律问题人们通过与对方谈判或协商来解决，而如果能够获得来自专业人士的帮助，他们的谈判或协商或许会更有效地解决纠纷。事实上，一些当事人通过几次循序渐进的法律咨询，完全可以通过自身的能力办好法律事务。这对普通民众来说是一个学习和锻炼的过程，通过法律咨询，能有效帮助其增强解决法律问题的能力，从而使其更好地践行法治。

（三）帮助民众信仰法治，逐渐形成法治思维

对于一般公民来说，法治的根基在于人民发自内心的拥护。法律只有被信仰，成为坚定的信念，才能内化为人们的行为准则。人民群众对法治的信仰不会凭空而来，让人民群众信仰法治，首先要让他们切实感受到法律能够有效地发挥作用，信仰法治能够给他们带来实实在在的好处。在提供法律咨询过程中，通过专业法律服务人员的解释法律、解答疑问，更能有效地帮助社会大众解开疙瘩，理顺情绪，也能使其对事情的处理方式、处理结果有一个正确、客观的认识。专业的咨询解答使人们相信，只要是合理合法的诉求，通过法律程序就能得到合理合法的结果，从而逐渐扭转民众“信权不信法、信关系不信法、信钱不信法、信访不信法”的人治思维和观念。

（四）让更多的“夹心层”民众也能享有法律服务

根据我国《法律援助条例》，公民申请法律援助只能是经济困难或者是法律规定的特殊群体。虽然，目前杭州市法律援助经济困难的标准已经从最低生活保障的两倍提高到低收入家庭认定标准，但是从实际情况看，法律援助的覆盖面还是非常有限，如前文所述，近五年来受援人与咨询人的比例平均约为1：9，民众对法律咨询服务的需求量十分庞大。在我国目前这个社会经济发展阶段，市场上的法律服务价格对于普通民众来讲，还是比较高，可以说法律服务还是一种“奢侈品”。因此，政府提供普遍的法律咨询可以弥补法律援助范围有限的不足。

三、存在问题：实效性不足影响了公共法律咨询在法治社会中作用的发挥

近五年，杭州市法律援助机构提供法律咨询共计418410人次。近年来，随着对法律咨询质量的重视，杭州市法律咨询人员队伍逐渐向专业化方向发展，到2013年底，杭州全市所有法律援助中心均有社会律师参与来电来访咨询接待。目前全市负责咨询的人员中，律师是接电接访的主要力量，司法协理员和法律援助中心工作人员也参与少数的咨询⑤杭州市本级全部由社会律师参与咨询，区级还有一部分由司法协理员和法律援助中心工作人员参与咨询。。虽然，法律咨询的人员主要由律师组成，较以前由法律援助中心工作人员参与咨询解答更具专业化。但是实践中存在法律咨询针对性、实效性不强的问题，往往无法提供针对性的法律意见或法律解决方案。形成这一问题的原因在于法律咨询提供和管理模式过于粗放，没有进行针对性的分类管理，具体体现在以下三个“未分类”。

（一）法律咨询服务内容未分类

目前法律咨询服务管理模式大多比较笼统，未对咨询服务内容作分类管理，未建立窗口的筛选功能，无论是简单的还是疑难复杂的，全部根据一样的咨询程序进行，直接由咨询律师进行处理。前来咨询的当事人有些仅仅是为了获取一般的法律信息，或解决最基本的法律问题，而有些咨询者需要较为深入的专家建议。服务内容未作分类，同时鉴于资深律师稀缺性的事实，导致实践中出现一些问题，例如不少咨询者提出的稍为复杂的问题得不到有效解答、个别咨询者咨询时间过长影响其他咨询者等，使得咨询效果大打折扣。在荷兰，法律咨询服务分为两个部分，一是各服务窗口提供的一线的基础咨询服务，二是由私人律师等提供的二线深入服务。法律咨询及建议同时涉及一线服务和二线服务⑥参见司法部法律援助中心组织编译：《国外法律援助资料汇编》（第一辑），2010年。。在英国，法律援助咨询服务被分为两个水平级：一是一般性法律援助咨询帮助，针对简单问题为公民提供法律援助咨询、法律援助信息等服务；二是专家援助咨询帮助，针对某个专门法律领域的复杂问题为公民提供法律援助咨询、代理等服务⑦郭婕：《各国和地区法律援助咨询比较研究》，《中国司法》2010年第3期。。

