高校实施电子文件“单套制”归档与电子档案“单套制”管理可行性研究

陈海平/华南师范大学档案馆

电子文件“单套制”归档和电子档案“单套制”管理是相对于“双套制”归档、“双套制”管理而言的，另外还有“单轨制”“双轨制”的区别。具体到国家政策法规层面，主要体现在《电子公文归档管理暂行办法》以及《电子文件归档与管理规范》（GB／T 18894—2002）对“双套制”“双轨制”的规定上：“具有永久保存价值的文本或图形形式的电子文件，如没有纸质等拷贝件，必须制成纸质文件或缩微品等。归档时，应同时保存文件的电子版本、纸质版本或缩微品”“电子公文形成单位必须将具有永久和长期保存价值的电子公文，制成纸质公文与原电子公文的存储载体一同归档，并使两者建立互联”。再来看“单套制”“单轨制”，按照《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》的描述，电子档案“单套制”是指电子设备生成的档案仅以电子方式保存，电子档案“单轨制”是指不再生成纸质档案[1]。可见，“单套制”“双套制”是针对结果的，而“单轨制”“双轨制”则是针对过程的。

1 高校电子文件、电子档案管理现状及面临的挑战

高校档案系统是依照国家教育部27号令的规定对档案进行管理的，根据规定，高校档案系统目前实施电子文件“双套制”归档、电子档案“双套制”管理，这一现状既是法规规定使然，也有其必然性，即在电子文件产生后的很长时间内，高校档案系统对于电子文件不甚了解、不够信任，对于如何管理更没有经验；此外，当时电子文件产生的数量也是非常有限的。随着高校信息化管理工作的开展，这种情况发生了极大变化。当前，中国高校普遍进入信息化建设的高峰期，各类信息系统纷纷建立，而且基于高校层面的信息化统筹规划也日益完善，高校信息化管理已经从简单的信息基础设施建设阶段进入到高校管理、科研管理与教学管理等应用系统的管理整合阶段[2]，在这一过程中，学校财务管理、资产管理、教学管理、科研管理等各方面工作在系统中产生了大量的电子文件，而且这种电子文件的生成数量呈几何级增长，在这种形势下，“双套制”归档模式造成的资源浪费问题尤为突出，而实行“双轨制”造成效率低下的问题更为严重。刘家真指出：电子文件“双套制”“非但没有实现信息化提高工作效率、降低工作成本的初衷，反而大大抵消了信息化的优势，降低了工作效率，增加了工作任务和投入，是人力、物力与财力的极大浪费。”[3]在此背景下，有必要探讨高校档案实行单套制管理的可行性。

这里讲电子文件“单套制”归档，是指大部分电子文件的“单套制”归档，并非说所有电子文件都“单套制”归档，重要材料如涉及不动产登记的材料不应“单套制”归档，因为《电子签名法》明确规定，涉及婚姻、收养、继承等人身关系的，涉及土地、房屋等不动产权益转让的，以及涉及停止供水、供热、供气、供电等公用事业服务的文书，使用数据电文、电子签名不具备法律效力。

2 可行性论证

2.1 法律、法规、政策层面由限制转向引导支持

高校档案管理的核心政策文件是教育部27号令，它要求高校电子文件归档需执行《电子公文归档管理暂行办法》以及《电子文件归档与管理规范》（GB／T 18894—2002）所规定的“电子版本、纸质版本或缩微品同时保存”“制成纸质公文与原电子公文的存储载体一同归档”[4]，也就是所谓的电子文件“双套制”归档，这是目前高校档案系统电子文件归档实施“双套制”的法律依据，但也是接下来高校实施电子文件“单套制”归档的阻碍。随着经济社会的发展和技术水平的提升，国家有关电子文件归档和电子档案管理相关的政策法规在不断更新。《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》更明确提出“在有条件的部门开展电子档案单套制（即电子设备生成的档案仅以电子方式保存）、单轨制（即不再生成纸质档案）管理试点”[5]，这就从国家层面上确立了方向，对今后的探索与实践提供了支持；正在修订的《档案法》，其征求意见送审稿第六十四条规定“符合国家电子档案形成和管理规范要求的电子档案具有与纸质档案同等的法律效力”[6]，更是直接给电子档案的合法地位提供了充分的法律保障，这虽然只是送审稿，但也体现出了国家对电子档案的充分认可，有效解决了“单套制”实施过程中可能出现的电子档案法律地位缺失的尴尬问题。事实上，作为国家档案法律体系顶端的《档案法》对这一主题如有相应条文规定，必然会使作为下位法的相关法律进行同步修订，以更好地适应上位法，也能避免发生相关冲突。所以上述两个政策中相关条文的规定对于实施电子文件“单套制”归档提供了明确的政策引导与支持，对于高校乃至全国各相关单位电子文件归档工作都有重要的指导意义。

目前全国多地已进行了制度创新，并开展了相关的实践探索。如上海自贸区制定了《中国（上海）自由贸易试验区条例》，其中第四十四规定：“在自贸试验区推进电子政务建设，在行政管理领域推广电子签名和具有法律效力的电子公文，实行电子文件归档和电子档案管理。电子档案与纸质档案具有同等法律效力。”[7]通过建立地方性规章的方式确立了电子档案的合法地位，为电子档案“单套制”归档扫除了制度障碍，接下来开展电子文件“单套制”归档实践工作，取得了积极效果。与此同时，浙江省建立了“一键归档、单套保存、一站查询”的行政审批电子文件归档管理模式；湖北省率先在省直机关开展电子文件在线归档工作[8]。

