社会力量激发司法行政工作活力的苏州实践

朱 正（江苏省苏州市司法局局长）

社会力量激发司法行政工作活力的苏州实践

朱 正（江苏省苏州市司法局局长）

统筹社会力量、扩大社会参与是推进政社分开、促进政府职能转变的重要举措，是延伸和补充政府公共服务供给、转变社会治理理念和方式的重要实践。近年来，江苏省苏州市司法局在推进司法行政工作中，注重理顺政府、社会、市场的关系，全面探索各类社会主体有效参与矛盾化解、公共法律服务、特殊人群管理等工作的机制、模式和途径，积极构建司法行政主导、社会力量多元参与、政社良性互动的社会化工作格局。本文以苏州市司法行政机关探索和实践为例，为推动社会力量更广泛且规范地参与司法行政工作提供借鉴与参考。

一、引导社会力量参与司法行政工作的必要性

社会力量是政府组织之外具备参与社会公共事务能力的社会个体和社会组织，一般包括公民个人、社会团体、民办非企业单位以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等。积极拓展社会力量参与司法行政工作的渠道、范围，对于司法行政机关正确履行法律服务、法治保障职能具有重要的实践价值。

一是有利于扩大公共法律服务有效供给。公共法律服务是公共服务的一部分，公共法律服务的供给需要遵循公共服务的供给规律。实践证明，在许多情况下，政府独家垄断的公共服务供给模式投入多见效少且群众往往不领情不满意，必须建立处理好政府、市场和社会三者之间的关系，探索建立充满生机活力、保障社会公平正义的公共服务供给模式。2013年出台的《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》指出，“政府向社会力量购买服务是创新公共服务提供方式、加快服务业发展、引导有效需求的重要途径，对于深化社会领域改革，推动政府职能转变，整合利用社会资源，增强公众参与意识，激发经济社会活力，增加公共服务供给，提高公共服务水平和效率，都具有重要意义”。从宏观看，放宽准入门槛、引入竞争机制，引导律师事务所、法律服务所以及各类社会团体、民办非企业单位等社会力量参与提供公共法律服务，有利于推动各类具备资质、符合条件的社会机构开展公平竞争，通过竞争促进公共法律服务水平不断提升。从微观上看，在服务方式上，通过建立政府购买服务制度，在各参与主体间形成公平竞争的氛围，确保那些资质强、价格低、信誉好的社会机构承接服务项目，有助于在降低政府购买成本的同时提升公共法律服务质量。在投入渠道上，通过引导个人或企业捐资或成立基金会等，作为政府财政投入的补充，可进一步拓展公共法律服务资金来源；通过引导法律服务机构和法律服务工作者履行社会责任，针对特定人群减免或降低服务收费，可增加公共法律服务供给总量。在产品供给上，可以发挥社会力量贴近群众、专业化程度高、对社会法律服务需求反映灵敏的特点，有效解决公共法律服务产品适应性不强的问题。

二是有利于构建多元共治的社会治理模式。社会治理强调政府与包括企业、社会组织以及公民个体等在内的各种社会力量的平等对话和合作，注重挖掘政府以外的各种管理工具的潜力，是一种新型的、民主的、合作的公共管理模式。党的十八届三中全会提出，改进社会治理方式应“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。党的十八届四中全会指出，要“发挥人民团体和社会组织在法治社会建设中的积极作用。建立健全社会组织参与社会事务、维护公共利益、救助困难群众、帮教特殊人群、预防违法犯罪的机制和制度化渠道。支持行业协会商会类社会组织发挥行业自律和专业服务功能。发挥社会组织对其成员的行为导引、规则约束、权益维护作用”。司法行政职能特点决定了司法行政机关是开展法治社会建设、推进社会治理的重要力量，也决定了司法行政工作具有突出的社会性特征，司法行政机关更好地履行指导人民调解组织开展民间纠纷调解的法定职能，积极推动社会力量参与社区矫正和安置帮教工作以及对律师、基层法律服务、公证、司法鉴定等实施行政管理与行业管理“两结合”的管理模式等，对于构建多元共治的社会治理模式都具有重要的实践意义。

三是有利于破解基层司法行政人少事多矛盾。随着我国经济社会快速发展和司法体制改革深入推进，司法行政承担的职能、任务不断增多，基层司法行政人少事多的矛盾也较为突出，传统依靠增加编制扩招人员的做法在新的形势下显然已难以为继。早在2013年11月召开的地方政府职能转变和机构改革工作电视电话会议上，李克强总理就明确提出要严控地方政府机构编制总量，确保财政供养人员只减不增。在此背景下，唯有将更多的辅助性、非执法性事务转移给社会力量承接，将司法行政有限的管理资源配置到法律服务监管、社区矫正执法、人民调解工作指导、普法宣传规划协调等司法行政职能的关键环节和重点领域，才可以让司法行政机关从大量不该管、管不好以及管起来成本效益不高的非执法类事务中解脱出来，转变职能、改进管理、提高效能。

