检察机关对行政违法行为实行法律监督的实践基础与制度构建

李 敏

四川省汉源县人民检察院，四川 汉源 625000

检察机关对行政违法行为实行法律监督的实践基础与制度构建

李 敏

四川省汉源县人民检察院，四川 汉源 625000

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出：“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正”，这是检察机关督促纠正违法行政行为，推进法治政府和法治国家建设的重要制度安排。当下司法实践中存在案少案源单一、监督结果呈两极分化等问题，立足检察权的性质属性和权力配置关系，明确行政违法行为检察监督的法理依据，构建行政违法行为检察监督机制，尤其刚性制约机制迫在眉睫。

行政违法；检察监督；刚性制约；机制构建

一、行政违法行为检察监督的实践困境

(一)案件数量偏少、案源单一

2015年—2016年，汉源县检察院共受理行政违法行为检察监督案件7件，均系依职权发现，其中属行政不作为4件，违法作为3件；相关行政机关采纳检察建议6件，占受案数的86%。同期，汉源县人民法院受理行政案件97件，行政机关败诉4件，行政行为改变率为4%。同比，检察监督案件受理数仅为其7.2%，但检察监督改变行政行为率是其21.5倍。同期，汉源县人民政府受理行政复议案件12件，全部维持。同比，检察监督案件受理数是其58%，但行政行为改变率是其86倍。

(二)部分调查对象不予配合

办案中，有部分调查对象不予配合。如2015年调查中国联通公司某分公司账册，当日，该公司以未经上级批准为由，拒绝提供相关账册。办案人员苦无强制措施，只好无功而返。后因该公司得知检察院因反贪办案需要可能查封公司账务，遂将相关账册主动交付。又如2016年调查某县环保局有关某化工厂当年环境污染监测情况，该局负责人回复需经县上有关领导批准方敢提供，委婉拒绝。

(三)监督结果呈两极分化

监督对象配合，监督效果十分满意。如督促县城乡规划建设和住房保障局、县交通警察大队履行职责案，该案因县人民医院较长时间违法占用交通要道修建，造成该路段经常交通拥堵，加之打围板严重妨碍了弯道对面来车视线，该处路段险象环生。经检察院现场勘查得知医院自有场地已能满足施工需要，不宜继续占用公共资源造成交通安全隐患，遂向县城乡规划建设和住房保障局、县交通警察大队发出《检察建议书》，督促依法履职，恢复违法占道，三日后该处路段恢复畅通。监督对象不配合，检察建议沦为一纸空文。

二、行政违法行为检察监督难的原因

(一)法律依据不足，监督缺乏底气

一是《宪法》明文规定的检察机关是专门的法律监督机关，对其他国家机关及其国家工作人员依法履行公职开展监督。但其规定太过宏观，没有具体的法律制度加以贯彻，难以得到有效落实；二是散见于相关法律条文中的规定。《人民检察院组织法》第五条、第六条中“对公安机关的侦查活动是否合法，实行监督”、“对人民法院的审判活动是否合法，实行监督”、“对监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法，实行监督”、“人民检察院依法保障公民对于违法的国家工作人员提出控告的权利，追究侵犯公民的人身权利、民主权利和其他权利的人的法律责任”；《行政诉讼法》第十一条“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”、“各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议”；《治安管理处罚法》第114条“公安机关及其人民警察办理治安案件，不严格执法或者有违法违纪行为的，任何单位和个人都有权向公安机关或者人民检察院、行政监察机关检举、控告”；《关于劳动教养的补充规定》第5条规定：“人民检察院对劳动教养机关的活动实行监督”。上述条文说明，检察机关对于各级政府及其工作人员在行政执法活动中是否依法办事和廉洁奉公，拥有事实上的监督权；三是《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)第一百一十二条(四)规定“有关单位的工作制度、管理方法、工作程序违法或者不当，需要改正、改进的”，“人民检察院可以提出改进工作的检察建议”。

(二)开展调查工作缺乏应有的刚性措施

根据现行法律规定，行政机关履行职务，有各种行政强制措施作后盾；人民法院办理行政案件，也有《行政诉讼法》规定的训诫、责令具结悔过、罚款、拘留等强制措施作保障。但是，如前所列案例，面对联通公司、环保局不配合检察机关调查的行为，检察机关怎么办呢？能采取强制措施吗？就目前而言，尚无明确法律规定人民检察院在办理行政违法行为监督案中可采取何种强制措施。当然，在反贪等部门尚未转隶前，或许对行政部门有潜在的威慑，如前所述中国联通公司某分公司就是一个典范。但是，反贪等部门转隶以后呢？没有相关法律授权必要的强制措施，行政机关感觉不到震慑、权威，发生应付检察监督的行为便在所难免。若不能查清行政违法事实，如何进行行政违法监督？

