电子文件归档“套制”研究

王 洋/中国电力建设集团有限公司

1 “套制”的由来

“单套制”来源于“双套制”，“双套制”源于早期电子文件归档和电子档案保管技术尚不成熟时电子文件归档的一个权宜方法。电子文件归档“套制”这一提法的最早出处目前已无法考证，2002年10月国家档案局与国家经贸委、国家计委联合印发的《企业档案管理规定》是相对较早的体现“双套制”管理思想的文件，其第八条规定归档的电子文件应与相应的纸质文件材料一并归档保存。1998年版的《会计档案管理办法》最早提出了“单套制”归档的要求，即“采用电子计算机进行会计核算的单位，应当保存打印出的纸质会计档案”。

2 国家对“套制”的规定及要求

除上文提到的《企业档案管理规定》《会计档案管理办法》外，自2002年起国家相关部门陆续出台了有关标准规范，对电子文件归档“套制”做出规定，现简要分析如下：2002年底，国家档案局发布《电子文件归档与管理规范》（GB/T18894-2002），其第4.5条规定：“具有永久保存价值的文本和图形形式的电子文件，如没有纸质等拷贝件，必须制成纸质文件或缩微品等。归档时，应同时保存文件的电子版本、纸质版本或缩微品。”它要求对“具有永久保存价值的电子文件”进行“双套制”归档。

2003年，国家档案局发布《电子公文归档管理暂行办法》（国家档案局令第6号），其第七条规定：“电子公文形成单位必须将具有永久和长期保存价值的电子公文，制成纸质公文与原电子公文的存储载体一同归档，并使两者建立互联。”2004年，国家档案局与国务院国资委联合印发《国有企业文件材料归档办法》（档发〔2004〕4号），第二十一条规定：“具有永久、长期保存价值的电子文件，必须形成一份纸质文件归档。”要求对“具有永久或长期保存价值的电子公文”进行“双套制”归档。

2009年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《电子文件管理暂行办法》（中办国办厅字〔2009〕39号），其第十六条规定：“具有永久保存价值或者其他重要价值的电子文件，应当转换为纸质文件或者缩微胶卷同时归档。”它要求对“具有永久保存价值或者其他重要价值的电子文件”进行“双套制”归档。

2015年，财政部、国家档案局公布《会计档案管理办法》（财政部、国家档案局令第79号），其第八条规定：“同时满足下列条件的，单位内部形成的属于归档范围的电子会计资料可仅以电子形式保存，形成电子会计档案。”其第九条规定：“满足本办法第八条规定条件，单位从外部接收的电子会计资料附有符合《中华人民共和国电子签名法》规定的电子签名的，可仅以电子形式归档保存，形成电子会计档案。”它要求“单位内部形成的属于归档范围的电子会计资料”或“单位从外部接收的电子会计资料”在满足一定条件下，可进行“单套制”归档。

2016年，国家档案局发布了新版《电子文件归档与电子档案管理规范》（GB/T18894-2016），与2002年版相比，新版删除了同时保存文件电子版本、纸质版本或缩微品的规定。

3 我国电子文件归档“套制”的实践情况

3.1 完全“双套制”。即所有电子文件归档的同时归档一套纸质档案，这也是目前国内大多数文书类电子文件归档的做法。很多单位部署了OA系统，在工作中不仅将OA系统中的电子文件转入档案管理系统中归档保存，同时将相应的纸质文件进行归档，使同一份文件的电子版本和纸质版本共同处于存储和可利用状态。这种做法最大限度地保证了电子文件长期保存的安全性，但增加了库存保管压力和档案人员的工作量。

3.2 部分“双套制”。即部分重要电子文件实行电子和纸质“双套制”归档，普通电子文件实行“单套制”归档，即只归档电子版本。然而在实践中，大多数单位对重要电子文件范围的划分不够明确，档案人员难以界定何为“重要”何为“不重要”，只好尽可能地对电子文件实行“双套制”归档，结果导致部分“双套制”的做法与完全“双套制”较为接近。

3.3 永久“双套制”。即永久保管的电子文件实行电子和纸质“双套制”归档，而非永久保管的电子文件实行电子“单套制”归档。有些单位将电子文件转入档案管理系统后，先依据文件材料归档范围和档案保管期限的有关规定，对电子文件的价值进行鉴定，对于永久保管的电子文件，在保管电子版本的同时打印纸质版本归档，而对于定期保管的电子文件，仅保存电子版本。这种做法是在电子文件长期保存条件不够成熟时，通过对永久保管的重要电子文件实行“双套制”归档，既保证了电子文件长期安全保存，又未增加太多库存和工作量，是一段时期内较为可取的电子文件归档方式。

3.4“单双混合套制”。即单位根据工作需要，或考虑到电子文件自身的特殊性，而随意地采用“单套制”或“双套制”的归档方式。如，有些单位在发文时，利用OA系统对电子文件进行拟稿、审核、会签，形成过程稿，而在领导签发时打印纸质文件形成定稿，定稿需归档电子版本和纸质版本，而过程稿仅需归档电子版本；有些单位的发文因附件内容较多、非A4规格等原因，正文需归档电子版本和纸质版本，而附件只需归档电子版本。这种做法随意性较强，容易造成重要文件难以长期保存，且文件往往不完整。