2.2 电子文件长期保存技术日益完善

根据上海自贸区的经验，电子文件“单套制”管理要解决的核心问题就是电子文件接收难、电子档案管理难、长期保存难这三大难题，而目前已经有较为成熟的技术来解决这些问题。随着信息系统的发展与广泛应用，各部门所使用的信息系统稳定性大大提升，可靠性越来越强，可以确保电子文件生成系统的稳定可靠和电子文件的真实完整，此外通用数据采集、电子档案格式转换、电子档案离线备份等功能都可以实现，这些功能的应用将能够保证电子档案的长期可用。

具体来看，上海自贸区能够开展“单套制”归档的实践，正是基于当地技术实力强大、专业人才汇聚，能够及时有效处理工作中可能出现的各种问题。同样的，高校本身就是一个知识、技术密集型的场所，拥有大量专业人才，开展“单套制”归档具备得天独厚的优势，所以高校理应在电子文件“单套制”归档的探索与实践中发挥自身的优势和作用。需要说明的是，技术的成熟只是一个相对概念，在日常实践中，电子文件“单套制”归档仍然会出现各种问题，但这不能成为不进行“单套制”归档的理由，而应成为不断完善“单套制”归档工作机制的契机。

2.3 高校领导日益重视高校档案工作

电子文件“单套制”归档不是简单地放弃备份纸质版本，它是一项综合性、系统性的工作。如，要确保归档电子文件的真实、完整、齐全，就要建立统一的元数据标准、统一的数据接口、规范的电子文件流转程序，而在此之前，要完成这些工作几乎是不可能的，因为长时间以来高校档案馆被视为没有实际效益的附属部门，在这种错误理念的影响下，高校档案馆很难参与到高校信息化建设中去，这极大地阻碍了“单套制的”实施。

随着档案的重要性日益凸显，高校领导层逐渐认识到档案在高校发展中的重要作用，越来越重视高校档案工作，高校档案馆在高校信息化建设中拥有了更多话语权，如中山大学档案馆馆长已经成为中山大学信息化建设领导小组的成员，这确保了高校在信息化建设过程中能够按照电子文件“单套制”的归档的若干要求来开展顶层设计，包括推行统一的标技术标准，确保各部门电子文件规范有序地归集到档案馆，避免发生各部门系统无法与档案馆系统对接的问题，确保各部门生成的电子文件能够符合国家电子档案形成和管理规范要求，以及真正具备与纸质档案同等的法律效力。

2.4 高校档案工作人员专业素质条件已经具备

一直以来，高校推行电子文件“单套制”归档存在一定困难，在于档案管理人员对电子文件、电子档案存在天然的抵触心理，这种抵触心理既来自工作惯性，也来自对电子文件、电子档案的不了解、不信任，以及不知道应如何管理好电子档案。要做好电子文件“单套制”归档，需要档案工作人员具备较高的专业素质。近年来，随着高校信息化、数字化工作的深入开展，高校注重招收与信息技术相关的专业人才，这些人才进入高校档案馆工作，使电子文件归档、电子档案保存管理的人才储备得到强化；原有的档案管理人员也在通过参加培训、接受继续教育等渠道改善知识结构、增强相关的知识储备，从而逐步消除高校档案管理人员对电子档案的陌生感和不信任感，有助于高校电子文件“单套制”归档工作的开展。

3 结语

高校实施电子文件“单套制”归档工作既有迫切性，也有可行性。高校开展电子文件“单套制”归档和电子档案“单套制”管理，既能节约资源，也能提升高校整体的工作效率，并使得高校档案作用得到充分发挥。

需要认识到，高校开展电子文件“单套制”归档、电子档案“单套制”管理，应当采取分批、分步骤实施的方式，建议从保管期限为30年的资料开始（因为按照相关规定，实行“双套制”的电子文件、电子档案仅限于具有永久保存价值或者长期保存价值的档案，保管期限为10年的电子文件本没有要求要“双套制”归档，因此选择保管期限为30年的资料较为适宜），在实施过程中及时发现问题并改正，逐步积累工作经验，再将工作全面铺开。

本文系2015年国家社科基金青年项目“面向档案公共服务的档案法规体系建设研究”（项目批准号：15CTQ039）阶段性成果。

注释与参考文献：

[1]国家档案局.国家档案局关于印发《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》的通知. [2017-05-04].http：//www.saac.gov.cn/news/2016-04/07/content_136280.htm.

[2]孙宙,李世收,姚敏.中国高校信息化现状研究——基于江苏高校的实证分析[J].南京工业大学学报(社会科学版),2009,8(04)：91-96.

[3]刘家真.电子文件管理导论[M].武汉：武汉大学出版社,1999：188.

[4]国家教育部.中华人民共和国教育部 国家档 案 局 令（第 27号）. [2017-05-10].http：//www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/gk_gbgg/moe_0/moe_1964/moe_2431/tnull_39043.html.

[5]国家档案局.国家档案局关于印发《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》的通知. [2017-05-04].http：// www.saac.gov.cn/ news/2016-04/07/content_136280.htm.

[6]国家档案局.国家档案局关于《中华人民共和国档案法》修订草案（送审稿）公开征求意见的公告 .[2017-05-04].http：//www.saac.gov.cn/news/2016-05/25/content_142062.htm.

[7]上海政务.《中国（上海）自由贸易试验区条例》全文 .[2017.04.21].http：//shzw.eastday.com/shzw/G/20140726/u1ai133283.html.

[8]新华网.我国档案工作逐步落实“存量数字化、增量电子化”的信息化战略.[2017-04-21].http：//news.xinhuanet.com/politics/2016-12/23/c_1120178197.htm.