山西省“省直管县”法律对策探讨

鲁 倩

山西财经大学法学院，山西 太原 030006



山西省“省直管县”法律对策探讨

鲁 倩*

山西财经大学法学院，山西 太原 030006

“省直管县”是在工业化、城镇化、市场化全面加速，社会转型的广阔背景下展开的一项重要的政府治理创新与国家体制改革，涉及国家的长治久安。

省直管县；社会治理；简政放权

一、“省直管县”的背景

为了解决“市管县”面临的问题，一些学者提出了“省管县”的改革模式。他们大多认为“省直管县”是建立在我国刚建国初期计划经济体制下所实施的“市管县”基础上。随着社会经济逐步发展，管理层级变得过多而产生了众多问题，为了更适应新的简政放权的社会管理背景，根据之前“市管县”模式下的“省-市-县-乡(镇)”的地方政府管理层级结构，提出他们提倡的“省-县-乡(镇)”地方政府管理结构模式，这更有利于统筹城乡经济发展、缩小城乡差距、给农村发展提供更多机遇。自1994年开始实行分税制后，“市管县”体制受到了央地财税制度改革带来的影响，原有的“市管县”财政体制在新的环境下面临着不小的难题。另外一些学者认为可以将县财政直接统筹规划到“省直管”的体制中去，该观点的提出主要是基于国家财政收入迅速增加，而地方财政却出现了吃紧的情况，尤其是县级以下政府，其地方公共服务的财政支出比例严重缩水，地方和乡镇债务压力巨大。为探寻地方政府财政收入增加的办法，以缓解经济压力大等问题，政学两界都认为将县财政直接统筹规划到“省直管”体制中，是解决地方财政困难的重要方式。在2000年以后，该创新性的观点逐渐得到了国家层面的重视和支持。总体而言，“省直管县”是在社会和经济整体发展良好，而区域经济发展不平衡等问题日益严重的情况下提出的。

二、山西省“省直管县”存在问题及原因分析

自山西省成为“省直管县”试点以来，改革的实施减少了市一级政府的管理权限，县级政府的自主性大大的提高，管理层级进行了有效的减小，试点县的经济发展取得了较好的效果，改革的目的初现。不过，在法律的角度，还存在着一些问题。主要有以下几个方面：

(一)法律保障体系不够完善

从整体上看，“省直管县”只在宪法层面有相关的概括性规定，缺少一些各个位阶明确具体的法律保障，这使得“省直管县”改革过程缺乏制度化的法律保障。所以，“省直管县”在改革的过程中出现了步履维艰的状况，一些地方担心改革措施的合法性问题，在没有明确的法律条文规定的状况下，很容易导致一些地方改革无法有畏首畏尾的情况。主要包括，以下两个方面的法律问题：第一，立法层面的规定缺失。关于各级政府行政权力的分配和合理使用等方面法律缺乏明确的规范，这就使得在“省直管县”改革的进行中缺少一定的合法性。而关于行政权配置，《宪法》和《政府组织法》中分别做了对各级行政机构的纵向权限划分的规定，不过，这两条属于原则性的规定并不具体，适用起来有较大困难。因此，造成了我国“省直管县”的推进还没有正式确定的法律条文依据。第二，法律规范位阶的断层。通过探究，我国在行政区划管理方面的法律较为缺乏，只有行政法规作为主要概括规定，即国务院发布的《国务院关于行政区划管理的规定》，这一规定内容相对简单，只有10条的规定，仅仅包括了区划管理的权限和程序，对于行政区划的设置标准等重要事项反而没有做出明确规定。而在规章这一层级，国务院及各地均缺失相关规定。第三，政策与法律之间存在冲突。大多数政府仅是从地方利益出发考虑来制定的相关文件，很可能是与国家法律条文间存在较大冲突。在一般情况下，政策的法律效力往往比较低，若二者之间发生冲突，则政策应该服从于法律，也就是说，政策应该属于无效。然而，在“省直管县”改革探索中有很多这样的地方文件，很有可能引起政策与法律之间的冲突。

(二)扩权事项总数少且虚权多

山西省在“省直管县”的过程中扩权事项数量有80多项，单从总体数量上看，与一些南方的省份近百项的扩权事项相比还是比较少。而具体到扩权的项目来说，也存在着以下几个方面的问题：第一，扩权的项目总体的使用频率并不高。山西省的扩权规定项目使用率不足80%，试点县中只有孝义县的用权数量还相对较多超过了30项，剩下的试点县的用权数量大多不足30项，使用最少的仅用了10项扩权事项，扩权事项在各个试点地区的使用情况并不是很乐观。第二，涉及重点的民生项目的扩权项目不多。山西省目前的“省直管县”政策仅在经济的方面相关权限作出了调整和下放，很多民生方面的工作仍由市级统一管理。一些主要的收费以及与重大民生紧密关联的许可权限普遍没有下放。

