党内法规与国家法律相协调之相关问题探讨
2017-01-28陈欢欢
陈欢欢
湘南学院法学院,湖南 郴州 423000
党内法规与国家法律相协调之相关问题探讨
陈欢欢
湘南学院法学院,湖南 郴州 423000
党内法规与国家法律同属中国特色社会主义法治体系,如何实现这两大规范体系的有效衔接,增加二者在治国理政方面的叠加效应意义重大。科学界定二者的关系,特别是准确把握二者之间的共通性是实现二者协调对接的基本前提;区分各自的立法权限,有效进行沟通和制度对接,完善冲突处理机制,是实现二者协调对接的现实路径。
党内法规;国家法律;有效衔接;路径
党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中指出“在中国共产党领导下,坚持中国特色社会主义制度,贯彻中国特色法治保障体系,形成完善的党内法规体系”,把法律规范体系和党内法规体系统合在依法治国之下。①这表明党内法规和国家法律共同构成了支撑全面推进依法治国的两大规范体系基础。为提高治党管党水平,实现依法治国基本方略与依法执政基本方式的有机统一,发挥二者的复合效应,必须妥善处理好党内法规与国家法律之间的协调衔接问题。
一、党内法规与国家法律相协调意义重大
依法执政、依法治国的法不仅包括国家宪法法律,还包括党内法规,二者同属中国特色社会主义法治体系的应有之义。不断完善党内法规体系,实现党内法规与国家法律相协调是依规治党、依法执政和依法治国的内在需要。
(一)提高管党治党水平需要党内法规与国家法律相协调
依法治党是依法治国的关键,党的凝聚力和战斗力提高了,才能有效地推进国家治理体系和治理能力的现代化,最终实现依法治国的总目标。为此,我们要严格按照党内法规来管制管内秩序和党内生活,树立依法治党的理念。也即把党的全部活动纳入法治的轨道,延续国家法律的权威,维护党内秩序的合法性和正统性。正如十八届四中全会所指出的,要注重党内法规同国家法律的协调对接,增强党内法规的权威,运用党内法规把管党治党、全面从严治党落到实处,尤其要注重发挥党员干部带头遵守国家法律的示范作用。
(二)落实依法执政需要党内法规与国家法律相协调
依法执政是现代法治国家的基本原则和基本方式。党的十八届四中全会对这个“法”的内涵进行了概括和界定,这里的“法”不仅仅是国家宪法和法律,还包括党内法规。作为执政党,中国共产党的特殊地位决定了其治国理政不但要受到国家法律的制约,也要受到党内法规的约束。从本质上说,宪法法律的权威高于党内法规,因此依法执政第一要义是要依照宪法和法律执政。与此同时,为更好地实现执政党领导国家政权建设和社会动员两方面的重任,实现依法执政的目标,也需要发挥党内法规对依法执政的保障作用。
(三)推进依法治国需要党内法规与国家法律相协调
全面推进依法治国,总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。”而建设整个中国特色社会主义法治体系,不仅取决于中国共产党的领导,还取决于五大体系特别是当中党内法规体系和国家法律规范体系的的协调并进。我国宪法第5条明确规定:“一切国家机关和武装力量,各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。”②这一规定意味着任何级别的党组织和全体党员都要受制于宪法和法律的规范,党所制定的各项规章制度都必须符合宪法和法律的要求,不能与宪法和法律相抵触。可见,实现党内法规体系和国家法律规范体系的有机协调直接关系着中国特色社会主义法治体系能否建成以及依法治国总体目标的能否实现。
二、科学把握党内法规与国家法律之间的关系
在党内法规和国家法律并存于中国特色社会主义法治体系的前提下,我们既要看到两者之间的差异性,也要梳理好两者之间的共通性。只有科学把握好两者之间的关系,才能有效地实现两者之间的协调对接,这是前提基础性的工作。
首先,我们要明确,党内法规体系和国家法律体系是两大彼此相对独立的规范体系,两者之间有着严格的区别,在适用范围、适用对象、制定主体、保障力量和严格程度等方面都不同。按照《中国共产党党内法规制定条例》第2条的规定,党内法规是指依据《中国共产党章程》、《中国共产党党内法规制定条例》,由“党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称”。③它属于社会组织规范,是非正式法、软法,主要调整的是党内关系和党内生活,依靠党的纪律去实施。而国家法律是指全国人民代表大会及其他有权立法主体依照《宪法》和《立法法》等规定的立法权限和程序制定出来的规范性文件,属于正式法、硬法,主要调整的是社会关系和社会生活,依靠国家强制力实施。对此,邓小平同志曾指出:“党要管党内纪律的问题,法律范围的问题应该由国家和政府管。党干预太多,不利于在全体人民中树立法制观念,这是一个党和政府的关系问题,是一个政治体制的问题。”④
