辽宁省农村水利工程运行管理模式探析

梁立章，孟伟超，张岳峰

(1.辽宁省农村水利建设管理局，沈阳 110000；2.水利部国科司，北京 100053；3.水利部发展研究中心，北京 100038)

1 基本情况

长期以来，我国水利工程的投资、管理和维护均主要依靠政府[1-5]。同全国情况相似，2011年以前辽宁省农村水利工程基本上按照分级管理、政府包办、管护一体的原则进行建设与管理。据调查，这种思路有利于政府对工程的统一管理，一定程度上推动了农村水利工程建设的进程，但是也带来了基层水利单位建设管理任务繁重、工程产权模糊、管护经费缺乏、管护主体缺位等问题，工程管理体制机制僵化，不利于工程的运行管理[6-8]。

1.1 工程管护机构

辽宁省农村水利工程的运行管理主要由各级水行政主管部门直接或委托其所属事业单位负责，基层水利服务机构(乡镇水利站)负责本行政区内农村水利工程建设、运行、维修、养护的技术指导工作。截至2011年底，全省82个县(市、区)均设立了水行政主管部门，建立了相应的各类事业单位，共有县级水利事业单位685个；涉水的乡镇(街道、农场)共1 002个，其中独立设置水利站的651个，占乡镇总数的65%；全省乡镇水利站共核定人员编制3 837人，在职职工5 737人，超编1 900人；90%行政村没有建立水利服务组织。

1.2 工程运行管理经费

辽宁省农村水利工程建设管理的资金来源主要有财政资金补助和受益区农户投工投劳两个方面，以后者为主，保障程度不高。2003年取消“两工”和“两税”后，虽然国家大力扶持农村水利工程的建设与管理，在规划布局、项目安排和资金补助上均给予了很大的政策倾斜，但由于各级地方政府财力紧缺，难有充足资金用于农村水利工程的配套建设，更加缺乏对于已建工程设施管护的资金投入，农村水利工程的运行管理经费缺口更加明显，工程管理不善、老化失修等问题频出。

2 存在问题及原因分析

(1)管理体制不完善。一是管理主体缺位。农村水利工程投资主体一般是政府，但是由于农村水利工程具有点多面广量大的特点，仅仅依靠政府水利部门管理，难度很大。同时农业生产分散经营与农村水利工程集体受益之间也存在一定矛盾，难以明确管护责任到具体农户，农民往往视工程管理为政府职责，参与意识淡薄，造成管理主体缺位。此外，农村水利工程有多个项目来源渠道，除了水利部门之外，还有农业、国土、农发等多个部门，由于部门之间合作机制不健全，一些农村水利工程完工后长期未明确管理主体，造成管理主体缺失。二是基层水利服务机构职责定位不明。乡镇水利站作为基层水利服务机构，应当成为农村水利工程管护的骨干力量，然而其管理体制始终未能得到理顺，存在定位模糊、职责不明确、任务传达不顺畅等问题。截至2011年底，由县水利局直接管理的水利站只占全省水利站总数的9%，90%以上的水利站归属乡镇政府管理，水利站的日常工作由乡镇政府安排，水利员更多时间忙于乡镇安排的其他任务，县水利局对水利站只是业务指导关系，很难插手安排水利站的工作，上级部门下达的运行管理任务难以落实。

(2)管理机制不健全。一是缺少农村水利资产统一管理制度。长期以来，大量农村水利工程产权不清晰，管理责任主体不明确，水利部门对农村水利资产的统一管理制度未能有效建立。同时，由于缺少系统规范的农村水利资产管理档案，全省各级水利部门甚至无法清楚掌握已建的各类农村水利工程的具体情况，这也增加了用好管好维护好这些设施的难度。此外，农村水利工程长期存在多头管理的现象，涉及水利、发改、财政、农发、国土、农业等多个部门，缺乏有效的沟通、衔接、移交机制，进一步增加了统一管理的难度。二是工程维修管护专业技术能力不强。许多管护单位非工程管理岗位过多，有的乡镇水利站甚至没有水利专业技术人员，人力资源配置不合理，工作效率不高；农村水利工程管护人员综合素质参差不齐，缺乏必要的业务培训，部分水管员缺乏必要的电动机、水泵、节水灌溉设备等专业知识，对操作规程不熟悉，工程管护能力较差。这些管护机构和管护人员业务上的欠缺直接影响工程的稳定运行和效益发挥。三是缺乏有效的绩效考核制度。为了提高市县级政府对农村水利工程设施管护工作的重视程度，辽宁省将农村水利工程管护作为重要指标纳入到省农建“大禹杯”竞赛考核当中，通过“以奖代补”的方式激励各地做好工程设施的管护工作，取得了一定效果。但是，由于农村水利设施管护水平仅是“大禹杯”竞赛的一项考核指标，评比无法全面反映农村水利设施管护情况，从实际考评过程来看，未能形成对工程管护水平提升的有效激励。除此之外，并没有其他专门针对农村水利工程管护水平的绩效考核制度。