(三)扩权规定落实不到位

山西省的“省直管县”扩权项目很多是比较偏“冷门”的、人民群众的实际生活中较少接触的一些业务的扩权事项。如以工代赈项目、发行企业债券、危险非经营许可证核发等项目，在普通的地区使用到的情况较少，这些项目的扩权就没有太多的实质性意义；另一方面，在财政体制方面的“省直管县”并没有得到完全的落实，县级政府的财政结算大多还是保持与市一级进行结算，县级政府的财政收入仍划归市级所有。第三方面，涉及一些具体的扩权项目的办理权限不配套、相互之间的衔接不到位。在项目的审批方面，一些涉及到多个政府职能部门进行审批的，有的只是其中部分审批权限下放，还有一部分审批还需向市级单位进行申报审批。例如，建设用地如果涉及到占用林地，而林业部门在这次的“省直管县”过程中，审批权限并未下放，相关手续还是需要上报市级部门审批，这样就可能会影响到整个审批进程的步调不一致，企业仍需多头办理，也造成了很多不便。

(四)省级、县级调控能力不足

在省级层面，缺乏相关的运行监督机制，造成监督职能不清楚、监督方式不明确，也没有制定相关的金融方面的配套政策。在县级层面，对县域经济发展调控能力依然不足，主要原因是由于关于一些重大的经济命脉行业的权力依然在市级政府手中，例如金融、税务、工商等部门。在县级层面，由于政府手中的权限很小，对很多经济事项没有最终决定权，无法充分激活生产经营项目的活力，不利于扩大县域经济创收。此外，地方征地工作推进难度大，补偿标准偏低，农民失地后再就业很难，这些都导致了企业的征地成本大幅增加，同时还面临着国家土地管理政策收紧、环境容量不足等问题的制约。

三、推进山西省“省直管县”的法律对策探讨

建设法治政府是依法治国的重要内容和迫切需求，而依法治国的核心又是依宪治国，因此，改革探索的过程应在宪法的框架下进行，任何变革都不能超越宪法和法律的规定，必须制定相关的法律法规，对“省直管县”改革的权力划分回归到法律制度层面上来。

(一)以建设法治政府为目标

依据山西省的具体情况来看，其“省直管县”的改革推进，必须把法律的制定作为整个改革工作的进展出发点，提供合法的依据和保障，保证政府在法治的轨道上前进。当前，各省主要是以省委、省政府的名义下发相关事项的“通知、意见”，尽管这些文件也有一定的效力，但是其效力是无法与法律、法规相比的。“省直管县”改革要根据在试点探索经验基础上形成的地方性法规，加快立法的进程，制定出全方位各层级的法律包括法律条文、行政法规等。

(二)构建合理的改革法律依据路径

在山西省的“省直管县”改革过程中我们看到，由于部分行政法规的规定没有做出及时的修改，一些法条的确已经无法很好的适应时代的发展，因此需要对其进行及时的跟进和修改，只有保证法律层面的缺失解决，才能更加进一步的推进行政管理体制的改革，理顺各级政府之间的法律关系。“省直管县”改革的法律问题的解决有助于推动行政管辖体制的改革和创新，而一些地方政府颁布的地方性法规具有区域性特点，这样又有利于减少“省直管县”改革所带来的“市管县”的弊端，对社会公共秩序和利益的冲击不至于太大。因此，通过制定地方性行政法规，再推动国务院行政立法，最后修改法律，这将是“省直管县”改革确立法律依据的合理发展途径。

(三)做好财政法律相关调整

“省直管县”的重点是县级财政权的扩张，做好财政权限方面的各级别的法律调整是核心问题。从我国浙江省“省直管县”的良好效果来看，其主要措施就是保障了各县财政权力的独立，长期以来，浙江省都将县级税收交由省级来直接管辖。尽管浙江省的经济基础并没有江苏省和山东省的实力强，但在年度百强县榜单中的数量却远远超过了江苏省和山东省。事实上，对地方政府来说财政权极为重要，这就告诫我们，在山西省县级政府财政权的法律法规等调整中，要加强对市政府放权行为的监督。

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鲁倩(1992-)，女，汉族，山西河曲人，山西财经大学法学院，宪法学与行政法学专业硕士研究生。

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