垂直管理政府部门财务治理的问题与改进策略

摘要：垂直管理政府部门在财务上实行垂直管理，下属单位和人员多，经费支出总额较大，所承担财务风险相应较大。在当前建设廉洁政府、法治政府的新形势下，垂直管理政府部门财务治理上暴露出因财务管控体系不健全、监管失效导致经费支出不规范、预算控制不严、资产管理松散等一系列问题。在集权模式下的企业集团财务治理体系与垂直管理政府部门有一定相似之处，其相关理论相对较为成熟、高效，本文主要通过借鉴企业集团财务管理相关理论体系，为解决垂直管理政府部门财务治理提供相关策略。

关键词：垂直管理政府部门 企业集团 财务治理 借鉴

一、垂直管理政府部门财务治理的主要特性和问题

财务治理理论是公司治理理论框架下，在股东主导利益相关者共同治理基础上，通过支配若干在企业财务管理活动中有最大利害关系的团体，以期提高企业经济效益，形成财务治理结构机制与环境的良性互动，实企业价值最大化的制度安排。政府部门的财务治理主要是指政府部门就拨付财政预算，依法依规开展财务活动，支持政府部门发挥职能作用、提供公共产品，在治理手段和机制上与企业相关理论有一定相关性。

（一）垂直管理政府部门财务治理主要特性

垂直管理政府部门的财务治理，整体上与一般行政单位一致，是确保人大批准和财政拨付的财政预算依法执行，并确保合理的行政运行成本；就其内部治理而言，垂直管理内部的最上级领导机构，通过统一的预算安排，对重大经费支出项目、资产管理、政府采购事项的审批与授权，实现对下设各层级单位的财务监督和管控。对于下设的各个单位而言，由于每个单位均为独立核算单位，承担相应的法律责任，开展独立的财务支出行为，上级机构的管理与监督属于外部治理；对于垂直管理整个系统而言，内部上下级的监管属于内部治理。

（二）垂直管理政府部门财务治理存在的主要问题

从党的十八大以来曝光的诸多案例看，垂直管理部门财务问题的存量和增量依然不少，主要集中以下三个方面：

一是财经法纪意识淡薄，财务治理理念落后。一般而言，行政单位财务部门基本财务职能相对单一，单位内部对其认识仅停留在提供报账、发工资等服务的报账部门，管理监督职能弱化，未形成整体财务治理理念，且财经法纪意识淡薄，支出随意性大。从官方网站曝光的中央垂直管理部门巡视反馈问题看，普遍存在财务违纪违规问题，特别是对下属单位的监管失控。

二是财务管控责权划分不清，分权体制不健全。垂直管理部门下属每个行政层级单位均为独立法人，实行独立核算，拥有较大自主权；同时，许多下属单位同时需要接受地方党政机关领导和监督，甚至接受地方财政给予的经费支持。受上述主要因素影响，垂直管理系统财务集中管控的职责难以划分，上级部门和地方监管部门之间容易推诿，甚至出现上不管、下不理的失控情形，上级部门和下级部门之间财务分权机制不健全。

三是缺乏有效的财务风险预警机制，财务信息不畅通。垂直管理系统内每个单位均有相对独立的财务部门、内审监察部门，同时还有系统内专设的内审等监督机构，此外还要接受外部审计、监察等部门的监管，对财务风险的管控体系相对应当是比较完善的，但从曝光的许多案例分析，会议费、接待费及津补贴等违规事项长期大量存在，大额资金使用、大型基建支出等违规也屡有曝光，这说明财务风险预警机制未能有效发挥作用，财务信息未能准确、完整、及时的反馈给上级监管机构。

二、垂直管理政府部门与企业集团在财务治理上的比较分析

企业集团是许多相关企业为追求更大经济利益按照一定的层次机构和以一定的方式结合起来而形成的多级法人联合体，由集团公司（母公司）、分公司、子公司和孙公司及其他相关企业组成。垂直管理政府部门的财务治理机构与机制与企业集团有一定相似之处，主要体现在三个方面：