(3)维修养护资金不到位。一是省市级财政维修养护补助资金匮乏。重建轻管是我国水利工程建设管理中长期存在的痼疾，辽宁省也是如此，各级政府在安排资金时更倾向于项目建设，而对建设完工后的管理维护重视程度不够，资金安排比例不合理。特别是市县两级政府，财政较为困难，又有较为沉重的工程建设资金配套任务，按照国家规定足额落实维修养护资金难度很大。二是县乡级财政投入困难。我国县、乡两级实行的是财政预算包干的管理方式，县财政只安排人头费，由于财政资金紧张，乡镇政府用于水利站的办公经费都难以保障，大部分水利站需要自行创收才能维持水利站的正常运行，更没有经费用于管辖区域内农村水利工程的维修养护工作。三是农民出资难度很大。一方面是农村实行家庭联产承包责任制以来，集体模式逐渐从农业生产中退出，农民集体观念逐渐淡化，不愿为集体受益的农村水利工程特别是政府投资建成的工程出资；另一方面是国家大力推动农民减负，先后取消“两工”和“两税”，不仅不再向农民收税，而且大幅增加农民种粮补贴，农民已形成固定思维，难以再要求农民“交费”。

3 思路及对策

3.1 总体思路

按照水利部和辽宁省委、省政府关于农村水利发展的要求，针对辽宁省的具体特点和突出问题，以基层水利服务机构建设、农村水利资产管理、工程管护机制创新为核心，构建“三位一体”的农村水利工程运行管理创新体系框架，加快推进农村水利工程管理体制机制改革，保障农村水利工程良性运行，全面提升辽宁农村水利工程的支撑能力，促进农业农村健康可持续发展。

3.2 基本框架

“三位一体”的农村水利工程运行管理改革的主要内容是指：围绕增强农村水利基层服务、资产管理、工程管护3方面的能力，加大改革和建设力度，形成相互联系、互相促进、共同发展的体系框架。

(1)“一位”：基层水利服务机构。基层水利服务机构建设是国家关于基层水利服务体系“三驾马车”建设的重要内容，是提升农村水利工程管理能力的关键所在。作为最基层的水利管理单位，其主要职能包括农村水利工程建设、管理和运行维护的技术指导等方面，建设好基层水利服务机构，理顺基层水利服务机构同县级水行政主管部门和乡镇政府的关系，科学配备技术人员，落实设施物资和经费保障，对于保障点多面广的农村水利工程持续发挥效益至关重要。

(2)“二位”：资产管理。农村水利工程直接服务于农民生产生活，是关乎农民切身利益的民生工程、民心工程，但是由于其具有数量多、规模小、分布分散等特点，长期以来一直缺乏统一规范管理，也令这类工程缺乏有效管护，制约了工程的效益发挥和稳定运行。构建完善的农村水利资产管理制度，对农村水利资产进行确权、登记、信息化管理，是保障工程持续稳定运行的重要基础工作，必须抓紧开展。

(3)“三位”：工程管护机制。工程管护机制是连接工程管护主体和工程本身的链条，重点内容包括工程管护经费的筹集、使用安排及绩效考核等方面。没有充足的资金保障和完善的资金使用及考核制度，就不可能管理好、维护好工程，因此必须建立良好的工程管护机制，保障工程稳定运行。

以上3个方面既相互独立，又是有机的统一体，其中基层水利服务机构建设是关键，只有建立良好的基层服务机构，才能保障工程有人管、管得好。而资产管理是基础，如果不对农村水利工程进行有效的资产确权、登记和统一管理，将影响工程管护主体的确定和工程管护机制的运行，甚至制约全省农村水利工程的规划布局和资金安排，不利于农村水利事业的良性发展。工程管护机制创新是保障，是连接工程管护主体和工程的关键制度体系，只有建立了良好的工作机制，才能更好地发挥管护主体作用，基层水利服务机构和农村水利资产之间的管理与被管理关系才能可靠稳定，农村水利工程才能实现长期良性运行。因此这“三位”共同构成了“一体”，也构成了农村水利工程的“生命线”，必须同步实施“三位一体”的农村水利工程运行管理改革，才能全面保障农村水利工程的持续稳定运行，才能可靠保障全省农业农村发展。

3.3 主要任务和内容

辽宁农村水利工程管理体制机制“三位一体”改革框架的主要任务和内容具体包括下几个方面：一是布桩织网，夯实基层水利服务机构。从整合资源、打牢乡镇水利站“桩基”、织就村级服务网络等方面强化基层服务机构建设；从规范硬件配置、稳定财政办公经费等方面完善运行能力；从完善制度体系、组织专业培训等方面优化服务能力。二是确权建档，完善资产管理体系。以“村有登记、乡镇有台账、县区有档案、市有备案、省有信息库”的标准建立基础档案，同时明晰工程的管理权，落实管护主体和责任，并在此基础上开发信息系统，为农村水利工程资产管理提供技术支撑和信息系统保障。三是筹资问效，创新农村水利工程管护机制。在明确管理主 体、落实管护责任基础上，围绕管护经费筹集、安排使用及绩效考核等关键环节，出台有针对性的改革举措和制度措施，建立科学的农村水利工程管护机制，保障农村水利工程良性运行。四是严格考核，实行农村水利运行管理奖惩机制。将农村水利工程运行管护工作纳入到省政府对各市政府的绩效考核及“大禹杯”考核指标当中，印发《农村水利管理绩效考核实施细则》，按照农村水利管理绩效考核结果实行奖优罚劣，作为下年度全省各地农村水利工程维修养护资金分配的重要依据。

4 结 语

农村水利工程是现代农业建设不可或缺的首要条件，对农村经济社会发展起着不可替代的基础支撑作用。辽宁省通过大量调查研究和分析论证，不断摸索，梳理总结出切合实际的农村水利工程运行管理思路和模式，并通过实践和探索取得了一些成果。但农村水利工程管理工作是一项长期艰巨的任务，且各地情况千差万别，希望辽宁省农村水利工程运行管理模式能够起到抛砖引玉的作用，为各地农村水利工程的有效运行和管理提供借鉴和参考。

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