(三)监督方式单一，刚性制约机制欠缺

目前，依据现行法律规定及实践操作，对于行政违法行为监督的方式一般为检察建议，而检察建议缺乏刚性约束，没有明确的法律效力保障，监督效果往往取决于监督对象的法制意识、自律意识。如出现前述民政局那样的状况，没有强制力作保障的检察监督被沦为一纸空文，白白浪费司法资源，将法律监督机关的宪法定位置于尴尬窘境。实践中，我国检察权属于程序性的公权力，不像行政权那样可以配置资源，在法律授权范围内创设公民权利义务；也不像审判权那样能裁断当事人权利义务，在诉讼程序中处于主导地位，并且享有终局处分权。面对如此强势并具有膨胀、扩张属性的行政权，如果没有必要的强制力作保障，如何有效行使监督权？因此，应该强化检察监督的权力配置，增加其对行政权监督的刚性效应，以有效制约行政权，防止和减少行政权的滥用。

三、行政违法行为检察监督的制度构建

(一)确立新的指导理念

从顶层设计到办案细则，建立一套系统完备的、具有刚性约束力的、精炼高效的行政违法行为检察监督制度。习近平同志说：“现在，检察机关对行政违法行为的监督，主要是依法查办行政机关工作人员涉嫌贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪案件，范围相对比较窄。而实际情况是，行政违法行为构成刑事犯罪的毕竟是少数，更多的是乱作为、不作为”，故对于一般违法行政行为的检察监督不应当缺位，对相关制度的构建应当尽快提上议事日程。党的十八届四中全会通过的《决定》明确要求“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正”，这是党中央立足中国实际，对行政违法行为检察监督的重要制度安排。为此，必须转变观念，打破固步自封、动辄谦抑、自我约束的习惯性思维模式，以反贪等部门转隶，各项检察制度即将重新确立、完善为契机，摒弃监督依靠协调的思想，改革以往侦查监督、民事诉讼监督等无强制力作保障的尴尬局面，放开手脚、开拓创新、锐意进取，以打造风清气正、廉洁高效的行政执法环境为己任，建立一套系统完备、精炼高效的具有中国特色的社会主义行政违法行为检察监督制度。

(二)制定、完善立法

就检察机关法律监督工作出台统一的《人民检察院法律监督法》，并就行政违法行为检察监督出台专门性的规范文件，明确监督的范围、方法、效力等。监督的范围应当为：行政违法作为、不作为。可突出监督的重点：影响国家利益、社会公益的，社会反响强烈、媒体关注度高的热点、难点问题，以及严重侵害公民人身权利、财产权利等行政违法行为；修改《人民检察院组织法》、《检察官法》；细化办案操作程序，形成统一的、可供操作的行政违法行为检察监督法律体系。

(三)建立行政违法行为检察监督效力保障机制

一是明确检察机关办理行政违法行为检察监督案件有调查权，并参照《行政诉讼法》第五十九条等规定，对妨碍调查工作的人或单位负责人、直接责任人赋予检察机关必要的强制措施，如训诫、责令具结悔过、罚款、拘留等。二是明确检察监督方式及效力，并创立新的能确保检察监督意见落到实处的保障措施。关于监督方式，目前检察建议是检察机关履行法律监督职责的重要手段，在实践运用中根据违法行政行为程度主要有三个层面的作用：提醒式、纠正式、处分式检察建议。在具体程序设计上，应明确被监督者收到检察建议后应如何处置，包括另行成立行政执行组织、重新复查、补救措施等，还应明确检察建议的回复格式、时限、审批权等。

创设并赋予检察机关对于无合法理由拒不接受检察建议的刚性保障措施。鉴于我国检察权属于程序性的公权力，不像行政权那样可以配置资源，也不像审判权那样能裁断当事人权利义务，因此其刚性保障措施也应当限定在程序性的范围，并突出法律监督的特点。由此，笔者建议创设述法培训制度。述法培训制度，是基于检察机关法律监督的宪法定位，以及行政机关依法行政的法定职责，对拒不接受检察监督的行政机关负责人，令其在规定的时间到检察机关陈述学法、守法、用法的情况，并就相关法律、法规进行必要的培训学习，最终实现良善执法的目的。对超过一周未实现目的的，检察机关可上报上级检察部门批准，将相关情况向违法行政机关的上级部门通报，便于妥善安排述法培训人的工作接替；对超过一月仍未实现目的的，建议组织人事部门暂停述法培训人职务，并移送纪检监察部门处理。接受建议、移送的部门应依法启动相应程序，立案处理违法行政机关负责人。

(四)夯实行政违法行为检察监督外部环境

一是广泛建立行政执法信息共享平台，确保行政执法检察监督的动态化、常态化。二是在当前对行政机关依法行政绩效考核机制中注入检察监督元素，实行检察机关一票否决制，并在年终绩效考核奖惩措施中予以充分体现。这也应当是依法行政、依法治国的必然要求。三是加强与其他监督形式的整合，将检察监督和行政监督、纪检监察、人大监督等有机结合起来，形成监督的合力。主动向人大汇报工作，争取支持；对需要进行纪检监察处理的，或需要其上级行政机关处理的，及时沟通、协调，确保监督落到实处。

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A

2095-4379-(2017)24-0125-02

李敏(1969-)，女，汉族，本科，四川汉源人，四川省汉源县人民检察院民行科，科长，研究方向：民行检察监督。