论公民个人纳入民事公益诉讼主体范围的合理性——以《中华人民共和国民事诉讼法》第55条为分析视角

袁芳芳

(华东政法大学 法律学院,上海 200042)

论公民个人纳入民事公益诉讼主体范围的合理性
——以《中华人民共和国民事诉讼法》第55条为分析视角

袁芳芳

(华东政法大学 法律学院,上海 200042)

2012年《中华人民共和国民事诉讼法》首次增加了公益诉讼的内容，以法律条文的形式将民事公益诉讼的原告确定为机关和有关组织，这在我国立法上具有开创性的意义。但由于将公民个人排除在原告主体的范围之外，这严重阻碍了民事公益诉讼在司法上的运用。在中外法律制度对比的基础上，论述了民事公益诉讼公民个人原告资格适当性的基础——法理学基础、现实基础、经济学基础。为保障公民的权益，我国应确立民事公益诉讼原告主体多元主义的立法思路。

民事公益诉讼；原告主体；个人资格的适当性；多元主义

2012年的《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称《民事诉讼法》)第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”我国首次以法律条文的形式引入民事公益诉讼法律制度，这一规定弥补了立法上的不足，为理论探讨提供了法律依据，具有十分重要的意义。但是，该条仅将“法律规定的机关和有关组织”作为民事公益诉讼的主体有失偏颇，同时也减弱了民事公益诉讼的威慑力和效用。在古罗马法律制度中，市民个人亦有权代表社会公众的利益提起民事公益诉讼。英美法系的典型代表，英国和美国的民事公益诉讼法律制度中，在满足特定条件的情况下，法律亦可以赋予公民个人提起民事公益诉讼的主体资格。有关机关和组织的力量毕竟是有限的，而公民作为社会生活的组织体，其代表的社会力量是无限的。因此，赋予公民个人以民事公益诉讼的主体资格，不仅是社会发展的需要，更是保障公民权利的体现。同时，公民个人作为民事公益诉讼的主体，亦有其存在的合理性基础。

1 我国民事公益诉讼原告资格的立法引入

2012年《民事诉讼法》第55条对公益诉讼的规定，体现了法律对不特定群体生命权、健康权、财产权等的保护。近几年来，媒体曝光了大量侵害社会公共利益的恶性事件，尤其是危害食品安全的事件大量涌现，如2008年的三鹿集团“毒奶粉”事件、2009年的“咯咯哒”问题鸡蛋事件、2010年的麦乐鸡事件、2011年的双汇“瘦肉精”事件、2012年的思念汤圆创可帖事件、2013年的农夫山泉“标准门”事件、2014年的“吸血鬼饮料”事件、2015年的冷冻僵尸事件，受害人可以遭受损害为由通过诉讼的方式维护自身的合法利益。但被侵权人往往要承担高昂的鉴定费和诉讼费，而侵权人多为财力雄厚的大企业，同时这类诉讼又存在取证困难、不易立案、诉讼时间长等特点，这些都是公民个人无法承受的，而《民事诉讼法》规定机关和有关组织对损害社会公共利益的行为可以原告的身份向有管辖权的人民法院提起诉讼，避免公共利益处于无人保护的状态。

2 国外有关法律规定

2.1 古罗马法对民事公益诉讼原告资格的确定

公益诉讼是源自古罗马的一项传统法律制度，是与私益诉讼相对而言的。公益诉讼就是保护社会公共利益的诉讼，在法律未有例外规定的情况下，罗马市民在公共利益受到损害时，可以提起公益诉讼。在古罗马法中，公益诉讼的实质含义是“原告代表社会集体利益而非个人利益起诉”[1]17。因起诉主体的不同，古罗马法将公益诉讼划分为两类，即市民法上的公益诉讼和大法官公益诉讼。在古罗马法律制度中，市民个人具有代表社会公众利益提起公益诉讼的原告资格。据此，在古罗马法中，市民个人和大法官均有权提起公益诉讼。

2.2 大陆法系国家有关民事公益诉讼原告资格的立法规定

罗马法是大陆法系国家法律的渊源，民事公益诉讼是大陆法系国家一项重要的法律制度。《德国民事诉讼法》规定，检察机关作为社会公共利益的代表，对涉及国家、社会公共利益的重大案件可提起民事诉讼。同时，法律还规定公益团体也可以代表社会公众提起公益诉讼。法国对有关民事公益诉讼的主体资格也做出了相关的法律规定，如1804年的《法国新民事诉讼法》中规定，检察官可以为了社会公益提起或参与诉讼*《法国新民事诉讼法》第422条规定：“法律专门规定的案件中，检察机关作为主要当事人提起诉讼。”第423条规定：“在公法秩序受到损害时，检察机关可以为维护公法秩序而提起诉讼。”。同时，法国还以判例的形式正式确立团体民事公益诉讼制度*1973年法国《罗艾伊埃法律》第46条正式赋予消费者团体以民事公益诉讼的原告主体资格。。

