检察机关对公安派出所刑事侦查活动监督机制的思考和探索

李福慧 吴玉梅

四川省雅安市名山区人民检察院，四川 雅安 625000

检察机关对公安派出所刑事侦查活动监督机制的思考和探索

李福慧 吴玉梅

四川省雅安市名山区人民检察院，四川 雅安 625000

公安派出所是公安机关的基层派出单位，在刑事侦查系统中的地位越来越重要，但其在刑事侦查活动中又存在诸多的问题，严重影响职能的发挥。研究和探索建立健全检察机关监督公安派出所工作新机制，对提升派出所执法人员侦查能力和工作质量，强化检察机关侦查监督水平，进一步改善检警关系，共同提升双方的执法公信力，具有重要意义。

检察机关；公安派出所；监督；探索

作为法律监督部门的检察机关，依法应当对公安派出所侦查活动进行监督。但在实际工作中，检察机关对公安派出所执法活动的监督仍存在监督不及时、监督不到位、监督不全面等问题。为切实履行侦查活动监督职责，检察机关应当进一步完善对公安派出所的刑事侦查活动监督机制，提升公安派出所人员刑事侦查活动规范化水平，以适应人民群众对公平正义的更高要求。

一、监督依据

(一)法律规定

《中国人民共和国宪法(2004修正)》第129条规定：“中华人民共和国检察院是国家的法律监督机关。”《刑事诉讼法》第8条的规定：“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督。”《人民检察院刑事诉讼规则》第564条规定：“人民检察院依法对公安机关的侦查活动是否合法试行监督。”公安派出所作为公安机关的基层单位，理应接受检察机关的监督。《中国人民共和国检察官法》第六条规定：“检察官职责：(一)依法进行法律监督工作。……”。明确了检察机关的法律监督主体是检察官。

(二)最高检文件规定

2015年2月，最高人民检察院公布了《关于深化检察改革的意见(2013—2017年工作规划)》(2015年修订版)，首次提出，检察机关要建立对公安派出所刑事侦查活动监督机制，进一步明确检察机关对公安派出所刑事侦查活动具有监督权利，有利于强化基层公安机关更加规范的办理案件。

二、监督现状

(一)监督范围

当前，检察机关对公安派出所执法活动监督主要表现在对刑事执法活动和行政执法活动监督两个方面。其中，由于对公安机关刑事执法活动监督有详实的法律规定，具有法律依据，所以是主要监督重点。而对行政执法活动方面的监督，主要是通过公安机关自身内部监察机构发现，而检察机关对其监督，应如何介入，采用什么方式和手段，仍缺乏具体规定。目前，检察机关对公安机关刑事执法活动监督范围包括立案监督、侦查活动监督和监外执行监督三个部分。

1.立案监督。广义上的立案监督包括对有案不立的监督和对不应立案而立案的监督，司法实践中通常将前者称为“立案监督”(狭义上)，将后者称为“撤案监督”。

2.侦查活动监督。检察机关应对公安派出所在刑事侦查过程中的取证方式和证据来源合法性、办案程序规范性等方面实行监督。

3.监外执行监督。新《刑事诉讼法》废除了旧法第二百一十八条，公安机关对被判处管制、宣告缓刑、假释和暂予监外执行的罪犯的执行主体地位规定。在新法第二百五十九条中规定：“对被判处剥夺政治权利的罪犯，由公安机关执行。执行期满，应当由执行机关书面通知本人及其所在的单位、居住地基层组织。”

(二)监督方式

1.以书面审查案件监督为主。“检察机关不参加大部分案件的侦查活动，对派出所等侦查机关监督的途径主要是以书面的案卷材料为载体，进行书面审查。”①公安派出所对案件侦查终结后，认为符合逮捕条件，依法移送检察机关提请批准逮捕。通过审阅卷宗了解公安派出所执法情况是检察机关监督公安机关侦查活动的最重要方式。

2.以讯问犯罪嫌疑人监督为辅。《人民检察院刑事诉讼规则》第三百零五条规定侦查监督部门办理审查逮捕案件，可以讯问犯罪嫌疑人；有以下情形之一的，应当讯问犯罪嫌疑：……检察机关案件承办人通过对犯罪嫌疑人进行讯问，从嫌疑人口中了解公安机关办案情况。但是，在案件办理进程中，嫌疑人可能存在翻供情形，所以在对犯罪嫌疑人讯问中了解到的违法行为的真伪也需要进行鉴别。

