律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件的实践与探索

江苏省泰州市司法局课题组

律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件的实践与探索

江苏省泰州市司法局课题组

一、引言

江苏省泰州市对律师化解代理涉法涉诉信访案件优势地位的认识由来已久。自2001年开始，泰州市律师参与信访接待即已成为一项常态化工作①张海鹏、杜爱军、田璐：《江苏省泰州市关于推进律师参与政府信访接待的思考与实践》，《中国司法》，2008年第9期。。律师参与政府信访工作的“泰州模式”和“泰州经验”得到了司法部、江苏省委的肯定和推广②《泰州律师参与信访接待又有新举措》，新华报业网，网址：http://js.xhby.net/system/2006/03/24/001196788.shtml。。泰州市通过律师坐堂接访、律师参与信访联席会议制、随同党政干部下访等系列制度的实施③泰州先后出台《律师参与信访工作意见》《律师参与党政干部下访工作意见》等多个规范性文件，实现了民间资源、行政资源与司法资源的衔接。，实现了民间资源、行政资源和司法资源的相互衔接与互补。通过引入“独立第三方”调处信访案件，保障群众合法权益，化解社会矛盾，为维护地区社会稳定和经济社会的可持续发展构筑了良好的法治环境。实践证明，律师介入信访工作所特有的“专业性”“独立性”等天然优势为社会所认知④参见程滔、高金波：《律师在社会矛盾的非诉讼解决机制中的功能研究》，法律出版社2014年版，第241～243页。。律师以“独立第三方”的身份，对有效解决“信访不信法”，推进涉法涉诉信访走向法治化，实行“诉访分离”起着关键作用。泰州地区近15年的实践经验为泰州律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件的制度创新奠定了坚实基础，泰州特有的运行模式也丰富和发展了律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件的具体内容。本文就泰州地区在落实和探索律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度过程中的体会与经验阐释如下。

二、律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件的意义

律师以中国特色的社会主义法律工作者身份参与化解和代理涉诉涉法信访案件工作，是履行《律师法》所赋予的公益职责的必然要求。律师身份的专业性以及特有的“独立第三人”的天然优越性，对提升涉法涉诉信访的办案质量，弥补“独立第三人”在法律职业共同体中的身份优势，依法促进“诉访分离”“息诉罢访”，将信访纳入法治化轨道起到重要作用。

（一）实现律师公益法定职责的需要

《律师法》第2条规定，“律师应当维护当事人合法权益，维护法律正确实施，维护社会公平和正义。”根据第2条规定，律师发挥维护当事人合法权益（客户代表）、维护社会正义（公益载体）以及维护法律的正确实施（司法角色）三种职能⑤参见季卫东：《论中国的法治方式——社会多元化与权威体系的重构》，《交大法学》，2013年第4期。。第42条规定，“律师、律师事务所应当按照国家规定履行法律援助义务，为受援人提供符合标准的法律服务，维护受援人的合法权益。”该条规定了律师的法律援助义务，促使律师积极参与法律援助以及其他各种公益性活动。维护社会公平正义是律师法的目的之一，也是建立社会主义法治国家的必然要求。实现维护社会公平正义这个目标需要所有法律从业人员的参与。律师作为法律执业人员，在执业活动中，也应当以维护社会公平和正义作为自己的职责。“考察一个社会的法治程度，要看制度设计是不是方便公民诉讼，有没有足够的律师为公民维权提供专业服务。⑥季卫东：《论中国的法治方式——社会多元化与权威体系的重构》，《交大法学》，2013年第4期。”律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度为热心于公益事业的律师提供公益服务平台的同时，也为信访部门、信访人员借助第三方专业力量化解矛盾、解决纠纷提供了便捷的机制。

（二）发挥律师法律专长的需要

律师作为法律职业共同体之一，受过正规化教育和专业化训练，在法律实务中积累了丰富的法律实践经验。就非公检法信访部门而言，可以与接访人员形成知识结构的互补，能够迅速准确地掌握信访案件矛盾纠纷的本质和法律争议的焦点，这是及时、正确解决涉法涉诉信访案件的关键。

