从财政视角看进一步深化行政事业单位资产管理体制改革

章剑锋

摘要：行政事业单位是政府履行公共服务职能的主体，其占有和使用得资产是履行公共服务职能的重要物质保障.随着我国国有资产管理体制改革的逐步深入，财政部不断出台《行政单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第35号）、《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第36号）和《行政事业单位资产清查核实管理办法》等文件，进一步夯实财务管理基础工作，健全管理机制、保障国有资产的完整和安全，彻底摸清家底，最大程度发挥固定资产的效益。为进一步加强行政事业单位国有资产管理，本文结合资产清查中发现的问题和相关管理理论，探析行政事业单位资产管理现状存在的缺陷，探讨有关的对策。

关键词：行政事业单位；资产管理；财政视角

中图分类号：F810.6 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）028-000-02

一、加强行政事业资产管理的重要意义

1.是公共财政制度建设的重要组成部分。按照公共财政公开透明和绩效的要求，行政事业单位编制资产购置预算必须依据其现有资产现状和公共服务供给需要，提出科学合理的预算安排。行政事业单位所耗费的公共资源不仅包括其申请的预算资金，还包括其占有和使用资产的市场价值。公共财政的评价体系要求财政从实物管理转向实物和价值并重，通过价值管理统筹政府公共资源配置，提升政府运作效率。

2.是转变政府职能的重要举措。政府通过资产配置和人员配置等运作，其最终目的为提供公共服务。按照成本效益原则，如相关公共服务可由社会主体提供，按照效率原则，可通过“政府购买服务”，政府由公共服务的直接提供者转变为服务的购买者和监管者，从根本上改变政府大包大揽的现状。相应原配置的行政事业单位资产可统筹调配，保障公共服务所需的资产由政府单一供给转向社会化、多元化供给。

3.是进一步推进廉政建设的重要举措。一段时间以来，各地政府以行政级别为基础核定公务人员办公面积，超标者予以纠正或查处。并逐步推进公车改革，减少公车配置，改以按行政级别发放公车补贴。这些廉政建设措施均涉及办公用房、公车等金额较大的行政事业单位资产。如何进一步完善行政事业单位资产管理，关注资产使用绩效，从资产购置、使用以及处置等环节加强制度建设，消除腐败产生土壤，成为财政治理推进廉政建设的重要内容。

二、资产清查中发现的主要问题

1.资产管理主体意识不到位。在开展资产清查前，不少单位不同程度存在“重钱轻物、重购轻管”现象，固定资产日常规范化管理意识淡薄，资产登记意识不强，甚至有抵触情绪，存在应付检查现象，办公设备等资产调拨，未经资产管理部门和财务装备部门办理手续，在资产使用部门之间，自行相互转移使用，造成资产账卡资料与实物不符或去向不明。

2.固定资产管理机制不够落实。一是职责分工机制不落实，资产管理部门、财务装备部门的职责划分界限模糊。二是固定资产管理专职人员少、兼职人员多，工作职责难落实。三是资产使用部门应指定一名资产管理兼职人员制度落实不到位。四是固定资产管理流程不够落实，执行不到位，固定资产日常管理环节较多，实际工作中不流畅。五是资产配制预算管理意识淡薄，资产配制随意性，存在重复购置、资产闲置现象。

3.账账、账物不相符。在清查中发现，相当部分单位存在账账不相符，账物不相符的问题。一是固定资产账簿记录不完整。添置设施设备时，有的财务资产账与实物资产账登记都不够及时，甚至还有资产漏登账现象；已完工办公场所等基建工程，未及时办理财务决算及产权登记，未作固定资产账目登记；房改出售的职工住房，房屋产权已办理过户手续，但未及时对单位固定资产账务进行调账。二是固定资产账簿记录不同步。添置设施设备时，有的财务资产账有及时登记，但实物资产账未及时登记；有的实物资产账有及时登记，但财务资产账未及时登记；资产处置时，财务资产账和实物资产账未能同步进行相应账务处理。三是固定资产账卡记录调整滞后。单位内部部门之间资产调整，未经实物管理部门办理调拨手续；人员调动，未向实物管理部门办理个人使用资产退交手续。

4.已达报废期和长期闲置的资产管理缺失。随着办公自动化和各类设备更新的加快，各类资产更新后，许多淘汰落后的设备，疏于管理和处置，有新的不管旧的，造成资产浪费和流失；已报废、损坏的固定资产，长期未核销，造成资产底数失真，影响预算安排。

三、资产清查存在问题的原因分析

1.管理职责制度安排导致相关管理规定无法落实。行政事业单位做为公共服务提供单位，有别于私人企业等社会组织，资产的所有权、使用权和管理权在制度安排上已分离。行政事业单位往往存在只要对于公共资产不贪不占，对其是否有效使用常常漠不关心的心态。机关事务管理局往往仅关心是否按照标准配备，对于资产价值管理并不在意。财政部门往往仅关注资产购置资金预算安排，对资产统筹使用缺乏关注。部门间职责不清导致资产日常管理得不到应有重视，对资产管理的乱象也得不到应有的治理。