其次,党内法规和国家法律又不是完全对立的。由于中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心和执政党,不管是党内法规还是国家法律都是党领导下的产物,都体现了党的意志和人民的意志,二者在本质上是一致的。如果说差异性是两大规范体系能够独立存在的主要原因,那么共通性则为二者协调对接提供了可能。因此在科学厘定两者的适用边界基础上,我们还要梳理好两者的共通性,发挥好党规党法对国家法律的保障作用。具体来说,要确保党内法规与国家法律在价值目标方面的一致性需从以下几方面进行努力:第一,要发挥党内法规的利益调节机制全面落实党执政为民的理念。一方面要对党内利益进行调节,规范党在经济与社会领域的执政行为,保持党内利益与人民利益的一致性;另一方面要领导政府对强弱势群体的利益进行调节,照顾弱势群体的利益,保持社会的公正性和稳定性。第二,要发挥党内法规的规范性机制限制执政党的权力边界。要通过党内法规的法治环境建设,对执政行为的边界进行约束,有效避免公权力被滥用的危险。第三,通过党内法规的合理性和合法性机制,彰显其权威性价值,增强公众对党执政的合法性认同。
三、党内法规与国家法律协调对接的路径
当前,党内法规和国家法律之间还存在不够协调的地方,有些党内法规在制定过程中缺乏论证,部分党内规定与国法重复,部分党内法规还有待进一步转化为国法。在具体适用过程中,两者间有时还会出现一定的规范冲突和需要选择的现象。这些问题的存在使得党内法规和国家法律之间的协调和对接在当前显得尤为重要和急迫。
首先,要严格遵守立法原则和区分立法权限,事前控制是预防党内法规与国家法律出现冲突最有效的手段之一。党章规定,“党必须在宪法和法律的范围内活动。”1990年7月通过的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》第六条第二款也规定,制定党内法规应“遵守党必须在宪法和法律的范围内活动的规定,不得与国家法律相抵触”⑤的原则。因此,我们在制定党内法规时必须严格遵守这一原则,要把这一原则贯彻到实践的各个环节当中去。只有这样,才能保证党内法规的合宪性和合法性,从而维护国家法律的权威性和严肃性。在坚持不与宪法和法律相抵触原则的基础上,党内立法主体还需在法定的权限内进行活动,防止出现僭越现象。凡“列入中央党内法规制定工作规划和计划的党内法规,按其内容,由中央纪律检查委员会、中央各部门分别起草。综合性的党内法规,由中央办公厅协调中央纪律检查委员会、中央有关部门联合起草。”⑥对于那些必须由国家来调整和规范的对象,党内立法就不要去触碰。
其次,要构建党内立法与国家立法的衔接机制。党内法规与国家法律的协调应包括两个层次的含义:和谐共处与适时转化。具体来说,一方面我们加强党内立法主体与国家立法主体之间的沟通,建立常态协调机制。党内法规和国家法律调整对象的部分重叠性决定了两者不可能绝对独立。为避免两者间规定的冲突,双方主体在进行立法时都需要与对方进行沟通和交流,共同协作开展对二者双重调整的重大问题的立法调研和论证,明确二者在调整公权力行使、规范党员干部廉洁自律行为方面的责任和分工。只有这样才能科学厘定公权力行为的边界,发挥党内法规和国家法律在各自调整领域内的优势和作用。另一方面,我们还要适时促成党内法规转化为国家法律,把党的意志上升为国家意志,弥补党内法规在权威性上弱于国家法律的不足。
最后,要健全党内法规与国家法律冲突的纠正机制。第一,要充分完善党内法规备案审查制度。备案审查主要包括三个方面的内容:是否超越权限、是否同国家法律和方针政策相抵触、是否符合制定程序和规范化要求。通过完善这一制度,我们可以及时发现党内法规的缺陷和漏洞,提高党内立法的科学化水平。第二,要及时清理和进行后评估。就增量而言,党内法规的制定主体要对自己制定的党内法规的适用情况、实施效果定期进行评估,针对自身存在的缺陷以及与国家法律不协调的现象,要及时进行修改甚至废止,以保证党内法规和国家法律的协调和有机统一。就存量而言,还要定期进行整理汇编,及时清理不合时宜的党内法规。第三,要建立党内法规和国家法律联动审查的机制。我们可考虑设立一个专门受理此类事项的审查部门,明确有权提起主体、受理主体及相关的纠错程序,有效解决党内法规与国家法律,不同层级间党内法规相冲突的现象。
[ 注 释 ]
①刘雪斌,蔡建芳.论党内法规和国家法律的衔接和协调[J].长白学刊,2015(5):23.
②中共中央文献研究室.十二大以来重要文献选编(上)[M].北京:人民出版社,1986:220.
③刘雪斌,蔡建芳.论党内法规和国家法律的衔接和协调[J].长白学刊,2015(5):22.
④邓小平文选(第3卷).北京:人民出版社,1994:163.
⑤中共中央法规选编(1978-1996)[M].北京:法律出版社,1996:707.
⑥中共中央法规选编(1978-1996)[M].北京:法律出版社,1996:708.
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A
2095-4379-(2017)24-0045-02
陈欢欢(1986-),女,汉族,湖南郴州人,硕士研究生,湘南学院法学院,讲师。
湘南学院校级科研项目(2015XC07)。