专业性人民调解平台建设若干问题研究——基于上海市浦东新区专业性人民调解中心实践

上海市浦东新区司法局课题组

专业性人民调解平台建设若干问题研究
——基于上海市浦东新区专业性人民调解中心实践

上海市浦东新区司法局课题组

专业人民调解平台的建设是开辟专业调解和多元矛盾纠纷化解新局面的重要举措，也是全新的探索。我们试图通过对上海市浦东新区专业性人民调解中心运行机制及瓶颈问题不断的研究、总结与探索，推动该中心成为上海市乃至全国专业性人民调解平台建设的样本，从而助力于全国其他同类型专业性人民调解平台未来科学和持续的发展。

上海市浦东新区作为国家改革开放的“先行先试”前沿阵地，不仅是上海建设“四个中心”的核心功能区，还承担着综合改革、自贸区等多项国家战略。改革开放和发展建设工作的推进必然引起社会利益格局的深刻调整，引发矛盾纠纷高发频发，其中专业性、行业性纠纷的发生也呈急速攀升之势。因此，建立专业和行业领域的人民调解机制，是适应浦东新区经济社会快速发展过程中大量专业性、行业性纠纷解决的现实需要和必然趋势。经过多年的培育扶持，上海市浦东新区搭建了涉及医疗纠纷、物业管理纠纷、交通事故纠纷、知识产权纠纷、消费者权益纠纷、妇女权益保护、劳动纠纷、工伤纠纷、涉校纠纷等领域的调解组织35家，经过注册的民办非企业调解工作室11家，专业性行业性调解机构陆续建立，调解领域不断延伸。

但是，这些陆续建立的专业性人民调解组织一定程度上存在办公地点分散、经费保障不统一、运作模式不相同、力量发展不平衡、群众知晓度不高等问题，而正在建立中的专业人民调解委员会又因为涉及人员招聘、办公场地和经费保障等原因致使设立困难。因此，为回应社会对专业调解资源集约化供给的新需求，从规范运作、节约成本、便民利民的角度考虑，浦东新区开始探索专业人民调解组织平台的设立。从社会组织的角度而言，个体组织为了积累资源、保证信息、实施影响或获得合法性和被接受性，都有加入联盟或走向联合的需要①孙志祥：《枢纽型社会组织双重属性及治理》，《中国社会组织》，2013年第8期。。个体组织力量单薄，通过集结成大型的联合组织，对外有直接的沟通、对话和互动，可以更大程度争取组织生存发展所需要的制度、政策、物质等资源，可以有效发挥同类社会组织的整体合力，积极反映诉求，协调利益关系，促进与各相关主体的交流合作。

2015年12月，全国第一家集成式专业调解平台（简称专调平台）——上海市浦东新区专业人民调解中心（简称专调中心）成立。该中心旨在建立以人民调解为基础的“8+N”三调联动工作平台，整合全区专业调解资源，推动区级行业性、专业性人民调解组织建设。浦东新区专调中心运行至今，成绩斐然，但是在发展过程中面临一些瓶颈问题亟待解决，未来发展的方向及思路也应当进行梳理与思考。为此，本课题的研究结合浦东新区专业人民调解中心建设的实践，试图探索专业性人民调解平台的法律性质、功能定位，内部治理模式、经费来源以及绩效评估等问题，调查发现专调平台面临的问题及困难，探讨解决问题的措施和专调平台创新发展的思路。

一、专调平台的法律属性和定位

专调平台要充分发挥管理和服务的中心功能，首先必须要有清晰的定位和充分的法律制度保障，而现实中的专调中心面临身份、合法性认同以及组织建设、治理能力等诸方面的难题，其中最为核心、 表现也最明显的就是法律属性和功能定位的问题。

（一）法律属性：非营利性的社会服务机构

关于专调中心的定位一直存在民办非企业抑或社会团体的探索与思考，我们认为，将专调中心定位为非营利性社会服务机构更符合该组织的运作机制，并且有利于该组织功能发挥以及长远的建设与发展。

