“互联网+”时代网络治理模式构建研究

文/樊传果

“互联网+”时代网络治理模式构建研究

文/樊传果

“互联网+”时代，要强化网络治理，必须构建科学、严谨的网络治理模式，为此，必须明晰网络治理主体及各自责任，采取政府主导下的多主体协同治理模式；必须建立、健全网络治理体系，包括网络治理的法律体系、制度体系、技术体系和管理运作机制。当下，关于网络治理的研究日渐增多，但是关于网络治理模式的研究相对较少。本文拟从网络治理主体与责任、网络治理体系层面探究网络治理模式构建。

网络治理模式 “互联网+” 多主体协同治理 网络治理体系

李克强总理2015年3月5日在十二届全国人大三次会议上所作的政府工作报告中提出“互联网+” 行动计划以来，对整个国家的经济发展、社会进步和政府治理都产生了深远影响，昭示着“互联网+”时代已经到来。习近平总书记在2015年12月召开的第二届世界互联网大会上发言指出，“互联网领域发展不平衡、规则不健全、秩序不合理等问题日益凸显。……国际社会应该加强对话合作，推动互联网全球治理体系变革，共同构建和平、安全、开放、合作的网络空间，建立多边、民主、透明的全球互联网治理体系”。这深刻揭示出网络治理的必要性、紧迫性。

在“互联网+”时代，要构建良好的网络空间秩序，全面疏解不同层面的网络冲突，依法保障网络组织与网民权益，关键是要构建科学、严谨的网络治理模式，推动网络治理体系不断变革、创新。

一、明晰网络治理的主体与责任

构建网络治理模式，首先必须明晰网络治理的主体及主体责任。

网络治理（Internet governance，即互联网治理）最早由国际电信联盟于1998年正式提出，2005年，联合国互联网治理工作组（WGIG）将其界定为“政府、私营部门和公民社会根据各自的职能，制定并应用影响互联网发展与使用的共同原则、规范、条例、决策流程与纲领”。从此概念可以看出，网络治理的主体不是单一的某一机构，而是政府、企业和公民多主体协同。因为网络行为体既有政府，也有大量的企业、公民个人，从管理的角度，也必须构建多主体协同治理模式。只是不同的主体，在治理过程中扮演不同的角色，行使不同的职能，共同担负起维护网络安全和网络秩序的责任。

1. 全球层面的网络治理主体。从世界层面来看，在“互联网+”时代，网络与现实世界中的政治、经济、文化、科技、军事等各领域的融合不断加深，数字化、智能化已深入社会发展的各个层面，网络空间渐趋成为国家陆、海、空、天四大疆域之后的“第五疆域”。美、中、俄、英、法、德等大国围绕网络空间制网权、话语权展开激烈竞争，努力争夺全球网络空间治理权。现实中，网络无疆界的现实和技术中立的逻辑，以及各国网络运作和管理的理念、模式的差异，使得任何一国，哪怕是互联网产业最为发达的美国，也不可能独霸全球网络治理的话语权，不可能以一己之力制定出被世界各国政府、企业和网民所接受的有关“互联网发展与使用的共同原则、规范、条例、决策流程与纲领”。必须在联合国框架下，通过一些国际互联网治理组织或会议，如WGIG（联合国互联网治理工作组），或非营利性互联网国际管理协调组织，如ICANN(互联网名称与数字地址分配机构)、WSIS（信息社会世界高峰会议）等，邀请世界各国聚集在一起，共同协商全球范围内的网络治理问题。只有这样，才可能建立一个具有广泛包容性和代表性、能够平衡各国及各方不同利益与主张的全球网络治理体系。当下，我国已成为世界互联网发展大国、强国，要想争取在全球网络治理方面的制网权、话语权，就必须积极参与构建全球互联网治理体系，提出我们的网络治理理念、主张。习近平总书记在第二届世界互联网大会上提出了国际互联网治理体系变革的框架目标，提出了推进全球互联网治理体系变革的“四项原则”及构建和平、安全、开放、合作的网络空间命运共同体的“五点主张”，受到与会各国领导人、国际互联网组织及专家的高度赞同，已成为构建国际互联网治理体系的重要参考依据。

2．国家层面的网络治理主体。从国家层面来说，我国的社会发展已进入网络社会。第40次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2017年6月，我国网民规模达到7.51亿，半年共计新增网民1992万人，半年增长率为2.7%。互联网普及率为54.3%，较2016年年底提升1.1个百分点。手机网民规模达7.24亿，较2016年年底增加2830万人。网民中，使用手机上网的比例由2016年年底的95.1%提升至96.3%，手机上网比例持续提升。网络治理已成为国家治理、社会治理的一个重要组成部分。根据我国现行的国家治理模式，在今后很长一段时间内，我国的网络治理依然是“国家主导的网络治理模式”（亦称为“政府主导的网络治理模式”），即党中央、国务院与全国人民代表大会是国家网络治理的主体，围绕网络安全和信息化发展等制定相关法律、法规、制度与管理条例等，诸如我国已制定、颁布的《中国互联网管理条例》《中华人民共和国计算机信息系统安全保护条例》《互联网用户账号名称管理规定》《中华人民共和国网络安全法（草案）》等。另外，一些主管部门，如文化部、工业和信息化部、国家新闻出版广电总局等也分别制定发布了几十个有关互联网治理的管理条例、办法、规定等。