（一）设立目的与机制对比

垂直管理政府部门设立主要目的是为确保下属各级单位在履行特定职能或行政执法时保持独立性和集中统一性。相对垂直管理，在属地管理模式下，地方政府为促进经济快速发展，出现了片面追求经济增长率而降低了生态、安全标准，习惯干预单位履职尽责。中央或省通过进行垂直管理，强化直接监管和控制，以确保其独立性。企业集团主要通过分立、重组、并购等形式组建，实现对上下游产业链或在某一行业市场的控制。企业集团与垂直管理政府部门设立的根本目的不同，前者通过资本增强控制，后者是通过改变行政管理体制强化控制，但均有利于强化整体的集中统一管控能力。

（二）财务管理目标对比

垂直管理政府部门在财务管理上实行垂直管理，一方面是保证各下属单位相对地方财政的财务独立性，以免形成因经费依赖导致地方政府对部门职能履行或行政执法的干预，另一方面是发挥规模优势，统一分配和使用财务资源，提高有限财政资源的使用效益，如税务系统统一采购办税设备、集中开发和推广应用征管软件。企业集团的财务管理目标主要包含获得规模经济效益和节省交易费用、获得协同效益等，这些目标从财务层面促进了企业价值最大化目标的实现。两者的目标在发挥规模化效益上是相同的。

（三）管理对象和内部治理结构对比

从管理对象看，企业集团是多企业有机联合体，集团公司、子公司、孙公司及其控股公司均为独立法人，企业集团整体非独立法人，但均在其领导下开展活动；垂直管理政府部门也为多单位组成，下属单位均为独立核算法人，而垂直管理整体系统本身非独立法人，所有单位均在总部领导下开展活动。企业集团由母、子公司等两级及以上层级架构，而垂直管理政府部门也包含多个行政层级，一级管一级，并最终对最上级负。从内部治理结构看，企业集团每个单位除设立财务管理部门外，还包括内部审计等监管机构，垂直管理政府部门内部一般也设立单独的财务部门，同时设立内审、监察等机构。两者在管理对象构成和内部管理结构上较为相似。

三、企业集团财务治理对垂直管理政府部门的启示

按照现有企业集团财务管控的相关理论，结合垂直管理政府部门在财务管理基础上的共同点，对上述存在的主要问题，提供以下三方面的改进建议。

（一）树立财务战略管理理念，全方位、系统化的推进财务职能发挥

企业集团管理理论认为，集团财务战略是集团战略的重要组成部分，是实现发展目标中长期规划。垂直管理政府部门应当借鉴企业集团财务战略管理的做法，高屋建瓴，开展全系统财务管理顶层设计，结合《预算法》要求编制中长期预算计划的要求，制定系统财务战略，从根本上杜绝随意性支出，提高预算编制的科学性和严肃性，充分发挥财务参与重大事项决策的职能作用，提高对财务工作的重视程度。

（二）引进ERP信息化建设理念，完善财务风险预警机制

企业集团资源管理系统（ERP）整合了企业在生产、销售、财务等关键领域信息系统，确保企业战略实施和目标实现过程的信息需求，垂直管理政府部门在内部管理上应当借鉴这一信息化建设理念，在财务内部建立集预算、国库支付、政府采购、资产、会计核算等多个模块的财务信息化系统，并形成垂直管理系统的财务信息系统，在单位内部整合人事、财务、后勤等部门基础数据管理信息，并嵌入在事前、事中和事后全过程合规性审查和风险报警模块，按重要性类别直接传递到财务和其他监管部门，从源头上确保行政单位财务事项的合规性。

（三）厘清集权和分权关系，建立良性财务管控体系

牢固树立财务垂直管理意识，确保垂直管理部门财务管控以直接管理为主特性，以垂直管理政府部门的总局（总行、会等）制定预算、经费支出、政府采购、资产、基建等方面制度规定，加强对系统内各单位的审批、监督和管理；协调地方党政机关，明确垂直监管为主、地方监管为辅的总体权责划分，各下属单位在财务上主要对上级部门负责，一级管一级；垂直管理部门总部所在一级财政要确保经费保障到位，实行垂直管理单一来源的经费体系，杜绝各级单位对地方财政依赖，从根本上保证垂直管理的独立性。

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作者简介：徐跃，1982年，男，浙江，会计师，政府会计与财务管理，管理学硕士（中南财经政法大学会计学），从事行政单位财务监督与管理工作。