二、社会力量参与司法行政工作的主体构成

苏州市司法局坚持正确处理政府和社会的关系，加快实施政社分离，引导、支持各类社会力量参与司法行政工作。

一是培育发展专业社会组织。社会组织是指在民政部门登记的社会团体和民办非企业单位。总体来看，与司法行政相关的社会组织发展依然处在初级阶段，社会组织无论是在数量、承载能力，还是在其发展的制度和政策环境方面，都还存在不少制约性因素。近年来，苏州市各地司法行政机关把培育发展司法行政领域的社会组织作为一项长期性基础性工作，加大扶持力度。目前已有多个民办非企业性质社会组织具备承接司法行政职能转移的能力。其中张家港市春晓服务社、常熟市春风社会事务所、太仓市光辉矫正社工事务所、昆山市铭坤事务所、工业园区中新社工事务所均已通过政府购买服务形式承接了社区服刑人员教育帮扶、预防重新违法犯罪、专业性纠纷调解、社工日常管理等多元化社会服务项目，实现司法行政社会事务与执法事务的分离；昆山市司法局培育了邦和社工事务所，通过政府购买服务的方式，整合各种社会资源，积极培育社会专业团队，助推社区矫正、安置帮教、人民调解、法治宣传等司法行政工作的健康有效开展；太仓市还成立老娘舅联合会等组织，为推进社会协同化解社会矛盾奠定基础；其他各地积极扶持调解沙龙、乡音调解室、新苏州人学法俱乐部等新型社会组织成长，为矛盾化解、普法教育等提供支持。经过探索，全市司法行政机关培育的社会组织自治能力不断增强，在人民调解、社区矫正、公共法律服务等方面的作用发挥逐步显现。

二是引入专业服务机构。法律服务队伍是推进司法行政工作的重要依托，提供法治宣传、法律援助、人民调解服务都离不开律师、基层法律服务工作者等的广泛参与。市委、市政府两办出台意见明确以政府购买专业服务的形式推进村（社区）法律顾问制度，承接对象为律师事务所、法律服务所。服务事项采取“4+X”清单模式，“4”为基础性服务事项，包括为村（社区）自治管理提供法律意见、为村（居）民提供法律咨询、开展法治宣传活动、参与矛盾纠纷化解工作；“X”为村（社区）根据需要另行增加的服务事项。村（社区）法律顾问每月至少到村（社区）服务一天，每个季度至少举办一次法治讲座，每年至少进行一次法律风险点排查。市司法局会同市综治办、公安局出台《苏州市公调对接“律师进所服务”制度实施方案》，引导律师进驻派出所为“公调对接”矛盾化解提供法律咨询、参与调解等服务；与市检察院、市律协出台《关于律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件实施办法》，将每周二确定为律师接待日，安排律师在检察机关信访接待场所接待来访，在非接待日，由检察院商请律协选派律师或由信访人在律师库中自愿选择律师，在约定日期接谈信访人。

三是壮大社会志愿者队伍。市律师协会成立了律师法律服务志愿团，志愿团下设民事、建筑与房地产、公司金融证券、劳动与社会保障、涉外和知识产权等5个分团，律师服务志愿团通过整合法律服务资源、定期开展公益性法律服务，打造“阳光法务”品牌。各地将志愿者队伍作为社会协同力量的重要补充，普遍建立人民调解、社区矫正、安置帮教、普法联络员、普法讲师团、法制副校长等志愿者队伍。张家港市法律援助中心组建了30余人的“合适成年人”库，以妇联干部、教师等志愿者为主体，为符合条件的未成年犯罪嫌疑人担任“法律家长”；常熟市组织党员律师与大学生村官开展结对活动，提供法律服务技能辅导，提升村居法律服务水平；吴江区通过开展跨门类、跨机构合作，组建“职工法律援助律师团”“台商协会顾问团”等专业志愿团队，强化公共法律服务供给；吴中区等地司法局根据本地实际，经过公开招募，组织法院、检察院、税务、工商等部门人员成立法律服务团，分别为重点地区、重点企业、重点项目等提供服务。

四是发动企业参与。以帮助解决社区服刑和刑满释放人员就业困难问题为重点，采取多种形式、多种渠道大力加强过渡性安置基地建设，全市依托企业建成各级过渡性安置基地（实体）143家，实现了市、县、镇三级基地全覆盖。2016年3月，市级安置帮教基地在苏州市拉波尼服饰有限公司成立，用于安置全市无家可归、无亲可投、无业可就等有特殊困难的刑满释放人员。

