社会治理背景下基层法律援助工作困境探讨

蔡京玲 苏小超

1.湖南农业大学，湖南 长沙 410128；2.解放军理工大学，江苏 南京 210007

社会治理背景下基层法律援助工作困境探讨

蔡京玲1苏小超2

1.湖南农业大学，湖南 长沙 410128；2.解放军理工大学，江苏 南京 210007

经过将近20年的发展，我国基层法律援助工作取得了很大成就，但也存在着诸多亟待解决和改进的问题，与党和政府提出的“社会治理”理念差距较远。因而，通过对当前我国基层法律援助工作困境的分析，结合社会治理理念及其相应的理论体系，对社会治理背景下我国基层法律援助工作困境的成因进行了探讨，为后续我国法律援助工作提出有效对策，破除自身困境，实现长远发展奠定基础。

社会治理；法律援助；困境；成因

一、我国基层法律援助工作存在的困境

法律援助是社会文明进步和经济文化发展的产物，是解决社会矛盾不可或缺的重要制度和措施。它的含义是在政府法律援助机构的协调和指导下，法律工作者、律师、公证员等法律从业人员为特别案件或经济困难的当事人减免法律服务费用，提供法律帮助的一项法律制度。它具有司法服务和社会救助两重属性，发挥着法律服务资源有效分配，调和社会矛盾，保障弱势群体人权，体现社会人文关怀，弘扬平等、正义、公正等作用。

我国现代意义上的法律援助制度正式建立于2003年国务院《法律援助条例》。1994年初，“广州市法律援助中心”，我国国内第一家由政府设立的、列入政府编制序列、由公共财政负担的地市级法律援助机构正式成立并顺利运行。1997开始，有关法律援助的地方性法规开始出现，如广东省、浙江省、深圳特区等省市区均陆续颁布了省级法律援助相关法规。同年，全国人大对《刑事诉讼法》进行修订，随后我国《律师法》正式颁布，法律援助被明确列入执业律师的法定义务[1]。同时，为了探讨我国适合何种法律援助制度，宫晓兵、高贞于1997年对我国的法律援助模式和制度进行了研究，在《中国司法》杂志第6期上发表《中国法律援助制度的实践、探索与前景》一文。该项研究指出，我国法律援助模式应更倾向于实施混合型法律援助制度模式[2]。直至2003年9月，国务院正式颁布实施《法律援助条例》，在法律上正式明确法律援助作为政府责任应得到贯彻实施[3]。从1994年至2003年十年间，法律援助制度从无到有，从零星行为到体系建设，从基于个人慈善、社会道义行为到基于国家和政府义务的法定行为，标志我国法律援助正式进入体系化、法治化的快车道。

经过近20年的发展，我国法律援助工作，在弘扬公正、平等、正义等法律精神，保障弱势群体的法律权益，推动社会进步，实现人权保护和人文关怀发挥了极大作用。但是，不可回避的是，我国法律援助制度体系的运行现状，特别是基层的法律援助工作，还存在着很多急需改进和解决的问题[4-6]。

首先，当前我国法律援助以政府为协调和实施的主体，属于行政制度，社会团体参与法律援助事业的现象很少，除少量科研院所、高等院校从事相关教育及研究工作外，基本无其他社会主体参与，这与我国党和政府“创新社会治理”的需求有着较大差距。其次，在经费保障方面，社会主体和社会资源参与较少，因而尽管政府设有法律援助部门机构，但不同地域经费拨付差别巨大。有些地方法律援助都靠基层法律工作者和律师的无偿奉献，部分地区甚至援助经费和人员配备都处于困难状态，因为经济发展落后无法执行《法律援助条例》的规定，无法在公共财政预算中对援助经费予以保障。第三，最为重要的是，法律援助制度仅处于行政法规地位，司法属性在立法和实际工作中均没有得到体现，立法层级太低，明显与司法工作的脱节。

二、社会治理理念剖析

针对目前我国基层法律援助工作所存在的困境及其原因，可以从社会治理理论展开分析并解决。当前，我国党和政府，正在实现从社会管理到社会治理这一执政理念的变化。从社会管理到社会治理的转变，是我们党在治国理政方面的理论创新和升华之一。党的十八届三中全会提出，“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平”。习总书记也明确指出：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策”。因而，党和政府所倡导的“社会治理”理念及其相应的理论体系，能为我国基层法律援助工作困境的破解提供相应的理论指导和对策构想。

根据目前的理论研究，我国当代的“社会治理”是指在党的正确领导下，在政府组织下，党政机关、企事业单位、公民和社会组织等各类主体秉持“以人为本”理念，遵循社会发展和运行规律，坚持人道和公正原则，为促进社会体系和谐运转，增进公共利益，对社会系统的各组成、社会发展的各环节以及社会生活各领域进行协调、组织、监督、服务以及控制。其主要特征有以下几点[7-9]：

(一)社会治理更加强调多元社会主体协作共治

社会治理是党政机关、社会团体、事业单位、企业、公民家庭、群众组织等多方面力量通过对话协商的方式对社会事务进行协作实施和共同治理，是多元社会主体之间持续对话、合作、协商、互动的过程。