3.5 纸质“单套制”。即电子文件在形成和流转时使用电子载体，在归档时将电子文件打印成纸质进行归档，不考虑电子文件的归档问题。在现代办公环境下，电子文件大量产生于各类应用系统，如依然采用纸质“单套制”的归档模式，不仅会使大量电子文件丢失，还会导致低价值的电子文件被打印纸质文件进行归档的问题，造成不必要的浪费。

3.6 电子“单套制”。即只归档保存电子文件，而不输出纸质进行归档。这种做法常见于阿里巴巴、京东等大型电子商务企业，因为这些企业每天产生巨大数量的电子订单，同时产生附有客户信息、物流信息等内容的海量电子文件，因电子文件数量过于庞大，根本无法打印出纸质文件进行归档，因此只归档电子文件。2015年版的《会计档案管理办法》也鼓励有条件的单位将内部产生的记账凭证、会计账簿、会计报表以及内部信息系统产生的出入库单等原始凭证都实行电子归档，不再输出纸质。这种做法，在现代信息技术飞速发展的背景之下是大势所趋。

3.7 零套制。即不对电子文件进行归档。有些电子文件不能被打印成纸质，它们必须依赖计算机系统读取和利用，如CAD软件设计的三维立体图形、数据库文件、音视频文件、多媒体文件、超文本文件等，且电子文件归档也存在困难。也有些单位因不具备电子文件归档的条件，所以从不对电子文件进行归档，这种做法不可取。

4 对我国电子文件归档“套制”的建议

“套制”是我国一定历史条件下的产物，当我国信息化水平不高、信息技术支撑力度不够、电子档案长期保存存在一定风险时，国家就要求对电子档案进行“双套制”管理；随着我国信息技术迅猛发展，信息备份、迁移、载体安全检测等技术日臻完善，电子档案能够实现长期保存，这时应当重新考虑“套制”的问题。

4.1 电子文件归档“套制”原则分析

一是积极稳妥原则。电子文件归档应重点考虑长期保管问题，并确保电子文件在保管期限内可提供利用。对于尚不能转换成通用格式进行保存的电子文件，归档时应采用“双套制”。二是成本最少原则。实行电子文件“双套制”归档将增加管理成本，电子文件归档时必须考虑成本问题，除对特别重要的或长期保存困难的电子文件进行“双套制”归档外，尽量只归档电子版本。三是方便利用原则。电子文件可实现网络化利用，相对于纸质档案而言其利用更加方便快捷利用者足不出户便可通过系统查找，满足一般利用需求，只归档电子版本便于利用者查阅利用档案。

4.2 电子文件归档“套制”的建议

第一，重要及永久电子文件实行“双套制”归档。由于目前电子文件管理理论与长期保存技术尚不成熟，如果将全部电子文件实行电子“单套制”归档，存在较大的风险。因此，对于具有永久保存价值或较为重要的电子文件，仍需输出纸质进行归档，而前提则应明确哪些电子文件具有重要保存价值。“双套制”也可不仅限于纸质和电子载体，还可以采用胶片和电子载体“双套制”等非纸质载体和电子载体的“双套制”。对于无法输出纸质载体且只能以电子形式存在的电子文件，应采用多格式电子文件归档存储，即归档时除存储源格式外，还应转换成相对通用的格式归档存储。

第二，存储格式独特的电子文件实行“双套制”归档。由于存储格式独特的电子文件对计算机系统及相关的软硬件依赖性较强，其长期保存存在较大风险，为确保这部分电子文件能够长期保存与安全可用，它们应采用电子和纸质“双套制”归档。

第三，大力推进电子“单套制”。许多电子文件保管期限不长、数量大、多套归档成本高，宜采用电子“单套制”归档。目前会计电子档案“单套制”归档试点的成功为我国在电子档案“单套制”归档积累了一定经验，可将这些经验推广至多个工作领域，逐步实现各类电子文件的电子“单套制”归档。

第四，扭转电子文件“零套制”归档的局面。凡在归档范围内的电子文件，不论是何种格式、不管能否打印，均应按照要求归档。如不具备归档条件，应加强对归档工作的研究，开发或购置满足需求的管理系统，实现业务工作中产生的电子文件全部归档，扭转电子文件“零套制”归档的局面。

参考文献：

[1]王英,蔡盈芳,黄磊.电子文件管理[M].北京：清华大学出版社,2016.

[2]苏君华,刘芳.被异化的谨慎——对“双套制”管理问题分析及策略选择[J].档案学通讯,2015(4).

[3]陶水龙,田雷.电子档案双套制管理问题研究[J].档案学研究,2014(4).

[4]杨茜雅.电子会计档案实现机制研究[J].档案学研究,2015(2).

[5]企业电子文件归档和电子档案管理指南.http：//www.saac.gov.cn.

[6]GB/T18894-2002,电子文件归档与管理规范[S].北京：中国标准出版社,2002.

[7]《会计档案管理办法讲解》编写组.会计档案管理办法讲解[M].北京：中国财政经济出版社,2016.