行政裁量权基准的实施现状及其出路<br/>——从实证角度分析

行政裁量权基准的实施现状及其出路
——从实证角度分析

2017-01-28薛梓倩

法制博览 2017年24期

关键词：裁量裁量权基准

薛梓倩

华中师范大学法学院，湖北武汉 430079

行政裁量权基准的实施现状及其出路
——从实证角度分析

薛梓倩

华中师范大学法学院，湖北武汉 430079

行政裁量权基准制度一经出现便引起了实务界和法律界的广泛讨论，在这些讨论声中，裁量权基准的制定运动正在如火如荼的进行。经过五年左右的发展，现阶段的情况是裁量权基准文件数量十分巨大。因此，在实施过程中是否存在问题、基准文本的内容是否合理、有没有相关的监督行为，这些问题都要经过时间的检验。本文从行政裁量权基准的实施现状出发，从实证角度分析其存在的问题，进一步提出裁量权基准未来的发展出路。

裁量权基准；现状；问题；出路

一、现阶段行政裁量基准的实施现状

(一)行政裁量权基准的制定来自基层实践经验总结

在浙江金华的实践之前，理论界和实务界仍寄希望于传统的立法、行政、司法三维控制模式，或者加入社会控制等四维控制方式。[1]行政裁量基准的出现则完全不同，它实质上属于行政系统的自我约束，是一种行政自制。[2]其完全是基层实践经验的产物，而不是来自理论界的理论经验。基层部门根据案件执法经验，对行政违法行为的事实要件进行细化，将行政执法的效果要件进行格化，从而上升为裁量权基准，并使之成为一线执法人员便捷执法的重要标准。[3]

(二)行政裁量权基准涉及各个领域、涵盖各个类型

其不仅包括了治安管理领域，在国土、税收、质检、交通、民政、人力资源和社会保障等一系列领域都建立了行政裁量基准制度，暂且不论其实施效果，行政裁量基准制度几乎已经涵盖了涉及到行政自由裁量权的各个行政领域。行政裁量基准最早适用于行政处罚领域，因为在该领域涉及行政自由裁量权的范围十分广泛。随着在行政处罚领域的成功实践，其被运用到行政许可领域、行政强制领域、行政征收领域等各个行政行为领域。

(三)行政裁量权基准的制定主体多样

在制定主体上，不仅有基层政府职能部门、各级政府，还有中央政府部门。其表现形式也有“裁量基准”、“裁量标准”、“细化标准”、“指导意见”等不同形式。行政裁量基准等相关制度已经覆盖了将近30个省、自治区和直辖市，据学者统计，截止2015年上旬，已有25个省、自治区、直辖市建立了同意的规范裁量权的办法(其中有8个是政府规章)。

二、行政裁量权基准实施存在的问题

当前的行政裁量基准数量十分庞大，几乎各省、市，直至区县级行政机关都颁布过相关的行政裁量基准的文件。这些文件的名称各式各样，例如像“裁量权基准”、“裁量权执行基准”、“参照标准”、“裁量权基准制度”等，名称上的不统一容易给人造成困惑和误导。

从内容上看，尽管看似具体到各个区县的行政机关，但是其内容往往与省、市级颁布的规范性文件内容大量简单重复，有些内容甚至一模一样，可想而知，这样的规范性文件如何做到裁量基准制度刚出现时候想要达到的效果。

三、行政裁量基准的出路

(一)统一名称、清理重复和冲突的裁量基准

首先，应当统一规定裁量权基准文件的名称，例如统一使用“裁量权基准”的形式。同时，大量重复和相互冲突的裁量基准应当及时进行法规清理工作。如果是上下级之间的简单重复，则下级行政机关直接使用上级行政机关的裁量权基准即可。如果是裁量基准与法律、行政法规等规范性文件相冲突，则要及时修订相关条文。如果与上级行政机关的裁量基准冲突，则需要对该冲突的地方进行合理的说明，如无法合理解释，则应当及时修正。

(二)规定制定层级

行政裁量权基准制度的出现本身就是一种“自下而上”模式的探索，因而在制定层级上，我们应当回归该制度的出发点，运用基层执法者的实践经验进行裁量权基准的制定。这样才能很好地避免出现大量上下级之间内容重复甚至冲突的规范裁量权基准文件。

(三)规范制定程序

有必要制定一部全国性的《裁量基准指导条例》，使其成为制定基准文本的技术指南。作为一部全国性质的《指导条例》，其应遵循，“宜粗不宜细”、“现实性与前瞻性有机结合”、“地方经验总结和国家法制统一相结合”、“程序与实体相结合”的指导思想。[4]具体来说，应当将上述讨论的诸如名称问题、制定层级问题、制定技术问题等都纳入其中。