“四四五”戒毒模式下法治建设推进之理性思考

滕关和 赵鸿仁（浙江省莫干山女子强制隔离戒毒所）

“四四五”戒毒模式下法治建设推进之理性思考

滕关和 赵鸿仁（浙江省莫干山女子强制隔离戒毒所）

“四四五”戒毒模式系浙江省司法行政戒毒系统首创，2015年在全国司法行政工作会议上得到司法部高度认可和相当兄弟省份赞许。这种模式以实现《禁毒法》《戒毒条例》强制隔离戒毒立法精神为目标，以“四区分离”为基础，分设生理脱毒区、教育适应区、康复巩固区、回归指导区；以“四式管理”为特色，在“四区”中分别体现病房式、军营式、校园式、社区式特色；以“五大戒毒专业”为支撑，建立“戒毒医疗、心理矫治、康复训练、教育矫正、诊断评估”五大专业中心，为戒毒工作提供专业服务支撑，从而形成一套集毒瘾戒治与身心康复于一体的新型综合戒毒模式。

一、推进法治建设是强制隔离戒毒工作的题中要义

（一）法治建设是强制隔离戒毒机关的基本职责。强制隔离戒毒工作本质上是一种行政执法行为，它依据《禁毒法》和《戒毒条例》实施，由代表国家执法的强制隔离戒毒机关执行，其行为具有明显的强制性特点，但又带有明显的戒治康复性特点，这是与其他执法行为突出的区别所在，也是推行“四四五”戒毒模式的价值所在。我们从这种行为本身分析，无论是诊断评估结果的实施，还是变更戒毒措施或日常管理都带有强制性特点，戒毒人员没有自由选择权，不同于社会医院疾病诊断和治疗。既然强制隔离戒毒是一种执法行为，作为实施这种行为的强制隔离戒毒执法机关理应承担起法治建设参与者和推动者的双重责任。

（二）法治建设是强制隔离戒毒执法的基本内涵。法治化水平的高低是强制隔离戒毒工作从探索走向成熟的标志。“四四五”戒毒模式遵循《禁毒法》和行政法规的基本精神，坚持把戒毒人员的教育戒治作为中心任务，切实转变工作理念、工作方法和管理方式，突出戒毒职能，构建了新的组织机构体系、新的工作标准、新的管理规范、新的政策保障体系，对戒毒管理、医疗戒毒、心理矫治、体能康复、认知矫正、习艺培训和“四区”分设流转作了明确规范，是戒毒法律法规在强制隔离戒毒工作实践中的具体化。

（三）法治建设是强制隔离戒毒定型发展的基本选项。当前全国司法行政戒毒系统根据《禁毒法》和《戒毒条例》的立法精神都在积极探索戒毒工作新模式，但不管哪种模式，由于从法律依据上同出一源，强制隔离戒毒工作作为一种执法行为，基于执法行为的合法性、统一性、严肃性要求，归于同一走向规范是大势所趋。通过几年的转型发展，统一标准、统一程序、统一评判，由一种主流模式来主导是非常必要的。只有将这种经实践检验成功的模式上升为法律法规和行政规章的高度固定下来，才有利于推进戒毒工作由转型向定型发展，不断提高戒毒工作法制化水平。

二、当前强制隔离戒毒法治建设现状理性分析

当前，强制隔离戒毒正处在转型发展向定型发展的特殊时期，就浙江省看，“四四五”模式全面推行后，由于磨合期较短，仍然存在着基础薄弱、运行不够规范、机制尚不健全、专业能力有待提高等问题，以法治化标准来衡量还存在着明显差距。

（一）法治建设的思想理念还存在差距。十八届四中全会提出，法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。推进戒毒工作法治建设关键是在全体民警中树立正确的法治观。由于强制隔离戒毒工作处在探索发展的特殊时期，各种新方法新举措层出不穷，在推进场所法治建设上民警中难免会存在着一些偏面认识。一方面，对为什么要推进戒毒工作法治建设存在模糊认识。认为场所法治是老调重弹，以前依法治所也喊了多年，现在也没有新的实质内容，在戒毒场所开不开展法治建设无所谓，认为目前硬件和软件条件都不具备，没有条件和精力花在法治建设上，领导怎么说就怎么干，把法治建设与探索科学戒毒人为地割裂开来，对新形势下提高戒毒工作法治化水平认识不足。另一方面，对如何推进戒毒场所法治建设存在模糊认识。认为法治建设是宣传的需要，建一些制度而已，尤其是部分领导对戒毒工作法治建设研究不够，不知从何下手，有的只是浮在学习和讨论的层面，没有实际的规划和动作，口号响、行动少，结合实际对法治建设的推进缺少科学系统的思考。