社会服务机构，是指自然人、法人或者其他组织为了提供社会服务，主要利用非国有资产设立的非营利性法人②目前，民政部为适应民办非企业单位发展实际，对《民办非企业单位登记管理暂行条例》进行了修订，此次修订将“民办非企业单位”名称改为“社会服务机构”，将现行《民办非企业单位登记管理暂行条例》名称改为《社会服务机构登记管理条例》，该条例目前正在面向社会公开征求意见中。。社会服务机构主要有以下几个方面的特征：（1）正规性，根据法律进行注册，拥有合法身份，有规范的名称和组织机构、与其业务活动相适应的合法财产和从业人员，能够独立对外开展业务，独立承担民事责任；（2）独立性与自治性，独立于政府机构和政府官员，享有较大的自主权，可以在本单位章程的范围内自由开展业务活动，设立自主的内部治理结构；（3）非营利性，是指资金主要来源于非国有资金，向社会提供公益服务，不以盈利为目的；（4）公益性，提供公共服务，致力于公共目的。

我们认为，专调平台登记成为社会服务机构后，可以获得法治保障，优化资源，可以更好地实现自我管理、依法自治。在人财物来源上有了依据，可以依法获得政府购买服务、人才培养、税收优惠等国家的鼓励措施，也有利于其社会化运作，最终有利于提高管理与服务的效率和质量。

（二）定位：枢纽型社会组织

“枢纽”一词，从字源本义上说，是指门户开合之枢与提系器物之纽，引申为事物的关键之处，事物之间联系的中心环节，常被用于交通领域。将“枢纽”一词用于组织系统中，主要意涵某一组织在同类组织中的桥梁纽带作用。而枢纽型社会组织通常是指在同类别、同性质、同领域的社会组织中发挥政治引领、业务指导、服务提供、孵化培育、承担管理等功能的社会组织联合会。这类组织是超脱于具体业务、具有行业权威、致力于同行业社会组织发展和服务的、具有自律功能和行业规范功能的组织③曾富生、 徐莉莉、 王红：《枢纽型社会组织的建设与管理研究》，载中国社会组织网，来源网址：http://www.chinanpo.gov. cn/700103/92547/newswjindex.html，访问时间：2016年10月10日。。

我们认为，专调平台的功能与枢纽型社会组织的特征完全契合，具有行业特征和互益性的特点。通常认为，枢纽型社会组织具备两大功能：其一是服务性。服务是枢纽型社会组织的基本职能，也只有具备良好的服务能力，其他社会组织才能够围绕在枢纽型社会组织周围。其二是整合性。枢纽型社会组织具有极强的整合能力，它具有比其他社会组织更强的人力、物力和公共资源的整合分配能力。专调平台就是通过健全的组织系统和有效的服务支持，在对相应层面的行业性、专业性人民调解委员会及人民调解工作室的服务和管理工作中，发挥桥梁纽带作用，具有孵化培育、协调指导、自治自律、集约服务等作用。

二、专调平台的作用和基本功能

搭建统一的专业调解组织平台，可以让同领域的公共资源集中共享，有利于对资源进行合理规划和有效配置，避免重复投入与建设，降低其他调解组织的运作成本，使各调解组织能够各就其位、各得其所，各取所长、各尽其能；同时，将为各调解组织发展提供人财物保障，形成统一规则、统一机制、统一管理，有助于完善各调解组织专业性和规范性，提升其自律水平和调解公信力。

（一）专调平台的四个作用

第一，政治领导作用。专调平台应当承担有关社会组织的政治领导责任，团结带领所服务和管理的调解组织认真贯彻执行党的路线方针政策和国家法律法规，建立有效的社会动员机制，化解社会矛盾，维护社会稳定。

