整体性治理的实践探索——以内蒙古“十个全覆盖”惠民工程为例

福 成

中国石油大学(华东)经济管理学院，山东 青岛 266580

整体性治理的实践探索
——以内蒙古“十个全覆盖”惠民工程为例

福 成*

中国石油大学(华东)经济管理学院，山东 青岛 266580

内蒙古“十个全覆盖”惠民工程本质上是一项整体性治理的实践探索，是在整体性治理理念下对地方政府管理体制的发展与创新。作为一种新型的改善农牧民生活水平的惠民模式，内蒙古“十个全覆盖”惠民工程的治理理念，遵循的治理原则，选取的治理工具都与整体性治理相契合；相应地，整体性治理理论也从治理理念、职责设置、组织架构、运行机制和法规制度、参与主体等方面昭示了新型惠民工程的未来发展方向。

整体性治理；大部门制；“十个全覆盖”惠民工程

一、内蒙古“十个全覆盖”惠民工程实施历程

其实践过程大致可分为以下几个步骤：首先，成立高度综合的决策性组织，从而强化组织间的联系，提高综合部门权威能力。政策效能，贵乎有令必行。内蒙古自治区党委和政府首先成立一个作为“十个全覆盖”工程领导小组办公室，以统一领导和协调整个工程的顺利进行。“十个全覆盖”惠民工程领导小组办公室在其下成立工程实施组，让其牵头成为单位，内蒙古自治区发展改革委执行自治区党委、政府的工作部署，紧紧围绕“十个全覆盖”积极主动开展工作。这就是在统一的领导机构的控制和协调下，把职责和任务分配给各个部门，以实现责任明确。其次，认真开展前期准备工作。“十个全覆盖”工程，既是一项重大的民生、民心工程，也是一项重大的发展工程和强基固本工程，更是自内蒙古自治区成立以来规模最大的发展工程和强基固本工程。而内蒙古自治区的发展水平和发展速度相对其他省份比较慢，所以自治区发展改革委在在2014年开春之际，自治区抽调骨干组织派遣调研组对山西省的两轮“五个全覆盖”惠民工程进行了深入调研，认真学习了山西省的惠民工程建设的基本做法、贯彻模式等，并形成了一系列专项调研考察资料，从而在实施“十个全覆盖”工程的全过程中做到了全方位的借鉴和吸纳和进一步发展。第三，制定目标，订立提供服务的依据和绩效评估的标准。内蒙古自治区发改委积极配合党委农牧办联合开展了一系列“十个全覆盖”惠民工程的各项测算工作，明确了该工程的建设内容、目标任务等，给“十个全覆盖”惠民工程的顺利实施奠定了坚实基础。第四，设立“框架文件”制度，并科学编制年度建设方案明确责任以及合作关系，提高单位间沟通关系和明确以群众为导向的服务理念，提高各级政府公共服务的效率和群众满意度。内蒙古“十个全覆盖”惠民工程是综合性工程，必须要科学规划，并统筹推进。据此，内蒙古自治区发改委与各方进行有效协调与对接，并起草通过了各项制度来确定工程的建设任务、资金来源等，并对工程监管、工程考评等方面提出具体明确的要求。第五，积极争取落实建设资金。筹措资金及时投入对于“十个全覆盖”工程项目启动、保障后续滚动进行具有重要作用。第六，全力推进重点项目建设，也就是制定优先发展目标，从而整合组织目标。经过各方近三年的齐心协力，内蒙古“十个全覆盖”惠民工程基本实现了原定目标，在全区基本实现了社会事业保障“十个全覆盖”，并基本实现了农村牧区面貌的根本改观。

二、内蒙古“十个全覆盖”惠民工程的内涵诠释

作为整体性治理的核心概念，整合与协调和服务导向在实施“十个全覆盖”工程过程中得到了充分体现，表现为以下几点：首先是政府资源的统筹化。只有成立高度综合的决策性组织，从而强化组织间的联系，提高综合部门权威能力，并保证政策目标的连续一致，才能让大家心往一处想，劲往一处使。在这种思想的指导下，内蒙古自治区党委和政府首先成立一个作为“十个全覆盖”工程领导小组办公室，以统一领导和协调整个工程的顺利进行。其次是政府管理体制的整合化。内蒙古“十个全覆盖”惠民工程实现了在政府管理领域中管理体系横向、纵向的有效整合。通过设立大部门形态的设立综合性决策机构，横向统筹各项资源，有效实现了政府各项资源的整合，并在纵向上通过成立高度综合的决策机构，实现了各个方面权责的科学配置，促使有关政府部门之间协作的高效和便利。最后是政府运作体制机制的协调化。从惠民工程实施的机制而言，内蒙古“十个全覆盖”工程着眼于成立高度综合的决策组织，从而实现各级地方政府在运行过程中的有效整合性与高度协调性。

三、内蒙古灵活运用整体性治理理论之处

整体性治理理论认为，政府及其内部各部门的整体性有效运作，能有效明确责任的主体与主次，并能促进相关部门的积极参与、友好协作。作为“大部门体制”政府管理领域的践行成果，内蒙古实施“十个全覆盖”惠民工程的实施历程也必然能够在整体性治理理论中找到借鉴与导向，具体表现为以下几点：

首先是在政府治理的治理理念上，整体性治理理论的服务导向和以人为本等治理理念贯穿于内蒙古实施“十个全覆盖”惠民工程始末。内蒙古实施“十个全覆盖”惠民工程中强调服务精神。在这一服务理念的指导下，明确公民的主体地位，打破原来政府与公民的管制与服从关系，树立起全心全意为公民服务的良好形象。此外，它所持理念主张以人为本，使人民利益最大化和人民群众共享社会发展的各项成果，从而建立合法性。其次是在基本原则上，内蒙古实施“十个全覆盖”惠民工程所持理念与实现整体性治理具有相同的原则要求。最后是从治理工具上看，内蒙古实施“十个全覆盖”惠民工程过程中追求有效整合、加强高度合作与积极协同的新型政府管理范式，而整体性治理理论正好具备了内蒙古“十个全覆盖”惠民工程对治理模式追求的特性。

内蒙古“十个全覆盖”工程在某种意义上说是对整体性治理的又一次成功的实践探索，极大丰富了整体性治理理论的内涵。

福成，男，蒙古族，内蒙古通辽人，中国石油大学(华东)，硕士研究生，研究方向：社会治理。

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