(三)监督困境

目前，检察机关在对公安派出所刑事执法监督中仍存在监督不力，流于形式，有监督之名，无监督之实的问题。主要表现以下方面：

1.监督理念薄弱。主要表现在两个方面：一是检察人员对监督的重要性和必要性认识不够，监督动力不足，“重配合、轻监督”的观念仍然存在。另一方面，公安派出所执法人员对监督存在的抵触情绪，也从一定的程度上制约了监督工作的开展。

宁都县是赣南脐橙主产区之一，脐橙种植面积1.33万hm2，年产量脐橙达60多万t，远销国内外。宁都脐橙平均产量可达3 000 kg/667 m2以上，平均产值可达1.2万元/667 m2以上，经济效益非常可观，是目前赣南脐橙适种区内产业扶贫中最好的一个项目。柑桔红蜘蛛暴发常造成脐橙减产以及脐橙树势虚弱，为害严重时造成脐橙逐渐死亡。

2.监督方式缺乏。我国刑事诉讼中，检察机关对派出所等侦查机关监督的途径主要是以书面的卷宗材料为载体，进行书面材料审查，而不参加大部分案件的侦查活动，而侦查活动是否合法的有关情况一般不会直接反映在侦查案卷上。②这种书面审查的监督模式具有先天缺陷，极大的限制了检察机关的监督功能。

3.监督质量不高。检察机关对公安派出所的监督，大多围绕全年工作目标考核任务开展，所以监督往往比较重视监督的数量。对监督效果方面的忽视，造成监督质量不高，成为了监督的短板之一。

4.监督效果较差。首先公安派出所将案件提请侦监部门审核时，侦监部门的监督行为已经处于事后和被动状态。其次，如果公安派出所因受办案水平的限制，对某些证据未能及时提取而影响案件的正确处理，等检察机关展开调查时也已时过境迁，某些证据可能早已灭失，这也给法律监督工作带来很大的困难。

三、监督途径思考

“侦查活动往往伴随着强制力的行使，与人权保障存在着密不可分的联系。换而言之，侦查阶段是刑事诉讼中控制犯罪与保障人权两种利益最容易发生冲突的阶段。”③对公安机关派出所刑事执法监督机制的建立，可以有效解决公安派出所刑事执法中存在的问题。2016年以来，雅安市名山区检察院立足监督职能，积极探索对公安机关派出所的监督机制，采取“1+4”工作模式，即坚持以侦监科为主体的刑事侦查活动监督体系，建立刑事侦查活动常态化监督、刑事案件信息共享、刑事案件指导机制和适时介入侦查四项长效监督机制，在有力推进对公安派出所刑事侦查活动的监督改革工作上，取得了良好效果。

(一)建立一个监督体系

为促进公安机关严格依法办案，公正规范司法，2016年1月，名山区检察院与雅安市公安局名山区分局联合签发《关于规范公安派出所刑事侦查活动及其法律监督工作的实施办法(试行)》(以下简称实施办法)。该实施办法共10个部分，对监督工作的职能、原则、监督范围、监督重点、监督方式、监督启动、调查核实、处理方式、监督落实、监督救济等进行了明确规定，把检察机关对公安派出所的监督进行细致规定，做到监督有据。同时，实施办法还对实行检察官联系派出所制度进行了具体规定，由侦监科检察官分别对辖区内的7个主要派出所全面开展此项工作，探索对公安派出所刑事执法的监督，拓宽立案监督的案件线索，带动公安规范执法。