2.资产管理制度还不完善。一是资产配置存在较为严重的失衡性。各行政事业单位所占有、使用的资产数量往往与其行政级别、争取资金能力关系较大，而非取决于其承担的任务量。中省属单位资产购置资金来源渠道多于地方企业，除本级预算安排外，往往额外向地方政府争取资金超配相关资产。业务主管单位往往又直接购置车辆等资产配置到各基层单位。行政事业单位之间的资产配备缺乏统一管理。二是资产使用效率低下。资产使用缺乏评估与监督，存量资产与预算管理脱节。资产管理上缺乏调拨调剂等工作机制，部分单位存在大量闲置资产，资产使用效率低下。三是对行政事业单位固定资产管理的内部控制制度存在空白，对固定资产在设置专人管理，建立入库、出库等日常管理制度，并按照职能分离设置内部制约体系方面尚缺乏统一的指导。

3.固定资产信息不完备。一是现行我国行政机关部门固定资产管理不计提折旧，，不能及时、准确反映固定资产的真实价值，保持固定资产资产价值的真实性和实时性。二是固定资产信息披露和评价制度尚未建立，社会公众尚未便利渠道获取行政事业单位固定资产相关信息，无从对其所使用的固定资产是否与其工作任务相匹配进行有效评价，并促进固定资产的有效利用。

四、提升行政事业单位固定资产管理的有关措施

1.出台行政事业单位固定资产内部控制指导制度。建议进一步细化固定资产内部控制工作指引，指导各单位结合本单位实际，对资产管理任务、管理内容、管理原则、组织机构、职责分工、资产配置、资产使用、资产处置、资产评估、资产清查、资产信息化管理、监督检查等制定明确详细的操作性强的管理机制，从制度上规范固定资产管理行为，堵塞管理漏洞。进一步明确固定资产管理部门和固定资产使用部门的职责和权限，实现“物物有人管，人人都管物”。

要进一步规范流程，加强协作。各级单位固定资产管理相关职能部门要加强协作，密切配合，切实按照工作流程，规范固定资产管理，严格手续，相互监督，相互制约。一是规范配置管理。业务部门需增加配置资产时，应提出申请，说明增配原因、本部门的现有人数和现有相关资产配置情况等，办公室根据部门申请、现有资产配置数、资产配置年限和标准等情况，提出资产配置计划和预算意见，经财务部门审核，报单位领导审定。二是规范购置管理。购置资产到货验收合格后，采购部门经办人将固定资产验收单及发票、合同等相关单据，交由办公室资产管理人员，通过固定资产管理软件填制录入。三是规范处置及报废管理。特别对于丢失、损毁的资产，要求各单位要查找原因，落实责任，提供证明、说明材料等。通过严格规范资产处置流程，促使各单位做好内控，充分树立起资产管理、使用的责任意识；同时做好资产回收监督工作。将各单位网络申请资产处置清单与回收单位实际回收的资产清单逐条对应，核实相符后，再进行账务处理，确保报废、报损物资应收尽收。

2.加强固定资产信息化管理。信息化通过统一的技术平台，用标准化的数据和业务操作流程，及时、准确、全面的反映固定资产的管理状况。通过信息化，了解资产的占有和使用情况、闲置资产的数量和分布情况，杜绝资产的随意购置，便于资产的统筹使用。做好信息化建设，首先抓好统筹规划和运作，着眼建设完整的资产信息管理系统，实现资产管理部门与各单位的信息化系统互通，实现对资产的事前、事中和事后的不间断监测。并择时聘请社会中介机构对行政事业单位固定资产进行全面清查，核实家底，做到账实相符。其次要抓好信息安全建设。建立信息安全等级保护和风险评估制度，提升信息建设自主知识产权水平，做好安全监控，网络信任和应急反应体系等基础建设。三是提升信息披露水平。通过信息化建设，提升资产管理的标准化水平，统一固定资产管理标准，口径和发放，并逐步建立完善的信息查询和披露制度，便于通过外部监督和内部管控提升固定资产管理水平。

3.适时引入市场化机制提升行政事业单位固定资产配置效率。在固定资产需求环节，参照市场经济发达国家对行政单位资产配置采取调-租-购-建的优先选择顺序，根据不同时期财力状况及比较成本，按照成本效益原则选择最优方案。在固定资产存量盘活环节，按照重要性原则，首先加强对办公用房的管理，明确办公用房所有权属于政府，使用权在单位。所有权由财政部门代表政府来行使，或由财政部门委托专门的运营机构进行具体管理。专门运营机构与使用单位在办公用房上存在租赁关系，根据办公用房地段和新旧等不同，采用价格杠杆体现租金成本。财政部门同时按照办公用房定额标准拨付使用单位办公用房预算资金，用预算手段实现对办公用房使用的控制和管理，实现办公用房分配从实物配置转向价值管理。由于办公用房实现了价值管理，成为有稳定租金收入的物业，在办公用房建设环节，可引入社会资本投资建设，节约财政一次性资金投入。同时通过价值管理，可盘活单位闲置固定资产，提高社会效率。