第二，综合服务作用。统一招聘、统一管理和统一保障调解组织。专调平台可以设置调解员准入门槛，规范调解员资质，推进资格准入、持证上岗、备案确认等制度。专调中心与调解员签订用工合同，再按照技能、等级等将调解员分配到各专业调委会，并对人民调解员进行日常考核管理，实现优胜劣汰的企业化运作。建立调解员名册，健全调解员职业培训和职业行为准则，进行职业干预、职业道德 、执业纪律管理 、执业惩戒等职业化管理，实现调解队伍的职业化。促进调解组织规范化。社会上人民调解机构呈现发展格局多样化、各自为政、调解员良莠不齐等问题，专调平台应当对由各种社会力量发起成立的专业人民调解组织主动对接、收编，统一在专调平台层面进行重构和整合，规范治理，科学发展，增强其活力和能力。对照人民调解委员会规范化建设工作内容，专调平台可以让各专调委从设立、人员组成到纠纷受理、调解、统计、归档及工作制度、工作场所标识标牌、工作经费补贴经费等各个方面进行整顿、整改，并通过自查自纠达到“五落实、六统一”④“五落实、六统一”具体是指：组织、人员、报酬、场所、制度落实，名称、印章、标识、徽章、程序、文书统一。工作规范要求等。从枢纽型社会组织的本质来看，它的主要职责是为其他组织提供资源链接和人财物、智力保障。由于枢纽型社会组织具有其他社会组织所不具备的资源优势，这里的资源不仅包括人力、财力、物力，还包括信息、政策、制度、权威、关系等，应当遵循“存量盘活， 增量添彩”⑤王名、杨丽：《国际化社区治理研究——以北京市朝阳区为例》，《北京社会科学》，2011年第4期。的思路，为其他调解组织发展提供资源支撑。

第三，综合协调作用。专调平台应当加强与政府、其他组织等主体之间的沟通协调，反映情况、表达诉求、破解难题。比如，对人民调解委员会难以解决的工作场所、办公设施、工作经费、人员补贴等实际困难，要及时汇总，主动汇报，争取党委政府和主管部门支持，切实加以解决。

第四，孵化催生作用。专调平台根据专业纠纷调解领域需求与供给的矛盾和缺口，有目的、有针对性、有重点地联系、组织、整合，主动孵化、培育那些能实现专业人民调解的各类组织。比如，专调平台可以积极推动具备条件的商会、行业协会、调解协会、民办非企业单位等设立行业性调解组织等。

（二）专调平台的三大功能

第一，一站式调解服务功能。随着社会治理网格化的全覆盖、立体式的发展，在各类专业性、行业性纠纷多发领域，专调平台可以承担起 “一站式”纠纷解决服务的功能，即从纠纷解决的服务端着手厘清服务内容和服务事项，整合各类资源和力量，畅通纠纷解决渠道，通过“一个平台协同管理、多个部门协调联动、一套机制保障运行”，实现纠纷解决的“一站式”服务，搭建“一门受理、有效分流、专业调处、绩效评估”一体化运作调解工作平台，逐步形成“分工明确、功能齐全、各展所长”专业调解网络。

第二，多元纠纷调解资源整合功能。调解平台未来不应当仅局限在人民调解领域发挥作用，更要承担起搭建多元纠纷解决机制平台的重任，将人民调解、社会调解、行业调解乃至司法调解等多元调解整合起来，构建畅通的矛盾纠纷解决衔接流转机制，实现调解资源的整合。专调平台未来还可以探索成为社会矛盾纠纷大调解体系的中心，组织体制上可以实行“党委政府统一领导、政法综治牵头协调、专调平台具体负责、司法部门业务指导、职能部门共同参与、社会各方整体联动”的纠纷解决机制。在实践中，专调中心目前汇集医调委（浦东新区医患纠纷人民调解委员会）、物调委（浦东新区物业管理纠纷人民调解委员会）、交调委（浦东新区道路交通事故民事赔偿纠纷人民调解委员会）、迪调委（上海市国际旅游度假区人民调解委员会）和商调委（浦东新区工商联商事纠纷人民调解委员会）5个行业性、专业性调解组织，衔接行政调解（公安、建交委、卫计委、保监局）、司法调解（法院）和行业调解（保险业同业公会、工商联）实行联动，2016年成功调解医患纠纷、物业纠纷、道交纠纷和治安纠纷近万起，发挥了整合调解资源的作用，充分显示了多元化纠纷解决机制的优势。

第三，宣传推广、理论研究、人才培训和国际交流功能。目前，社会公众对人民调解比较缺乏系统的认识，对其发展的意义、作用，认知度和认同度相对滞后。为了进一步提高人民调解的社会影响力，增强社会各界和广大人民群众对人民调解工作的理解和支持，专调平台应当加强对人民调解工作的宣传推广，加强宣传策划，创新宣传形式。另外，专调平台应当加强与科研机构、政法院校的交流与合作，积极推动理论与实践的有机结合和良性互动。未来可以考虑把专调平台建设成为全国人民调解员的培训基地，通过系统化理论化的教学体系和案例教学，为全国输出更多职业化调解人才。在实践中，专调中心先后接待80多次国内同行的参观学习，为全国人民调解培训班和外省市专业调解培训班承担教学4次，为上海政法学院法律学院的法学人民调解专业学生提供教学实习20多人次，先后与美国耶鲁大学和日本关西大学、京都大学等进行了调解专题交流，有效扩大了人民调解在国内外的影响力，也促进人民调解和ADR的理念交流。