我国目前实施的“政府主导的网络治理模式”，又被称之为“九龙治水”模式。龙头是党和政府，在治理中起着主导作用，掌控全局，全面统筹协调；“九龙”泛指与互联网治理相关的政府各部门，如国家发改委、科技部、国家安全部、公安部、文化部、工业和信息化部、国家新闻出版广电总局等；具体治理操作时是各部门按照网络运营管理事务的不同，分段、分层、分工协作治理，从国家到地方，是自上而下的一种管理运作模式。这种模式，目前已被世界许多国家所认同、采纳，成为世界上主流的两大治理模式之一。它与美国倡导实施的“网络化的多利益相关方模式”（亦称为“多利益相关方模式”）有着实质上的不同，两者之间的显著区别是：“九龙治水”模式是以国家为中心的自上而下的治理模式，“多利益相关方模式”是去政府中心化的网络化治理模式。我国目前实施的这种“政府主导的网络治理模式”，是对全球互联网治理的一种制度创新，但因其政出多头，许多职能交叉重叠，执行过程中可能会造成一些管理上的混乱，有诸多不完善之处，需要今后不断变革创新力度。

笔者建议，今后我国应加强并扩大“中央网络安全和信息化领导小组”及“国家互联网信息办公室”的管理职能，在此基础上筹建“国家互联网安全和信息局”，做好网络治理的顶层设计，研究制定相关发展战略、规划和重大政策、法规，统筹协调涉及国家网络安全和信息化发展方面的重大问题，推动国家网络安全和信息化法治建设，弱化国家一些部、委、办、局在互联网治理方面的职能，减少各部门之间的职能交叉重叠；积极开展“九龙治水模式的政府去中心化”方面的一些创新变革，适当学习兼顾“多利益相关方模式”的优点，充分考虑互联网企业、社会团体的主体利益，变政府的“一元化管理”为“多元协同治理”，打造政府、互联网企业、社会团体、网民、专家等多元合作协同治理。

根据我国的国情，今后相当长的一段时间内，在网络治理过程中，党和政府必须要发挥好主导作用，做好网络治理的顶层设计和战略统筹，要注重通过构建制度化的沟通渠道与参与平台，综合运用对话协商、分工协作、共建共治等多种治理方式，推动企业、网民、学界专家等非政府主体在网络治理中担当更活跃、更关键的角色，承担更多的社会责任和具体事务，以充分发挥多元协同治理的整体合力。政府在发挥主导治理作用的过程中，要明晰细分网络治理的责任清单和权力边界，不在权力、责任范围内的，政府一些部门和管理者不要去干预、管辖，否则会导致管理者权力过度膨胀，影响网络空间的开放性和网络的快速发展。互联网企业，包括网络运营商、网络内容供应商、网络服务提供商，及各类网络信息发布平台，如百度、阿里巴巴、腾讯、网易、搜狐、新浪、优酷、爱奇艺等，实际上是网络治理的第一责任者、网络安全与网络秩序的把关人，要按照国家相关法律法规与管理规定做好自律、审查与监管责任，把好网络安全和信息监管的第一道关，尽可能守住网络信息发布平台的意识形态安全、数据安全、技术安全、应用安全、资本安全、渠道安全的各道关口。非营利性的网络社团组织，如中国互联网协会，应制订、实施互联网行业规范和自律公约，做好入会会员的网络政策、法律、法规宣传与沟通协调作用，充分发挥行业自律与监管作用，同时当好政府的参谋与助手，积极参与网络治理。网民，作为网络利益攸关者，一方面应强化个人网络行为自律意识，自觉遵守有关互联网使用的法律、法规、制度、条例；另一方面，也要积极举报甚至协助查处各类网络不良信息，净化网络环境。如网络治理的各主体都能各司其职，密切合作，网络空间的安全、有序、开放、创新就不再是问题、难题。

二、建立健全网络治理体系

构建科学有效的网络治理模式，核心是建立健全网络治理体系。目前，我国网络治理的突出问题是现有治理体系碎片化，依然沿用传统的治理手段，主要依靠政府多部门进行强力管理，从而形成所谓的“专业化对口”，但又相对分散、缺乏有效协调控制的管理体系。这种分立的、碎片化的管理体系现在已无法适应“互联网+”时代网络治理的需要，必须尽快构建全新的治理体系。

1．网络治理的法治体系建设。法治，是现代社会最基本的治理方式，也是被广泛认可的文明和现代化表征。针对互联网领域网络秩序混乱，网络犯罪、网络冲突频发等现象，唯有加强网络法治建设，才可能在制度层面提供有效的治理方式，在法律层面实现不同价值和利益之间的协调及利益主体的自我约束。全面推进网络空间治理的法治化，是构建现代网络治理体系的核心与关键。全国人大教科文卫委员会主任委员柳斌杰在2016年1月接受《财经国家周刊》记者专访时指出，我国的网络立法明显滞后于网络发展与网络治理需求，缺乏一定的权威性、前瞻性和系统性，有关网络的立法相对分散，缺乏协调性、系统性；建设现代网络法治体系，必须从立法、执法、守法三个层面全方位建设，系统构建集“控制、惩戒、防御”三大功能于一体的网络治理法治体系。