五是发挥行业协会作用。充分发挥市法律援助基金会补充作用，试行非政府保障事项法律援助资助，市法律援助基金会拿出专项资金，将不在政府法律援助事项范围内但经济困难达到市定标准的，或未达到规定标准但确实存在困难的人群纳入援助对象，进一步加大法律援助惠民力度。通过基金会购买律师协会公益委员会专业服务，采取援助案件庭审旁听、卷宗评查等措施，对法律援助案件代理进行质量评估。发挥公证协会在行业信息化、标准化及公证服务惠民体系建设中的牵头作用，联合公证机构建立公证电子档案数据库，制定首个公证行业团体标准，由市公证协会与市劳模协会联合出台办法，明确公证机构对劳动模范办理公证给予减免费用优待。发挥律师协会在人才培养、行业自律、执业权利保护等方面的作用，通过组织开展高层次人才培养“3212工程”、青年律师培养“青蓝计划”，推动市九部门出台意见保障律师执业权利等，律师协会在行业自律管理、自我发展中的作用不断增强。在发挥司法行政机关作为主管单位的社会组织作用同时，全市司法行政机关与工商联合作，推动在各类商会、行业协会中广泛开展人民调解组织建设，将人民调解机制与商会、协会自律管理功能结合起来，促进专业性、行业性矛盾纠纷化解。

三、引导社会力量发挥作用的方式选择

针对一些社会力量缺少作用发挥平台的现实问题，我们采取“政府搭台、社会协同”运作方式，让社会力量发挥作用有舞台、有载体。

一是依托公共法律服务平台。目前全市10个市（区）、96个镇（街道）设立公共法律服务中心，2070个村（社区）建立便民法律服务站，实现了服务平台全面覆盖。各市、区司法局紧紧依托县乡两级公共法律服务中心和村（社区）便民法律服务站平台，通过设立接待窗口，完善和规范对接机制等，引导志愿者、村（社区）法律顾问和社会组织等协同提供法治宣传、人民调解、法律援助等服务，有效推动资源下沉，满足基层公共法律服务需求。

二是实施项目化运作。逐渐建立“以事定费、打包购买”的项目化运作模式。市司法局连续3年以竞争性谈判形式采购律师服务，在看守所设立法律援助工作站，实施项目化运作。张家港市春晓服务社、昆山市邦和社工事务所、太仓市光辉矫正社工事务所、工业园区中新社工事务所也都采取该类运作模式。以工业园区中新社工事务所为例，该事务所开发了社区服刑人员参与公益服务项目，借助园区社会创新发展中心的公益服务资源平台，为他们提供公益服务机会。事务所通过评估社区服刑人员年龄、性别、身体、心理等情况，推荐合适的社区服刑人员参与到社会公益类活动中，在提升社区服刑人员积极性的同时，又增强了社会责任感，使其更好地融入社会。该项目在经过先期试点后，获得多方认可，经该区司法局推介，已与多个街道签订长期合作协议。

三是借力公益创投平台。公益创投是一种新型的公益伙伴关系和慈善投资模式，它以“福彩公益金”作为种子基金，通过创意投标、项目运作、第三方评估等程序，培育和发展公益性社会组织，促进其规范治理、提升专业服务能力，满足社区和居民群众多样化、个性化的服务需求。社会组织设计服务项目成功申报公益创投项目的，将根据阶段性评估情况获得资金支持。目前，苏州市社会组织申报的司法行政类服务项目已有多个获得公益创投资金支持。2014年张家港市春晓服务社成为第一批承接政府转移职能并由政府购买服务的民办非企业单位，并且在全市首届社会组织公益创投申报中成功入选，获得项目资金8万余元，惠及40名青年社区服刑人员。昆山市邦和社工事务所申报了“未成年社区服刑人员成长环境净化工程”项目，对参加该项目的8名未成年社区服刑人员进行长达10个月的跟踪帮教、成长督导，通过与帮教家庭建立帮教关系，采取入户走访、电话沟通等形式，提高未成年社区服刑人员适应社会能力，该项目获评“昆山公益创投优秀项目”并获得资金支持，群众满意率位列38个项目第2位。太仓市光辉矫正社工事务所与该市阳光心理服务中心共同申报社区矫正心理矫治项目，与东港戏曲社和太阳法治文化艺术团等群众性文艺团队共同申报社区矫正文化矫治项目，均取得良好效果。