律师的专业性有利于引导信访群众理性表达法律诉求，依法维护自身合法权益。这种信任使得信访群众和信访干部对律师有更强的信任性，律师对具体个案的法律分析意见也容易被双方所接受⑦郑朝权、雷鸣：《建立律师介入依法信访机制，为促进社会和谐稳定服务》，《辽宁法治研究》，2008年第1期。。律师以“独立第三方”身份参与涉法涉诉信访案件的处理，能够有效排除依赖领导干部个人能力、威望、对信访者的态度良心等非法治因素，将信访接待、处理程序和依据纳入法治轨道，依法解决信访者的法律诉求，避免信访者通过缠访、闹访、重复访等获取非法利益。

（三）利用律师“独立第三方”身份调处案件的需要

律师的规则意识以及独立精神的职业特点，容易获得信访者的信任，有利于案件的沟通与交流。介入信访案件的律师，身份上既不是信访群众，也不是信访干部，与涉诉信访案件无利益上的关联和冲突，能够不偏不倚、中立于信访群众和接访部门。律师的中立立场使得他们在处理涉诉信访案件时没有顾虑，公平公正。因为与案件不存在直接的利害关系，法律是律师向信访群众提出建议的主要依据，这样必然会对案件作出客观公正的分析，律师提出的法律意见也更易于被信访者理解与接受。因此，律师的中立性和客观性是律师介入涉诉案件、有效引导群众依法申诉的重要优势之一。

（四）律师队伍与信访机构形成优势互补的需要

涉法涉诉信访案件涉及部门多、范围广、案件数量庞大，仅仅依靠专兼职信访工作人员难以胜任和处理繁杂的信访案件。律师作为社会主义法律工作者，其工作的时间和空间具有更强的自主性，将律师引入涉法涉诉信访案件的处理和代理，除了解决信访队伍自身法律业务能力不足的问题之外，还解决了信访部门人数和时间上的限制，缓解涉法涉诉信访工作人手不足的压力。泰州地区目前现有执业律师709名，每年保持约6%的增长率，为参与化解代理涉法涉诉案件提供了人力保障。“近3年来，泰州市已有1017名律师投入14367个工作日参与涉法涉诉信访案件化解处置工作。接待来访群众21563人次，参与化解各类涉法涉诉案件2364件，向政法办案单位提出法律意见和建议217条”⑧吕道龙、陈广娟：《鼓励律师参与化解涉法涉诉信访》，《江苏法制报》，2016年6月24日。。据统计，泰州律师职业共同体参与处理或者直接承担了近96%的涉法涉诉信访案件的工作量，有效弥补了信访工作人员的不足。

律师以“独立第三人”身份处理涉法涉诉信访案件，对自身而言，是拓展服务领域、提高自身能力素质、践行社会责任的需要；对信访者而言，能够通过讲法明理，引导信访群众依法理性表达诉求，依法维护合法权益；对政法机关而言，能够督促政法机关依法办案，促进“诉访分离”，以及信访法治化目标的实现。只有充分认识律师参与涉法涉诉信访案件的优越性，才能不断创新体制机制，继续完善和建构多元化服务网络平台，落实工作经费保障，完善参与程序等环节来确保制度的规范高效运行。

三、律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件的多元化平台建构

基于律师参与信访对推进信访法治化的战略认识，早在1999年，泰州便成立了信访局律师咨询服务点⑨丁国锋：《调解已成泰州律师常规业务》，《法制日报》，2011年6月2日。。泰州地区律师参与信访近15年的实践所积累的平台优势，为推进律师参与化解涉法涉诉信访平台建设的多元化和网络化奠定了基础。