构建完善的网络治理法治体系，重点从以下三个层面展开。第一，要从法律层面进行网络立法，建立健全网络治理的法律体系。从目前网络安全和信息化发展的状况与需要出发，网络立法应着重构建三大法律体系：一是网络安全法律体系，二是网络言论规范体系，三是网络信息保护体系。在网络立法方面，必须进行顶层设计、统筹规划，不仅要颁立一些新法，制定一些新规，如《中华人民共和国网络安全法》，还要适时修改完善已有的网络治理方面的法律法规，及时扩充、解释现行一些法律法规条款，有利于执法人员理解、掌握各法律法规的具体内容，有利于企业与网民知法、守法。

第二，要建立一整套与网络治理执法相配套的制度体系，制定对各网络行为主体具有一定约束力的网络运作管理规定和使用行为规范。因为网络空间作为一种相对特殊的社会形态，不仅表现为“物理属性”和“虚拟属性”的特殊结合，而且表现为“虚拟”与“现实”的二元对立。在网络空间，人虚化为账号或昵称，人的行为主要表现为言论、信息、图像等符号，人的影响力又表现为一系列信息的发布、评论、点赞与各种方式的互动交流等，这些特点决定了某些方面的网络治理可以通过“软法之治”来实现，诸如通过颁布《互联网信息服务管理办法》《信息网络传播权保护条例》《互联网新闻信息服务管理规定》，新浪微博发布的《微博社区公约( 试行) 》等软法来规范网民或组织行为。相关网络行业组织在网络治理过程中，要积极发挥自身的主体自律与监管责任，可以通过对会员发布一些行为倡议、行为规则指南，管控、约束网民或企业的行为。比如，北京网络媒体协会发布的《关于清理整治网上低俗内容的倡议书》，首都互联网协会发布的《关于坚守“七条底线”倡议书》等，并与某些团体会员，如网络信息发布平台签署主体责任自律书，这些也属于“软法”管制范畴，对网络治理将会起到积极的促进作用。

第三，加强网络法制建设，必须构建一套科学、系统的网络治理运作机制，诸如舆情监控处理机制、安全危机预警机制、危机治理决策机制、网络平台监管机制、协同整合机制等。根据我国目前的网络运行与管理现状，要重点在网络平台监管机制、舆情监控处理机制、安全危机预警机制的建立上多下功夫。这是网络安全和信息监管的重点、核心，尤其网络平台是网络治理的“牛鼻子”“龙头”“七寸”。如果将网络平台监管机制建立、运行好了，网络治理的很多深层次问题都可迎刃而解。

2．网络治理的技术体系建设。互联网本身就是信息技术不断发展、创新的产物。在“互联网+”时代，大数据、云计算、移动互联网等新技术、新应用正孕育着新突破，网络基础设施向宽带、泛在和融合方向加速演进，同时也改变了网络治理的技术环境及条件。要想从根本上解决网络安全问题、网络秩序问题、网络舆情监控与危机处理问题等，如果不依赖大量网络新技术的运用，不构建网络治理的技术平台，是不可能实现的。比如，深度包检测技术，作为互联网治理的手段，可有效对网络传输的信息内容进行分析、检测和控制；由国防科技大学、蚁坊软件公司联合开发的“鹰击”舆情监测系统、艾瑞咨询集团开发的iVoice Tracker舆情监测软件、方正集团开发的方正智思互联网舆情监控系统等为更加高效快捷地进行舆情监控处理提供了强大的技术支持。当然，在运用各种先进技术为互联网治理服务的时候，要注意技术是一把双刃剑，运用不当，可能与法律、道德造成一些冲突，如带来个人隐私或知识产权的侵犯或泄露、网络安全信息隐患等。所以，技术的运用，也必须建立必要的制度规范。

总之，网络治理是一个极其复杂的系统工程，要想高效治理，必须构建科学严谨的治理模式，明晰各层面的治理主体、责任、职能，构建政府主导下的多主体协同治理模式；必须构建一整套的科学、规范、严谨的网络治理法治体系和技术体系，系统构建“控制、惩戒、防御”相结合的网络治理法治体系和科学、系统的网络治理运作机制，将“软法之治”和“硬法之治”密切协调结合，努力构建和平、安全、开放、合作、创新的网络空间。

作者系江苏师范大学传媒与影视学院副院长、校广告研究所所长、文化创意产业研究所所长

本文系国家社科基金一般项目“文化创意产业发展与品牌传播研究”（项目编号：13BH079），江苏省社科基金重点项目“文化创意产业集群品牌建设与传播研究”（项目编号：13YSA001）的部分研究成果。

[1]秦前红，李少文．网络公共空间治理的法治原理[J]．现代法学，2014(06)．

[2]杨峰．互联网治理的规范：基于深度包检测技术部署的思考[J]．情报理论与实践，2015(01)．