四是组织专项服务活动。市司法局与民政局、老龄协会等联合成立“苏州市老年法律服务中心”,确定每月18日为“老年法律服务日”,根据法律咨询、法律服务、矛盾调解等不同主题,由律师、公证员等法律服务工作者在固定场所开展老年法律咨询服务、老年法律知识宣传普及,提供“一站式”法律服务；市律师志愿服务团每周安排律师志愿者到市劳动仲裁院值班，解答劳动者法律咨询；将每年10月份确定为“司法鉴定惠民月”，集中开展“司法鉴定进社区”活动，组织司法鉴定人员为社区居民免费提供鉴定服务；将每年4月8日确定为“12348宣传日”，集中组织志愿者、法律服务工作者、社会组织等开展法律咨询、普法宣传等活动，扩大“12348”公共法律服务品牌影响。

四、苏州市引导社会力量参与司法行政工作的几点启示

社会力量能否更好发挥作用，司法行政机关的主导是关键。综合近年来苏州市司法行政机关在引入社会力量方面的实践，得到的启示有以下几个方面。

一是营造政策环境。近年来，苏州市司法局重点在争取财政政策支持上做足文章，为引入社会力量提供了坚实的保障。2014年市委、市政府两办下发的《苏州市政府向社会购买服务实施意见》中，将25项公共法律服务项目纳入了政府购买服务指导目录，涵盖了法律服务、法律援助、人民调解、普法宣传、司法鉴定、社区矫正等六类工作。2015年市委、市政府两办出台文件，明确每年对每个村（社区）法律顾问给予不低于1万元的经费保障；市司法局与市级九部门联合下发《关于推动社会力量参与社区矫正、安置帮教工作的指导意见》，明确了社区矫正社工待遇参照居委会社工的动态增长机制。2016年，市司法局联合市委政法委、市财政局出台律师参与涉诉涉法信访案件处理经费保障政策，明确律师值班每天500元的补贴标准，充分调动了律师参与化解涉法涉诉信访矛盾的积极性。

二是强调统筹兼顾。社会力量参与司法行政工作应防止一哄而上，无序发展，司法行政机关需要牢牢把握主动权，抓好统筹规划。社会力量不等于社会组织，要统筹用好社会力量与用好社会组织的关系。在推进社会组织培育发展的同时，要充分利用好法律服务机构、已有的成熟社会组织，特别是要用好村（社区）法律顾问资源，形成优势互补；统筹发展和使用好不同类型的社会组织，充分发挥行业协会、基金会、商会等不同类型社会组织的作用；要统筹好辖区内外、系统内外社会组织的关系，积极引入辖区外、系统外的成熟社会组织，引导本地区司法行政领域的社会组织走出去，积极参与公益创投项目，引导适度竞争，加强绩效管理，提升服务水平。

三是强化造血功能。社会组织承载力不足是当前社会组织发展的共性问题，也制约了司法行政向其购买服务的实施。需要加大社会组织培育发展力度，加强指导和扶持，增强造血功能，提升其可持续发展能力。要加强队伍、资金、内部管理等方面的扶持措施，引导、支持社会组织参与司法行政工作。在队伍建设方面，通过组织交流学习、选树先进典型、宣传创新经验等形式，调动社会组织参与公益活动的热情。同时要加强社会组织骨干人员司法行政业务的实务培训，提升社会组织的服务能力和自治水平。在资金保障方面，前期以政府购买服务为主，随着社会组织能力的增强，根据司法行政工作需要，每年结合工作需要积极培育一批工作项目，并根据项目的成熟程度申请公益创投资金扶持。在内部管理方面，要完善法人治理结构，确保其具备独立承担民事责任能力，要加强章程规范，推动其自律管理和自我服务。

四是注重开放协作。充分利用群团组织和民主党派掌握的资源和平台，规范引导社会力量参与司法行政工作，放大社会力量服务效应。近年来，苏州市司法局与市文明办合作，依托市志愿服务总会，将司法行政各类志愿者队伍纳入全市文明办志愿者管理平台统一规范管理，探索建立志愿者登记注册、积分管理、星级评定、纳入信用“桂花分”嘉许激励等长效机制；与团委、关工委等协作，将服刑人员未成年子女帮扶工作纳入到“成长护航工程”；依托“12355青少年服务平台”整合资源为青少年社区服刑人员、刑满释放人员以及服刑人员未成年子女提供帮扶；与妇联合作，建立婚姻家庭纠纷调委会化解婚姻家庭纠纷、对家暴受害方实施非政府保障项目法律援助；依托各级妇联组织及其就业创业资源、家政服务基地等，帮助服刑人员和刑满释放人员修复重建家庭关系、解决就业困难等；与民盟合作，充分利用各级民盟人才资源库优势，通过挂牌、签约等形式，积极打造“黄丝带”特殊人群帮教品牌，为社区服刑人员、刑满释放人员提供法律教育、心理咨询、职业培训、就业安置等服务。

（见习编辑 贺 堃）