（二）法治建设的实践基础还存在差距。当前各省戒毒场所都在积极探索有效的戒毒工作新模式，可谓百家争鸣、各有所长。但一些新戒毒方法和考核机制的实效性、科学性还有待于实践检验。一是执法顶层设计上存在不合理现象。如：现行《诊断评估工作实施细则》规定所内诊断评估的意见最终决定权在诊断评估委员会，但诊断评估委员会是由所领导和执法相关的7个职能部门负责人组成，吸收了法制、监察等监督部门的共同参与并签字，执法权与监督权不能有效分离。另外，从参与的部门和人员上看都与之前各审批环节有重复，无论从实际执法时效还是强化执法责任上都不具有实际意义，与减少行政审批环节的法治要求也不符。二是部分民警执法理念的转变还有一个过程，在戒治的手段和方法上还有待于改进和提高，对新戒毒工作制度和方法熟练运用尚存在差距，在对一些事件的处理上存在着违纪处理和约束性措施的选择性执法问题。三是现有设施和所区环境不能有效体现戒毒康复特色，受警力、专业、场地等因素制约，实行新戒毒模式规范运行仍面临着诸多困难。从现实看，司法行政强制隔离戒毒场所大多是从劳教场所过渡而来，戒毒工作的特色体现不够明显，场所硬件设施配套及所区文化仍然带有劳教场所痕迹，现有基础设施和配套设施不能完全适应新型戒毒模式运行的需要。

（三）法治建设的制度体系还存在差距。法律是治国之重器，良法是善治之前提。推进场所法治建设离不开科学完备的法规制度体系。目前，浙江省强制隔离戒毒工作执法的法律依据有《禁毒法》、国务院《戒毒条例》，地方性法规有《浙江省禁毒条例》，行政规章有司法部《司法行政机关强制隔离戒毒工作规定》，规范性文件有《关于进一步加强和规范强制隔离戒毒工作的意见》《强制隔离戒毒人员教育矫治纲要》《司法行政强制隔离戒毒所安全警戒工作规定》等，这些法律法规和规范性文件对开展戒毒工作提供了基本依据。为开展 “四四五”戒毒模式，浙江省司法行政戒毒系统还先后创造性地制定了《戒毒工作纲要》《诊断评估实施细则》《分级处遇管理规定》等。但从实践看还不够完备，如心理矫治、身体康复的考核标准缺少权威性、法律性标准，一些特殊人员的管理规定还未出台，有些规定还处在试运行阶段需要完善，某些转型发展成功经验急需以法规和制度的形式固定下来。

（四）法治建设的能力水平还存在差距。“全面提高法治化水平，必须大力提高法治工作队伍思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准，着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍。”这是党的十八届四中全会提出的要求。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》将部分涉及对公民、法人权利义务的保护和具有准司法性质的法律从业人员纳入法律职业资格考试的范围。但从当前戒毒民警队伍法律资质情况看，具有法律职业资格的不足2%。同时，从执法实践能力看，对证据的收集、审查、判断及保全上能力不足；在处理具体执法事务时，对精神性疾病和违规违纪的鉴别力不强，有时存在着选择性执法的现象；在专业服务上，医疗戒毒、心理矫治、康复训练能力有待于提高。应该说，近几年对戒毒核心专业人才培养还是重视的，通过中短期培训对心理咨询、康复训练等专业进行速成，有专业资格的人数也并不少，但专业理论的系统性仍有待于提高，实际专业能力还不能适应现阶段戒毒医疗、心理矫治、康复训练等实际工作的需要，操作能力和工作经验还需要相当长时间的实践磨练积累。

（五）法治建设的执法机制上还存在差距。商鞅“立木树信”，有法必依、有错必纠是法治建设的重要环节。从执法者的角度而言，职能、职权是法定的，法无规定不得为，法已规定必为之，而且必须履行好，否则将追责。但在实践中有权无责、有责无权，制度执行力不强，监督工作不到位的现象仍然存在。在行为上习惯以传统思维、家长式方法来管理，涉及到具体人和问题时显得刚性不足、柔性有余，有些问题虽然三令五申，但总是老病常犯，屡纠屡出；在管理上不问职能所在只问领导咋办，重考核过程轻结果兑现、工作在前考核标准在后溯及既往等现象时有发生；在机制上，监督权与审批权界限不够清晰，如法制部门虽为监督部门，但实际对综合诊断评估和重大奖惩每卷必审，成为事实上的一级审批部门，并且由于受时间和人力的制约，对案卷内容的审核上有走形式之嫌，不仅影响行政效能，而且削弱了监督职能。