（二）咨询律师资质要求未分类

从总体情况看，参与法律咨询的律师大多较年轻，资历相对较浅。但是法律咨询是否一定需要资深律师，答案是否定的。因为如前文所述，咨询者提出的问题有些是简单的，仅仅需要简单的提供法律信息，有些是复杂的，需要深入解答和提供建议。因此，鉴于律师资源的有限性，尤其是资深专家律师资源相对更少，这就决定了提供免费咨询服务的律师不可能也不需要全部都是资深的专家律师。但这不等于可以随机安排或者随意放宽咨询人员的资历要求。在英国社区法律咨询服务机构和人员名录中,共登录了两类分别达到不同质量标准的法律咨询服务机构和人员：一类提供一般帮助(general help)的法律咨询服务机构和人员；一类是提供专家帮助(specialist help)的法律咨询服务机构和人员⑧朱昆：《英国社区法律咨询服务概述》，《河南省政法管理干部学院学报》2009年第5期。。反观我国，由于目前大多数地区法律咨询人员分类的不精细，年轻律师（司法协理员、法律援助工作人员）和有一定资历的律师随机安排，导致年轻律师在面对疑难复杂的咨询事项时不能提供有效建议，而资深律师很多时候又在提供非常基础的法律信息和简单的法律问题，在一定程度上，导致了资深专家律师这种稀缺资源的浪费。

（三）咨询律师专业未分类

从杭州实践情况看，无论是轮流值班模式还是聘请律师、签约打包模式，都未对咨询律师的专业进行细分。目前，很多律师都有各自钻研的内容和精通的业务方向，在各自领域都有丰富经验；但在进行法律援助咨询时，却需要他们回答各类法律问题。现有律师排班模式也未按照前来咨询的问题类型作细致分析。在实践中，民事、经济类的咨询问题占近80%，但安排在一线窗口提供咨询的律师不少是专门从事刑事辩护的律师或从事公司并购、重组等法律业务的等非律师，导致咨询律师安排针对性不足，不能给出有效的建议。

四、对策建议：构建“普遍化、分类化、有效化”的公共法律咨询服务模式

（一）建议推行普遍的公共法律咨询模式

根据我国《法律援助条例》和各地规定，法律咨询与法律援助案件代理一样，受到经济困难条件和事项范围限制，而且援助的对象和范围相对较窄。但在实践中，绝大多数法律援助机构已经不拘泥于《法律援助条例》规定的咨询对象和范围，对社会一般民众也提供法律援助咨询服务。那么，法律援助咨询究竟是否应受经济困难条件和事项范围的限制？在国外，不少国家和地区将法律援助咨询的对象（尤其是民事类）也仅限于经济困难群体，例如在苏格兰，刑事法律援助咨询无经济困难条件要求，而民事法律援助咨询则需要通过经济审查和案件审查。但也有一些国家根据服务内容的不同，服务对象和方式有所区分。如荷兰，法律援助服务窗口可以免费为任何当事人提供信息、一定时间的咨询和法律建议，并且提供的信息、咨询和法律建议的范围广泛，可以涉及所有法律领域内的问题。但是法律援助服务窗口只负责一线的服务，即只提供一小时以下的基础的咨询建议，而深入的法律咨询服务则由私人律师提供⑨参见司法部法律援助中心组织编译：《国外法律援助资料汇编》（第一辑），2010年。。2015年中办国办印发《关于完善法律援助制度的意见》，指出要“实现法律援助咨询服务全覆盖”“建立健全法律援助便民服务窗口，安排专业人员免费为来访群众提供法律咨询”。同时，基于目前我国所处的经济社会发展阶段和法治建设初期，我们建议要推行普遍的公共法律咨询模式，即让大部分人甚至是全体民众都能享受的公共法律咨询服务。“从各国和地区法律援助咨询实践来看,法律援助咨询事项范围和咨询对象均非常广泛,针对与日常生活密切相关事项,大部分人都能够获得首次或者一次性免费法律援助咨询服务,但如果需要进一步的法律援助咨询服务,当事人则需要接受经济状况的审查。⑩郭婕：《各国和地区法律援助咨询比较研究》，《中国司法》2010年第3期。”因此，建议进一步完善相关制度，建立普遍的公共法律咨询服务模式。同时，在普遍化的基础上，再进行分类化管理。

