解决城乡一体化法律和政策难题

当前，我国正处于城乡一体化和新型城镇化协同发展的关键时期，突破城乡一体化发展面临法律困境，以法律制度推进城乡一体化发展，已成为城乡一体化改革发展的重要课题。

一、城乡一体化面临的主要法律与政策问题

农民个体生态补偿程序保障匮乏。在对苏州相关地区走访中发现，虽然苏州市已出台《苏州市生态保护条例》（以下简称《条例》），明确规定集体经济组织成员可以获得生态补偿。但如何使集体经济组织成员直接获得补偿却无程序规定，这为截留、挪用补偿资金留下了空间。尽管《条例》规定：“镇人民政府（街道办事处）应当将拨付给村（居）民委员会的生态补偿资金在到账后十五日内转拨，不得截留、挪用、滞留。”但资金到达村民委员会后，属于应当拨付给村民的资金何时拨付，法无规定。程序规范缺失，使村民的合法权益无法得到有力保障。

农村新型合作经济组织运行法规支撑缺失。目前，苏州市有各类农村合作经济组织4535家，持股农户的比例高达96%，但在发展进程中，一些法律难题使农民增收长效机制难以建立。如《江苏省农民专业合作社条例》虽对农民专业合作社的内涵和外延进行了开拓性挖掘，但实践中农村合作经济组织除农民专业合作社外，社区股份合作社、土地股份合作社、富民（股份）合作社、劳务合作社在工商登记、财政扶持、税收优惠等方面都缺乏相应的政策支持。尤其在加工、流通、服务等领域增值税抵扣、营业税减免、所得税税率均无优惠。而农村集体经济组织向社区股份合作社移交资产时，仍需缴纳营业税、契税、企业所得税，且新型合作组织物业设施的出租收入无法享受5%的综合征收率。这些限制增加了农民的负担，影响了农民收入的增长和组织化程度的提高。

农村土地承包经营权流转有效管理不足。一是土地承包管理基础有待加强。目前土地确权工作尚未完成，乡镇农经队伍相对薄弱，不能适应蓬勃发展的土地流转势头。二是职业农民培育有待提升。当前苏州有农业专业大户15041个，经营土地面积120.6万亩。这些大户中，45岁以上的占总数的80%左右，原有经验结构与较高年龄使这一人群缺乏现代农业科技和经营管理知识。三是政策支持力度有待提高。近年来土地流转费用面临刚性增长的压力，如不能控制在合理区间内，会影响适度规模经营的健康发展。虽然在市县（区）两级都建立了财政专项资金，但在扶持力度、补贴标准、享受范围上，结构性不够合理，不平衡问题较为突出。

城乡社会保障一体化法律制度完善度不足。一是社会保障法律法规政策制度在城和乡，灵活就业人员、被征地农民等不同对象差异较大，尤其是被征地农民在不同阶段形成的社会保障政策的适用存在多样化和不一致现象。二是养老年龄段被征地农民待遇标准的绝对值明显较低。如在苏州，2004年征地保养金仅为每人每月220元。此后虽每年在上年基础上有所增长，但因基数偏低，至2014年调整为每人每月750元。结合地区经济水平看，这一绝对数据仍处于较低平。三是尚有大量养老年龄被征地农民因不同阶段征地保障政策制度不同，现仍由区级自行发放征地保养待遇，而未纳入市区“一体化系统”管理。

二、解决城乡一体化法律和政策难题的对策建议

完善生态文明法规内容。一是建议深化调查研究，边试边改。如在《条例》施行一段时间后，应跟踪调查施行效果，了解人民群众满意程度；拓展调查面，调研工作向集体组织成员倾斜，广泛听取呼声。随后应适时修正相关条款，注重对农民个体权利的保护。二是明确生态补偿对象，限定补偿期限。建议规定村（居）委会应当向受补偿的集体经济组织成员拨付补偿金的具体期限，否则视为截留、滞留，应当承担相应的法律责任。

增强职能部门司法实践培训。据调查，实践中职能部门对相关法规条例理解的不足，是造成农村新型合作经济组织在多个方面缺乏相应政策支持状况的原因之一。建议由政府牵头组织有关职能部门培训学习十八届三中全会和四中全会精神，详细讲解《农民专业合作社法》和《江苏省农民专业合作社条例》，统一认识，注重落实。同时建议省政府可适时向省人大常委会提出议案，启动《江苏省农民专业合作社条例》修订程序，在不违反上位法的前提下，以列举法的形式再添加一些新型的农村合作经济组织，使之具体明确，有法可依。

完善土地承包权流转管理体系。一是夯实土地管理基础。根据法律和中央的有关规定，农村土地确权工作应该在坚持稳定完善、依法规范、因地制宜和民主协商四项原则的基础上完成。建议以下两种模式较为适宜：第一确权确股不确地。已将土地流转给村集体并建立土地股份合作社的，由于农民已将土地经营承包权折算为股权，收益主要依靠土地股份合作社的分红，失去颁发土地确权证书的基础，应当颁发股权证书，不再颁发土地确权证书。第二确权确地。仍由农民自己种植或自由流转给其他农业户经营的土地，没有争议或争议较小的土地，颁发土地确权证书，切实保障农民的土地权益。至于土地已流转给村集体但并未建立土地股份合作社的，应当慎用确权确股不确地的政策，据2015年中央一号文“总体上要确地到户，从严掌握确权确股不确地的范围”的精神，建议尽可能的实行第二种模式。二是加强现代化职业农民培育。适时出台侧重于农民职业教育的政府规章，可从地级市的层面上先行先试，亦可从省级层面做起，各市根据具体市情制定配套规章，为法律法规的修正积累经验。三是适当提高政策支持力度。对土地流转的财政扶持可适当拓宽范围，加大力度。同时建议拓展财政扶持范围，逐步加强对农业基础设施尤其是水利设施的扶持力度，通过政策调节，促进适度规模经营的发展。

强化城乡社会保障一体化法律政策制度建设。一是建议实施统一城乡居民社会养老保险制度，在将新农保制度、城镇老年居民补贴制度等统一纳入居民社会养老保障制度框架之中的基础上，加快建设社会保障统筹衔接更加顺畅、保障层次更加多元、覆盖人群更加广泛、体制机制更加科学、管理服务更加高效、长期发展更加持续、与经济社会发展更加协调的城乡社会保障一体化地方法规和政策制度。二是建议养老补助金应参考农民人均纯收入、城乡低保标准等综合因素，按照各类养老保障对象待遇保持合理梯度的原则，进一步完善养老年龄段被征地农民养老补助金标准的正常调整机制，使被征地农民分享经济社会发展成果。三是将市区被征地农民纳入一体化系统管理，开发专有模块，统一待遇结算及发放，由原区级社保中心操作，所需资金从原渠道列支，强化被征地农民社会保障资金的财政兜底机制，从根本上解决此类人员纳入社会化管理问题，实现同人同城同库。

（本文系中共苏州市委党校仇澄承担的江苏省社科基金项目“苏南现代化示范区城乡一体化中的法律问题研究——基于苏州样本”研究成果）

（江苏省哲学社会科学规划办公室供稿）

责任编辑：钱国华