三、推进戒毒工作法治建设的路径

奉法者强则国强，我们必须以提高法治化水平为核心目标，只有用法治思维和法治方式来指导工作实践，才能找准推进强制隔离戒毒法治建设的切入点、着力点，做到科学布局、精准发力、有序推进。

（一）树立法治理念，在思想认识上予以推进。要提高民警自觉运用法治思维思考和解决问题的能力，适时开展各类警示教育，使民警深刻认识依法行政、依法治所的重要性，正确认识法治建设与场所安全稳定、与戒毒工作规范化建设的关系，培育在工作中崇尚法律、依靠法律、信仰法律、规范管理、文明执法的行为习惯，真正将法治思维内化于心、外化于行。要进一步落实执法工作责任制，层层签订执法工作责任书，建立行政领导就任宪法宣誓制度，坚持和完善领导干部年度述法制度，把法治建设作为年度考核的一项重要内容。

（二）强化法治职能，从组织保障上予以推进。十八届四中全会强调，党的领导是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家的最根本保证。各级领导班子应统一思想、提高认识，高度重视、精心部署，把场所法治建设纳入戒毒工作中长期发展的战略规划，并在人力、财力、物力等方面给予充分保障和支持。要专门落实主要领导对法治建设负总责，坚持职权法定原则，以戒毒工作需要推进场所内设机构改革，调整部门设置，增设专业中心，整合工作职能。根据《禁毒法》和《戒毒条例》的立法精神，遵循戒毒一般规律统一设置生理脱毒区、教育适应区、康复巩固区、回归指导区，强化科室管理职能，提高中心专业服务职能，各大队要以“四区”为平台体现病房式、军营式、校园式、社区式特色；要进一步明确科室、中心、大队的职能和理顺相互关系，要强化法制部门职能，建立法律顾问和公职律师制度，充分发挥其在在法治宣传、制度建设、法律服务、执法监督、执法研究中的组织协调作用。

（三）提高专业素养，从执法能力上予以推进。要建立法律教育的智力支持系统，以法律知识讲座、戒毒工作业务培训、法律职业资格考试工作为平台强化智力支持。要结合戒毒工作实际，通过法律专家讲授、专题学习、交流座谈、应知应会测试等多种形式，组织民警深入学习《宪法》《人民警察法》《公务员法》《禁毒法》《戒毒条例》等法律知识，尤其要加强对新的戒毒工作规范性文件和制度的学习，并通过实践锻炼不断提高整体戒毒专业能力和执法能力；要从戒毒工作专业化建设的需要出发，努力打造戒毒医疗、教育矫正、心理矫治、康复训练、诊断评估“六大专业团队”，合理调配专业人员，做到以专业的人做专业的事，实行持证上岗，不断规范专业戒治、专业教育、专业训练、专业矫治、专业评估的流程和标准；要发挥法律顾问和公职律师的作用，依法处理各类场所事务，提供高质量的法律服务。为场所的重大行政决策、规范性文件的合法性审查和法律风险评估、重大项目法律意见、法律事务文书、诉讼与仲裁、信访矛盾处理、法治教育宣传、法律援助（咨询）等提供保障。通过法律顾问制度，促进场所工作严格依法循法，降低执法风险，确保场所决策依法合规，各项工作规范推进。

（四）健全法规制度，从制度设计上予以推进。建立健全覆盖戒毒模式运行各个流程、环节的制度、台账体系，提高新戒毒模式规范运行水平，从行政规章、地方性法规、规范性文件三个层面推进。一是要改进和完善现行《诊断评估实施细则》，规范审批流程，减少审批环节。一般诊断评估不再经过诊断评估委员会合议，日常审批职能由诊断评估委员会办公室负责，法制部门不再参与评估案卷审核，而主要通过执法检查、案卷评查和执法问卷等手段来行使监督职能。二是要根据《禁毒法》《戒毒条例》关于强制隔离戒毒工作的相关规定，对现有制度进行重新梳理修订，对制度进行中、长期立项规划，按警务性和戒治性两个类别统一规划、分步实施。突出戒毒医疗、认知矫正、心理矫治、康复训练、诊断评估的制度建设，对原有制度着手清除劳教工作印记，确保制度体系能适应戒毒工作的法治建设发展新要求。三是要遵循《禁毒法》立法精神，按照急性脱毒期、身心康复期、回归社会适应期的基本要求，总结新戒毒模式成功经验，建立和完善以“四区分离”（生理脱毒区、教育适应区、康复巩固区、回归指导区）为基础，以“四式管理”（生理脱毒区病房式管理、教育适应区军营式管理、康复巩固区校园式管理、回归指导区社区式管理）为特色的管理流转规范和标准化考核制度，进一步健全完善执法配套制度，形成涵盖戒毒人员管理、教育、医疗、康复等方面的工作制度和工作规范，全面形成科学的强制隔离戒毒工作制度体系。