(二)社会治理更加强调多种治理措施的融合运用

社会治理强调多维度融合经济、市场、道德、法律和行政手段等措施，同时加强思想疏导、感情激励、心理引导等激励措施，以收到更好的治理效果。

(三)社会治理更加重视社会自治

社会治理力主发挥社会成员的主观能动性，重视保障社会成员的社会权利和政治权利，强调最大限度地发挥社会团体、组织和社区的自治功能，使社会成员在治理过程中拥有自主性、影响力、选择权和发言权；建设社会参与和政府主导相结合，社会自治和政府管理相结合的公共服务和社会管理体制。

(四)社会治理更加需要对话合作及协商互动

社会治理需要党政机关、企事业单位、公民家庭、社会团体、社会组织等多种社会主体之间进行广泛对话、合作、互动、协商、沟通、交流，有效调节各种利益矛盾冲突，应对各种公共和社会危机，提高公共服务和社会品质。

三、社会治理背景下基层法律援助工作困境成因探讨

由此可见，我国法律援助工作，特别是基层法律援助工作的现状，与党和政府所提倡的“社会治理”执政理念的需求差距较远。其主要原因有以下几点：

(一)我国基层法律援助工作主体单一，结构僵化

多元主体合作共治是社会治理的重要特征之一。而我国法律援助制度以政府为协调和实施的主体，属于行政制度，社会团体参与法律援助事业的现象很少，除一些科研院所、教育院校从事相关教育及研究工作外，基本无其他社会主体参与。由于我国法律援助体制机制存在的不足，当前我国各级法律援助机构普遍采取管理监督和援助实施二者职能合一的机构模式，因而参与法律援助工作的主体构成也仅仅为“政府职能部门——提供法律援助的专职律师、私人律师——受援当事人”这一单线构成，结构单一而又僵化，尚未形成政府职能部门、企事业单位、社会组织、家庭、公民等方方面面力量多元参与共治的繁荣局面。

(二)我国基层法律援助工作社会知晓与社会参与程度低

社会治理强调最大限度地发挥社会组织和社区的自治功能，构建政府管理与社会自治相结合、政府主导与社会参与相结合的社会管理和公共服务体制。而由于我国基层法律援助体系参与主体匮乏，社会普通大众对法律援助知晓率低，法律意识不强，职能部门宣传手段和宣传能力不足，相应体制机制僵化，仅政府职能部门和相应的专职或私人律师参与，社会知晓与社会参与程度低，与社会治理理念的需求不相符合。

(三)我国基层法律援助工作开展手段单一，资源匮乏

社会治理强调综合运用法律、经济、市场、道德和必要的行政手段构建社会管理和公共服务体制。而当前我国基层法律援助体系立法地位太低，仅处于行政法规地位，自身法律支撑较弱。同时我国基层法律援助体系采用管理监督和援助实施二者职能合一的机构模式，即以政府行政手段为主导，市场、经济以及社会团体组织参与力量薄弱，从而导致援助机构和队伍建设乏力，经费保障困难，供需矛盾突出等问题。

(四)我国基层法律援助工作主体间协商互动机制缺失

由于我国法律援助工作的主体构成单一，结构僵化，因而建立多种社会主体之间进行广泛沟通、交流、协商、合作的社会治理机制自然缺乏相应的土壤。即使是在现有主体之间，如法律援助职能部门与司法部门，援助律师团体及受援当事人之间，也经常因为援助机构司法属性不足，机构和队伍建设不足，经费困难等原因，造成沟通协调失灵，互动机制缺失，难以形成社会治理的效应和氛围。

综上所述，我国当前基层法律援助体系机制及其工作现状与我党和政府所倡导的“社会治理”理念和要求有着较大的差距。本文在社会治理需求和背景下，对我国基层法律援助困境及其原因进行了详细分析。为后续我国法律援助工作提出有效对策，破除自身困境，实现长远发展奠定基础。

[1]第八届全国人民代表大会第四次会议.中华人民共和国刑事诉讼法[Z].1997.

[2]宫晓兵，高贞.中国法律援助制度的实践、探索与前景[J].中国司法，1997，6：9-11.

[3]国务院第15次常务会议.法律援助条例[Z].2003.

[4]刘晓岚.国外法律援助的经验与中国法律援助制度的完善[J].湖南农业大学学报(社会科学版)，2008，9(1)：106-108.

[5]陈小鲁.当前我国农村法律援助现状与完善[J].法制博览，2016(26)：20-22.

[6]王珩.社会治安综合治理中法律援助的作用分析[J].法制博览，2016(27)：25-27.

[7]江必新，罗英.社会管理法治化三论[J].理论与改革，2012，1：127-131.

[8]严励.法治是社会管理创新的根本保障[J].学术交流，2012，12：10-16.

[9]莫于川.行政法治视野中的社会管理创新[J].法学论坛，2010，25(6)：18-24.

DF

A

2095-4379-(2017)24-0109-02

蔡京玲(1988-)，女，汉族，浙江义乌人，湖南农业大学，硕士研究生，研究方向：公共管理和司法行政；苏小超(1992-)，男，汉族，河南汝州人，解放军理工大学，硕士研究生，研究方向：人防法律法规。