三、专调平台的内部治理机制及回归专调平台的自治属性

(一) 专调平台的内部治理机制

专调平台注册成为社会服务组织后，健全社会组织法人治理结构。应当完善董事会、理事会、执行管理机关以及监察机关（监事会），并且形成权责明确、协调运转和科学决策的一整套依照法律、法规和法人章程等规定予以制度化的统一机制；同时接受外在监督，包括接受服务对象和政府的监督。

（二）回归专调平台的自治属性

在全国各地的实践中，枢纽型社会组织具备了或多或少的管理职能，政府也明确将部分权力授权给枢纽型社会组织，但是，由此可能会出现枢纽型社会组织垄断社会组织资源的问题，导致枢纽型社会组织演变成第二个行政机关。因此，如何回归枢纽型社会组织的自治属性至关重要。我们认为，专调平台作为枢纽型社会组织不是政府，“非政府性质”的民间性是其鲜明特征。枢纽型社会组织参与公共服务不是完全代替政府的公共责任地位，而是将政府管理服务培育社会组织的职能“打包”给枢纽型社会组织，从而从真正意义上实现社会领域的自主管理⑥阮雪梅、沈晓辉：《枢纽型社会组织建设宜去行政化》，来源网址：http://e.hznews.com/paper/hzrb/20150113/A8/1/，访问时间：2016年10月20日。。因此，为了防止枢纽型社会组织的行政化倾向，避免这类组织可能出现行政化运作与科层化运作，回归其本来的自治属性，应通过相应的制度和章程明确枢纽型社会组织的管理边界和权限。

四、专调平台经费来源与保障

目前经费来源不足是制约人民调解发展的瓶颈问题之一。长期经费短缺使得人民调解难以持续提供优质、高效、组织化的纠纷解决服务。专调平台的建设与发展面临的首要问题也是人财物的来源及持续保障问题。

（一）政府购买服务为基础

从国际经验来看，政府通过资助性投入或资助性购买来扶植和培育新生社会组织的发展，往往可以解决社会组织发展所需要的资金问题；从能力建设的角度看，社会组织的发展也离不开政府的培育和支持。在非营利组织比较发达的国家，政府的财政支持都占有相当大的比例。

我们认为，目前为了保障调解平台工作开展的独立性和持续性，原则上专调平台的经费来源应当以政府购买服务为主。政府购买服务是政府为履行服务社会公众的职责,通过财政向各类社会服务机构支付费用,用以购买其以契约方式提供的、由政府界定种类和品质的全部或部分公共服务,是一种“政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现”的新型政府公共服务提供方式⑦魏中龙、巩丽伟等：《政府购买服务运行机制研究》，《北京工商大学学报》，2011年第5期。。政府购买专调平台服务正是将政府、 营利组织、 非营利组织等各类社会主体齐聚到同一复杂系统内， 通过彼此合作方式来实现目标的实例。但是，目前我国如何购买专调平台的公共服务有待财政管理体系的相应改进, 对政府购买服务的范围、模式、流程、工作模式、评估机制等有待进一步规范和完善。在实践中，可以由浦东新区财政提供资金和资源， 委托专调平台提供专项领域、重点项目、重要事件等专业人民调解服务。专调平台可以根据购买项目的性质、特点、要求等，负责选聘人民调解员，与其签订聘用合同，将其委派至各专调委，并负责人民调解员的日常管理、指导、考核。