（一）律师参与平台的多元化建构

律师参与涉法涉诉信访服务平台建设，既要全面覆盖，又要体现便民原则。律师服务平台的纵向分布上，泰州建立了市、县、乡、村四级网络，市县一级设立信访维权服务中心，乡一级以司法所为依托，村一级设立司法行政服务站，由驻站律师定期进村服务。“2007年初，泰州就通过律师事务所挂钩村委会、与司法所联动成立73个基层乡镇政府和矛盾纠纷调处中心律师信访接待窗口。⑩丁国锋：《调解已成泰州律师常规业务》，《法制日报》，2011年6月2日。”“在全市社区普遍建立律师工作站，把调处化解矛盾纠纷和息访息诉作为律师服务主要内容，通过社区律师工作站及时收集矛盾纠纷动向，排查可能引发群体性事件的苗头性、倾向性问题，配合社区处置突发事件，引导群众依法行使权利，理性表述利益诉求。⑪蔡磊：《浅析社区律师工作站建设》，《商业文化》，2012年第11期。”在信访纠纷和矛盾冲突集中的领域，譬如，重点城建项目现场均设立律师参与的调解室，有效化解和预防了群体性事件的发生。

在律师服务平台的横向分布上，通过建立律师跟踪服务机制，实行律师首问负责制，对参与化解涉法涉诉信访案件负责到底。对可能启动诉讼程序的，当事人可聘请信访接待律师直接进入司法途径，降低群众信访成本，体现便民原则。将律师参与涉法涉诉信访工作平台向政法机关、行政机关、矛盾集中的企事业单位拓展，以律师事务所、律师个人命名涉法涉诉调解工作室，在市委政法委联合接访中心、信访局、法院诉讼服务中心、检察为民服务中心、医院、消费者权益保护协会、社会矛盾纠纷服务中心等涉法涉诉信访案件相对集中的部门普遍建立律师接访服务中心（窗口）。为方便司法援助的开展，在法律援助机构建立涉法涉诉信访案件法律援助绿色通道，在律师引导信访当事人进入司法程序的同时，帮助符合法律援助条件的当事人办理援助申请事项，接受法律援助机构的指派代理涉法涉诉信访案件，减轻当事人的经济负担。通过律师服务平台的横向和纵向的交叉分布，形成了“纵向到底、横向到边”多元化和网络化服务平台。

（二）搭建律师参与接访下访平台

建立律师随访机制、律师参与领导信访包案机制、律师参与信访联席会议等工作机制，拓展律师接访外延，扩大律师参与涉法涉诉信访工作范围。在党政领导干部下访、党政机关接访、重大信访事件应急处置等工作中安排律师参与跟踪随访，通过为党政领导提供法律意见，深层次介入化解和处理涉法涉诉信访重点难点积案。借助干部下访制度的延伸，为参与包案的领导配备优秀律师，全程参与涉法涉诉案件的协调处置。2014年以来，律师协助党政领导处置历史遗留涉法涉诉信访积案已达15件。2011年，泰州出台《在大调解工作机制中充分发挥律师职能作用的实施意见》，逐步完善律师担任政府法律顾问的工作平台，先后组建8个政府法律顾问团，顾问团律师介入地方群体性、疑难复杂涉法涉诉信访纠纷，既掌握法律解决的主动权，又取得很好的社会效果。2015年，泰州以建立政府法律顾问制度为引领，实现了政府、企事业单位、村（社区）法律顾问全覆盖，基本形成与经济社会发展和公众法律服务需求相适应的法律顾问工作体系⑫参见《市政府关于加强法律顾问制度建设的意见》（泰政发［2015］92号）。。律师参与涉法涉诉信访与现行法律顾问制度有机融合，律师根据信访事项的不同，采取以案释法、以案普法等形式，通过信访案件对上访群众进行法治宣传，提高上访人员的法律意识和法治观念，引导上访人员依法解决上访问题。同时，律师配合信访工作人员将涉法上访老户、越级上访人员作为法治宣传教育的重点对象，引导其依法维权、文明上访。