坚持定期和不定期监督的要求，侦监科检察官每年至少联合区公安分局法制大队对一对一联系的公安派出所进行了一次全面巡查走访。通过查阅“公安机关执法办案情况”、“受案登记表”以及刑事案件卷宗等方式，了解和掌握公安派出所当前办理的刑事、行政案件和其他受理案件的相关线索情况。强化对公安派出所的立案监督及在侦查活动中存在的其他违法行为的监督。对其他派出所采取“定期或不定期派员巡查走访”、“主要派出所协助收集刑事侦查违法活动线索”等方式，确保对公安派出所刑事侦查活动监督工作实现全覆盖。2016年以来，联系检察官在7个主要派出所共查阅治安处罚案件100余件，获取各类信息200余条；对辖区内的红星派出所和车岭派出所发出《说明立案理由通知书》2份，监督撤案2人；对百丈派出所发出《不立案理由通知书》1份，监督立案2人，法院均作出有罪判决，夯实了监督基础。

(三)建立刑事案件信息共享机制

坚持监督制约与协作配合相结合的原则，强化与区公安局、基层派出所的沟通联系，争取公安派出所的积极配合。由区检察院和区政府法制办共同牵头实施，与公安、林业、食品药品、环保、国土、农业、水务等涉及“两法衔接”的所有联网单位，建成“两法”衔接信息共享平台，实现了刑事侦查活动信息互联互通、即时共享。通过进入案件信息系统查看公安机关录入的案件信息，对刑事侦查活动进行实时查阅和实时监督，并对发现的问题定期进行汇总、研判，不定期通报公安派出所在办理刑事、行政案件过程中所存在的问题，及时发出检察建议。2016年以来，名山区检察院已通过“两法衔接”平台监督行政执法机关移送涉嫌犯罪案件3件，公安机关已立案3件。

(四)建立刑事案件指导机制

坚持监督与指导并重原则，在对派出所的巡查走访中，一方面通过查阅公安派出所办理案件基础台账、接报警记录和行政处罚案件台账，及时掌握公安派出所办案情况。另一方面对公安派出所办理的案情重大、疑难、复杂及适用法律有争议的刑事案件提供咨询服务，研究、分析案情，引导侦查人员明确侦查方向，强化证据收集、固定和完善，能够及时发现和纠正不规范的侦查行为。如：2016年，名山区院对红星镇派出所办理的一起非法储存枪支案和车岭镇派出所办理的一起盗窃案提供了法律咨询，帮助公安机关确定取证方向，有效带动公安规范执法，提高办案质量。

(五)建立适时介入侦查机制

坚持以问题为导向，针对公安派出所刑事侦查活动中存在的类案问题、共性问题和突出问题，加大跟踪监督力度，明确介入侦查的任务、时间、范围、程度和方式，务求监督工作取得实效。同时，对公安派出所的重大、疑难案件实行提前介入侦查，从事实和证据角度，提出侦查取证建议。如：名山区百丈镇派出所办理的王某涉嫌诈骗一案。该案涉案金额巨大，但公安机关的侦查存在事实不清、证据不足情形。针对此情况，名山区检察院提前介入侦查，为公安机关指出侦查方向、列明证据提纲，引导公安机关侦查取证，最终以清楚的事实和确实充分的证据批准逮捕了犯罪嫌疑人王某，有力打击了犯罪。

对公安派出所侦查活动监督的“1+4”工作模式是名山区院创新监督方式，延伸监督触角的创新举措。在一定程度上解决了长期以来，侦查监督工作面临着监督被动、监督滞后、缺少沟通的局面。但由于新机制处于研究和探索阶段，客观上仍存在不完善的地方。在今后工作中需对发现的问题及时进行总结和提炼，有针对性地提出科学的解决方案，对工作机制进一步健全和完善，确保监督实效达到法律效果、社会效果和政治效果的有机结合。

[ 注 释 ]

①李心鉴.刑事诉讼构造论[M].北京：中国政法大学出版社，1998：195.

②李心鉴.刑事诉讼构造论[D].中国政法大学，1998，6：195.

③宋英辉，吴洪耀.刑事审判前程序研究[M].北京：中国政法大学出版社，2002.

[1]李心鉴.刑事诉讼构造论[M].北京：中国政法大学出版社，1998.

[2]宋英辉，吴洪耀.刑事审判前程序研究[M].北京：中国政法大学出版社，2002.

D925.2；D

A

2095-4379-(2017)24-0127-02

李福慧(1965-)，男，汉族，四川雅安人，四川省雅安市名山区人民检察院侦监科，科长；吴玉梅(1984-)，女，汉族，四川茂县人，四川省雅安市名山区人民检察院，干警。