（二）构建精细分类的公共法律咨询模式

从总体上看，来电来访咨询者的问题可以分为简单和复杂两大类，提供的法律建议也分基础信息和深入服务。因此，建议公共法律咨询服务分两类实行：第一类是窗口一线的咨询服务。负责基础咨询，主要提供一定时间内的、免费的、简单的提供法律信息、咨询和法律建议。具体包括了解当事人所遇到问题的性质以确定该问题是否是法律问题，如果是法律问题，是否属于窗口可以处理的范围以及哪一种帮助方式最适合该当事人。这一阶段，接待人员会告诉当事人一些信息，比如胜诉的可能、所需要的时间及相关程序。根据这些基础信息，当事人就能够衡量案件要通过哪种方式解决。如果当事人需要专业人员的进一步帮助，确定了通过哪种方式解决，接待人员就会把他们转介给资深律师。第二类是二线的法律专家咨询服务。对于这类咨询服务，也可再细分两种情形。一是根据《法律援助条例》和中办国办《关于完善法律援助制度》的规定，对咨询事项属于法律援助范围的，应当告知当事人申请程序，对疑难咨询事项指派专家给予解答。对于这类特殊群体，只要符合条件，就应按规定给予专家咨询。二是针对社会普通民众的，鉴于目前我国处于法治建设初期阶段，民众对法律咨询需求强烈的现实，向普通民众提供免费的预约制的专家法律咨询服务。专家法律咨询服务根据专家擅长领域划分为刑事、行政、民事、经济等类别，条件成熟的地区还可以进一步将民事类细分为婚姻家庭、合同纠纷等。鉴于专家律师资源有限，因此每天咨询目前可操作性不强，建议定期指定专家律师进行咨询解答，例如每周一次或两次。专家咨询时间提前公布，并将咨询专家的详细资料也通过网站、微信、微博等媒体进行公布并接受预约，以便达到更好的咨询效果。

（三）进一步加强公共法律咨询队伍建设

由于对公共法律咨询服务内容未作精细分类，导致实践中咨询队伍人员组成也五花八门。以杭州市为例，2015年杭州市本级和大部分区县采取辖区内律所轮流排班模式，而对律所安排哪位律师前来值班咨询未作进一步要求，部分区县采取志愿报名的方式，但也未对咨询人员资质和专业作要求。我们认为，为与两类咨询服务内容相配套，咨询人员也应分两类：一是提供一线基础咨询的人员要求。由于不提供深入的法律服务，资历可稍作放宽。在荷兰，所有一线窗口的工作人员有很多都是法律助理，而不是律师⑪参见司法部法律援助中心组织编译：《国外法律援助资料汇编》（第一辑），2010年。。因此我们建议，一线窗口服务人员可以不对律师执业年限作要求，凡是取得法律职业资格或律师资格的人员，包括律师和法律援助机构工作人员均可以参与窗口咨询。这里的窗口仅仅指公共法律服务中心面向全社会大众的窗口，对于在法院、检察院和看守所负责咨询的值班律师，由于其对象的特殊性，仅针对犯罪嫌疑人和被告人，需要较高的准入资格。在英国,值班律师还设有专门的资格考试,获得资格后才能成为值班律师参加值班活动;在值班律师制度非常发达的加拿大,值班律师专业分工更细,服务范围和质量更高⑫白春花：《法律援助值班律师制度比较研究》，《河南司法警官职业学院学报》2008年第4期。。因此，我们建议值班律师必须有一定的执业年限要求，一般要求具有2~3年以上的刑事辩护执业经验。二是提供深入咨询的人员要求。对于这部分咨询人员既要对执业年限作出限制，又要对专业作出细分。既然是提供深入的法律咨询服务，必然要求能够解答复杂疑难法律问题，提供专业的法律建议，这就需要咨询者有丰富的从业经验和深厚的专业理论储备。因此，我们建议首先对这部分咨询人员的专业进行细分，然后再要求每个专业的律师在各自领域执业5年以上。此外，要切实加强咨询人员的专业培训，尤其是一线窗口服务人员的培训，从注重实效出发，根据提高法律咨询能力的需要，进行实用知识、实用技能、实用经验和新法律、新知识、新技能的教育培训，不断提高发现问题、分析问题和解决问题的能力⑬贾午光：《试论法律援助咨询与预防和减少突发社会安全事件的关系》，《中国司法》2010年第7期。。

（责任编辑 赵海鸥）