（三）接访平台管理的规范化

在信访平台建设的基础上，泰州市委政法委、泰州市司法局联合发文统一规范接访场所要求，明确接访单位的管理义务，共同加强对接访律师、特约律师事务所的联合管理⑬《关于规范律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件接待场所的通知》（泰政法［2016］25号）。。一是明确接访单位接待场所和办公环境的硬件投入。所有涉法涉诉联合接访中心、人民法院诉讼服务中心、检察院检察为民服务中心、公安机关接访中心要求单独设立律师接访工作室，面积不少于20平方米，接访单位为接访律师配备必要的办公设备，并协助律师协会共同做好接访律师的管理工作。二是接访律师信息公开。凡参与涉法涉诉的律师、信访特约服务律师事务所要求统一“涉法涉诉”外观标识。接访办公场所统一公示参与化解和代理涉法涉诉信访案件律师专家库名录、工作原则、工作纪律、工作职责、服务承诺。通过落实基础平台管理的规范化措施，避免了律师参与涉法涉诉信访案件的形式化，确保了工作的规范化、常态化。

四、律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件的制度保障

律师参与化解代理涉法涉诉信访案件宗旨在于促进“诉访分离”“息诉罢访”“依法信访”。因此，必须通过政府购买服务，保障服务的公益特征；加强参与律师服务质量的管控，确保案件处理质量，保障律师执业权利，确保制度实效。

（一）经费管理规范化

经费保障是保障律师中立性、公益性的前提。通常意义上，律师职业追求以当事人利益最大化为目标，而参与涉法涉诉信访的律师必须以“独立第三方”的身份帮助和引导信访人息诉息访，走法定程序解决信访诉求为目标，而这种“独立第三方”的律师身份目标需要通过政府购买服务、将所需经费纳入财政预算的形式予以保障和确认。“通过政府购买服务，能使信访律师找准位置，不能将处理一般委托关系当事人的方式和态度用于信访人，信访人和律师之间不是有偿服务的委托关系，而是中立性、公益性的法律服务关系。⑭刘子阳：《律师身份独立易促信访变信法》，《法制日报》， 2015年11月10日。”

2016年，泰州市委政法委、财政局、司法局联合印发《泰州市律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件专项经费管理办法（试行）》，明确律师参与化解涉法涉诉案件工作的公益法律服务性质，所需经费纳入财政预算，此举鼓励和激发了律师事务所、律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件的热情，同时也解决了过往律师参与调解的制度性瓶颈。《办法》对经费结算标准和使用规则进行了细化，明确经费支出范围为律师接访值班费及律师评析、调解、代理和化解个案等补助费用。按照案件疑难复杂程度、代理周期、代理工作量等因素考量，分别对接访值班、案件评析、参与调解、代理申诉、化解积案类案件明确经费开支标准，使得办案补助经费的管理更加精细化和具有可操作性。为充分调动参与律师解决社会矛盾纠纷的能动性，建立了对参与处理群体性、复杂性、社会影响面广的涉法涉诉信访案件最终息诉息访的律师予以适当奖励制度，同时为律师参与涉法涉诉信访案件工作提供必要的场所和设备，切实解决工作中的实际问题。

近三年来，泰州将律师参与化解涉法涉诉信访案件的全部费用纳入政府财政预算，并将律师参与信访接待公共法律服务产品纳入政府采购目录，保障经费逐年上升，三年累计已投入900万元。实践证明，通过政府购买服务的形式，对律师参与化解代理涉法涉诉信访的经费予以保障，取得了以最小的代价获取最大的社会利益的成效。

（二）组织队伍保障

1.建立组织协调机制。泰州在探索律师参与化解涉法涉诉信访案件的体制机制过程中，已形成党委领导、律师参与、部门落实的组织协调体系。律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件已整体纳入到“平安泰州”、“法治泰州”建设中。泰州市委政法委负责统筹协调和组织推动，明确司法行政机关负责牵头组织和指导工作，律师协会负责日常管理工作。要求法院、检察、公安等机关立足本职，做好涉法涉诉案件依法处理工作，需要律师参与化解涉法涉诉信访案件的，及时向司法行政机关提出要求，积极支持律师工作，破解息诉息访难题。