（二）社会购买服务为拓展

专调中心定位为非营利性的社会服务机构，但是不以营利为目的，并不意味着经费来源不能社会化或者市场化。社会组织的非营利性是指社会组织不得以营利为目的，不能像企业一样通过利润最大化来实现自身价值；同时，其营利活动产生的收入及利润不能向任何出资者或组织成员分配利润等。正如有学者指出，民办非企业或者未来的社会服务机构，以“非营利”为基本宗旨，可以以“营利”行为实现其非营利单位目标任务的经费保障。这也是民办非企业单位最有特色的方面⑧徐澜波、李丹：《构建事业法人，明确民办非企业单位法律主体地位》，《上海财经大学学报》，2009年第6期。。社会服务组织存在的根本价值及其宗旨在于向社会提供公共产品和准公共产品，由于我国的社会事业发展始终受到社会捐助资金不足的限制，因此，全面禁止营利活动等于剥夺了这类组织的生存空间⑨徐澜波、李丹：《构建事业法人，明确民办非企业单位法律主体地位》，《上海财经大学学报》，2009年第6期。。在实践中，专调中心探索了不同类型的调解采取不同购买服务的方式：事关民生类纠纷由政府购买服务，商事类纠纷由社会组织或市场主体购买服务。如，医患纠纷、物业管理纠纷和道路交通纠纷的调解采取的是政府购买服务，商事纠纷调解采取的是社会组织购买服务，拟开展的证券类纠纷的调解采取的是行业协会购买服务。

五、专调平台绩效评估相关机制建设

政府职能转变之后，政府从部分公共服务的直接提供者变成政策制定者、服务购买者和绩效评估者。为了规范枢纽型社会组织的服务和管理职能，应针对枢纽型社会组织建立起必要的规范化建设指标体系并开展绩效评估，使其工作逐步走向规范化、透明化和科学化。当然，作为专调平台成为政府购买的对象，成为了市场交易的商品，而此商品究竟怎样才能更加满足购买者政府的要求，同样需要有科学评估方法和体系。

（一）评估的对象及基本思路

对专调平台绩效的评估，应当依据一定的原则、标准和方法，对政府购买服务合同的履行、服务目标达成度、受益群体满意度以及社会效益等情况进行检查、评价。其中对象的确定是开展评估工作的重要基础，也是制定具体指标的重要前提。目前，对专调平台的评估对象是项目还是社会组织可能存在争议。我们认为，政府购买的是专调平台的管理和服务项目，所以评估的对象是所购买的项目而非开展项目的组织。

（二）评估组织形式

就评估组织形式而言，既可以设立专门的评估小组，也可以采取中立第三方评估形式。前者可以由购买服务的实施主体司法局牵头，服务使用方、服务对象代表，包括各调解组织、纠纷解决当事人代表以及相关专家等组成项目评估小组，承担评估工作；后者则可以聘请外部的、专业的、独立的第三方机构进行评估，这种评估方式可以弥补传统自我评估的缺陷，有利于在专业性和权威性基础上保证评估结果的公正性和科学性。

（三）全流程评估方式

从系统论的角度来看，项目评估体系应涵盖项目运作的整个过程，包括项目输入、项目实施、项目输出及项目影响等。

1.项目输入：项目输入重点关注项目方案的制订依据、项目方案的具体内容、经费和人力投入等方面。在对专调平台绩效评估机制中，项目输入的指标具体包括政府购买项目委托协议书的具体内容、经费提供标准及方式、工作人员的数量及专业素质等。

2.项目实施：项目实施是项目评估的重点。项目实施重点关注项目的具体运作，包括项目内容的具体开展、服务对象的参与及变化、工作者的具体表现及相应的文案记录。专调平台的主要职责和任务就是对各调解组织提供管理和服务，因此，在评估中，项目实施环节的评估指标应包括专调平台对管理和服务职能的具体实施、工作者的具体表现和相应的文案记录等。

3.项目输出：项目输出重点关注项目运作的结果和项目影响。其中，项目运作结果包括项目任务和目标的完成情况、服务对象的满意程度等。在专调平台评估中，评估指标体系应包括专调平台对各调解组织提供管理和服务职能实施的质量、落实情况、各调解组织满意程度、社会影响等。项目影响重点关注项目运作产生的社会影响，包括相关部门，包括司法局、法院、政府相关职能部门对项目运作的关注和评价、有关媒体的报道等。

课题组成员：

李宝令（上海市浦东新区司法局局长）

包 蕾（上海市浦东新区司法局副局长）

倪 静（华东政法大学国际法学院副教授）

涂建设（上海市浦东新区专业人民调解工作办公室负责人）

张江生（上海市浦东新区司法局办公室副主任）

王 静（上海市浦东新区专业人民调解工作办公室主任科员）

（责任编辑 张文静）