（五）体现戒毒特色，从法治环境上予以推进。场所法治建设离不开场所安全稳定的戒治环境，要以安全责任倒查机制为基础，不断完善安全稳定工作内部管控机制，实现人防、物防、技防的高度统一。场所设施建设关系到新戒毒模式的规范运行，因此，要体现现代新型戒毒场所的特点，从有利于“四区”分离和规范运行的角度出发，抓住戒毒场所新建改建扩建的有利时机，按照司法部戒毒场所建设标准，吸取全国智能化场所建设的经验，开展标准化场所建设，大力推进警戒护卫和安防信息化建设，引入物联网和移动互联等现代科技，建立包括安防指挥系统、监控系统、周界控制系统、巡视系统、智能报警系统的综合控制平台，实现场所全方位监控可视化、传感化。尤其要高度注重开发诊断评估软件系统，做到审批网上智能运行，实现可提示、不可修改、自动转换和生成目标，促进规范执法、科学执法。

（六）开展星级评定，从规范管理上予以推进。要根据《禁毒法》和《戒毒条例》的要求，集各家之优点形成统一的标准化戒毒流程和基本模式，大力开展星级达标活动，提高戒毒规范化管理水平。一是规范戒毒管理，科学设置“四区分离”，做好分类管理、分别管理、分期管理和分级管理，实现戒毒人员所内的依法规范流转；二是规范诊断评估体系，增加生理脱毒、心理戒毒、身体康复指标的评估，实行按期阶段评估、职能分项评估、数字化定量评估；三是规范戒毒医疗，认真做好疾病防控，探索脑功能康复诊治，科学开展脱毒治疗，加强对重点病患的诊疗与照护；四是规范心理矫治，以心理健康教育、个案化心理矫治、团体心理辅导、心理诊断评估为基本路径，不断丰富心理矫治内容和方法，形成系统性的心理矫治体系；五是规范康复训练，科学确定训练目标、训练内容，针对不同身体状况开具“运动处方”；六是规范认知矫正，通过运用课堂教学、个别教育、教育矫治社会化、戒毒文化建设等方法和手段，根据不同区块开展针对性认知教育；七是规范习艺矫治，降低劳动数量的考分比例，增加劳动态度的考分比例，突出劳动的矫治性、康复性、习艺性。

（七）做好法律服务，从权益维护上予以推进。法治就其本质而言，一方面要求我们合理合法和有效地行使执法权，确保戒毒法律法规的目的、价值及功能的实现；另一方面作为人类文明和进步的成果，还需要我们维护好管理对象的合法权益，体现尊重人权和发扬人道主义精神的思想，建立和完善法律救济途径。戒毒场所应充分利用集中管理、专业戒治的独特优势，采取多种途径和有效措施，积极开展法律援助工作，为戒毒人员提供法律咨询、处理法律事务、解决法律纠纷等，切实维护戒毒人员合法权益。同时，要依法做好戒毒人员回归社会后的安置帮教工作，通过一定的社会救济来帮助戒毒人员重新走上社会创造有利条件，促进社会治安综合治理。

（八）加强执法监督，从工作执行上予以推进。必须坚持严格执法、有错必纠，将执法与执纪有机结合起来，把每个执法岗位、每个执法环节都纳入到监督范围。建立科学的执法监督机制，积极探索执法主体与监督主体的分离，整合纪检、监察等监督力量，建立和完善跟踪反馈机制。加强党内监督，认真抓好《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》的学习贯彻，把纪律规矩挺在前面，大力推行风险岗位廉政预警、一案双查、纪检监察工作巡视、警务督查等系列监督制度，强化落实党委主体责任和纪委监督责任；加强行政监督，发挥行政监察、警务督察等监督职能，狠抓行政不作为、缓作为、滥作为，强化执法问责、求责问效的力度；加强民主监督和社会监督，不断疏通监督渠道，建立执法质量反馈机制，将社会监督融入到戒毒工作社会化支持系统之中。

党的十八届四中全会提出了依法治国的治国理政之策，并将其上升为“四个全面”的战略布局。强制隔离戒毒工作作为国家禁毒法律法规的执行机关是依法治国的一个“窗口”，有效提升强制隔离戒毒工作向更高层次的法治化水平迈进具有十分重要的现实意义。当前，强制隔离戒毒工作从转型走向定型，全面提升戒毒场所法治化水平恰逢其时，但又任重道远。

（责任编辑 张文静）