2.健全质量保障机制。一是建立优秀律师遴选机制。根据化解涉法涉诉信访案件的需要，采取遴选的方式，已选拔220名优秀党员律师、中青年骨干律师进入无偿公益法律服务人才库，作为参与化解涉法涉诉信访案件的中坚力量，结合接访部门的业务范围和律师业务专长，相对固定接访律师。通过遴选的办法，保证参与涉法涉诉信访案件的律师队伍素质。二是公共法律服务产品开发。公共法律服务产品的开发，可以整合律师事务所的法律服务特长，集中某一法律领域的优质律师资源，整体提升律师参与涉法涉诉信访案件的处理质量。泰州市律师协会围绕律师参与涉法涉诉信访接待、社会稳定风险评估、突发事件调解处置等事项组织实施公共法律服务产品化战略，开发公共法律服务产品12项，部分项目已纳入政府财政集中招标采购。三是精选特约服务单位。通过招投标的形式，为泰州本地区法院、检察院、公安等政法系统设立涉法涉诉信访特约服务单位。信访当事人可以就近选择特约服务单位为其提供专业的法律服务，将信访问题通过律师事务所向办案机关反映。被泰州两级政法部门指定为涉法涉诉信访特约服务单位的已达13家律师事务所，基本实现信访特约服务单位市（区）100%全覆盖。实践证明，通过法院、检察院、律师法律职业共同体之间搭建规范、有序、畅通、有效的交流平台，强化业务配合协作，共建涉诉信访化解机制，是落实终审和诉讼终结制度，实行诉访分离，保障当事人依法行使申诉权利的重要举措。

（三）律师执业权利保障

律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件，应依法保障律师的知情权、申请权、申诉权，以及会见、阅卷、收集证据、辩论等方面的执业权利。泰州根据《关于依法保障律师执业权利的规定》，结合涉法涉诉信访案件的特点，从以下几个方面对参与化解和代理涉法涉诉信访案件的律师的执业权利予以保障。一是从行政监督上给予保障。接访单位将律师执业权利保障纳入绩效考核目标体系，对落实和保障律师执业权利的情况进行效能监察，防止律师合法权利受到不法侵害。二是从人身安全方面予以保障。对接访、化解、代理过程中出现危害律师人身安全情形或存在的现实危险应当及时制止和妥善处置。三是开辟律师参与涉法涉诉信访案件“绿色通道”。在诉讼服务中心、检察为民服务中心等窗口部门开辟专门的办公场地，提供必要的办公设施，方便律师接待信访人、会见案件承办人和办理调查、阅卷等法律事务。四是参与代理的程序保障。律师在办理涉法涉诉信访案件时需要会见办案人员、调查取证、查阅卷宗的，依法保障律师的调查取证权、发表意见权和案件的知情权。以上律师执业权利保障制度的具体化建立于明确党委政府、政法部门、接访单位等相关主体的责任义务的基础上，更具有可操作性，有利于发挥律师在公益法律服务中的积极作用。

五、结语

10多年来，泰州依靠横向覆盖行政、司法、企事业单位，纵向延伸到社区、村居的信访平台，逐步形成了涵盖人民调解、司法调解、信访调解、行政调解的律师参与大调解模式，为继续构建律师参与涉法涉诉信访案件新机制提供了基础性条件。泰州在落实律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件时，因地制宜，结合泰州地方实际，进行了制度性创新，譬如，制度运行模式的多样化，律师值班接访机制、案件分类处理机制、律师代理申诉机制、律师案件评析机制的逐步实施。鉴于国家层面出台律师参与涉法涉诉信访案件制度处于初期阶段，其创新性工作机制仍在摸索总结之中，是否行之有效，尚待时间和实践去检验证明。

课题组成员：

组 长：孔德峰（江苏省泰州市司法局局长）

副组长：林 政（江苏省泰州市司法局副局长）

成 员：田 璐（江苏省泰州市司法局）孙 晨（江苏省泰州市律师协会）杨东升（江苏圣典泰州律师事务所）

（责任编辑 张文静）