2.3 英美法系国家有关民事公益诉讼原告资格的立法规定

英美法起源于日耳曼法，古代日耳曼不是以成文法的形式，而是以裁判的形式确定了民事公益诉讼制度。在英国，法律规定在公共利益遭受不法侵害时，只有检察长有权代表公众提起民事公益诉讼。但是，在特定情况下公民、公职人员、公众团体对某些致害行为亦可提起民事公益诉讼*主要有以下几种情形：一是公民个人的合法利益遭受不法侵害，已经受损或者可能受损，而检察长又拒绝对该不法行为提起诉讼时，公民个人经过检察长的同意可以自己的名义提起诉讼，但其提起诉讼的目的在于维护社会公众的利益而非为了自身的利益。美国法学家盖茨将这种诉讼行为称之为“检举人诉讼”制度。二是《英国污染控制法》规定：“对于公害，任何人都可提起诉讼”。三是某些组织经检察长同意可以提起环境公共卫生群体诉讼。四是英国法也赋予某些机构如英国的平等委员会及某些特别公职人员如公平交易局局长等以特别诉权，以维护社会公共利益。。在美国，法律也赋予检察官、公民个人、企业可以提起民事公益诉讼的主体资格，但对公民个人提起公益诉讼的情形进行了严格的限制*美国《谢尔曼法》(1890年通过)和《克莱顿法》(1914年通过)均有规定，“对反托拉斯法禁止的行为，除受害人有权起诉外，检察官可提起衡平诉讼，其他任何个人及组织都可以起诉”。《美国反欺骗政府法》(1986年10月)第二次修正案规定，“任何个人或公司发现有人欺骗政府，索取钱财后，有权以美国政府的名义控告违法的一方，并在胜诉以后分享一部分罚金(一般是从被告罚金中提取15%～30%金额作为奖励)”。《美国区法院民事诉讼法规》第17条规定，“在法定情况下，保护他人利益的案件也可以用合众国的名义提起”。。无论是古罗马法，还是大陆法系国家、英美法系国家的立法，对民事公益诉讼原告资格的确认，均采用了原告多元主义的立法思路，以期更好地保障公众的利益。

3 民事公益诉讼公民个人原告资格适当性的基础

3.1 法理学基础

3.1.1 权利基础——公益诉权

罗马著名哲学家和神学家奥古斯丁曾说：“没有真正的正义，也就不可能有真正的权利。凡有权利根据的一切都是有争议的；凡非正义的一切都不可能是有权利根据的。”[1]60因此，利益的维护必须存在合理的权利基础，民事公益诉讼也不例外。民事公益诉讼制度是社会发展到一定阶段的产物，它是社会公正的需要，同时，它的发展也促进了法律学科的逐步完善。但是，民事公益诉讼制度创立的前提是公益诉权的存在，它是启动民事公益诉讼程序的先决条件，直接决定了诉讼主体的范围和权利来源[1]60。正是公益诉权的存在，为民事公益诉讼公民个人原告资格的适当性提供了合理的权利基础。因此，公益诉权成为公众对抗侵害社会公共利益行为的有效武器和权利保障。

3.1.2 价值基础——公正

法理学家张文显在他的书中这样写道：“法的价值具有双重性质。它一方面体现了作为主体的人和作为客体的法之间需要和满足的对应关系，即法律价值关系；另一方面它又体现出法所具有的，对主体有意义的、可以满足主体需要的功能和属性。”[2]民事诉讼的基本价值取向是公正与效率，诉讼公正是诉讼效率的目标，诉讼效率是实现诉讼公正的保障，而公正是民事诉讼追求的终极价值。任何司法制度的确立都必须以一定的价值观念作为基本依据和取向。保障诉讼公正，是诉讼法永恒的出发点和归宿[3]2-3。因此，民事诉讼要同时兼顾实体正义和程序正义，而民事公益诉讼正是诉讼正义得以实现的重要途径和法律制度，这也是公民个人原告资格正当性的基础之一。

3.1.3 功能基础——法的教育作用

法的教育作用是法的功能价值之一，是指通过法律规定和实施，使人们树立正确的价值观念，明白哪些是合法行为，哪些是违法行为，并最终引导社会公众做出符合法律规定的行为。法的教育作用主要通过以下两种方式获得实现：一是通过法律规定和法制宣传，不断提高公民的法律意识，使人们“知法”“懂法”“守法”，发挥法的教育功能；二是通过对违法犯罪行为的制裁，使违法犯罪者受到应有惩罚的同时使一般社会成员能够自觉依法办事，发挥法的教育作用。所以，法的教育功能在法的作用中具有独特的意义[4]。民事公益诉讼制度的引入体现了法的教育功能，对公民个人原告资格的确认能更好地发挥法的教育作用。

3.2 现实基础

3.2.1 社会基础——大量侵害公众利益事件的涌现

近年来，随着国民经济的高速发展，不断涌现出大量损害社会公共利益的行为，社会公众的人身权、财产权受到重大侵害，尤其是知名企业的恶性行为，这些突发事件出现后，公众急需通过相关的法律制度保障自己的合法权利。这是民事公益诉讼法律制度产生的社会基础，而将公民个人纳入原告主体的范围正是为了满足现实的需要。

3.2.2 法律基础——《中华人民共和国宪法》对基本人权的确认

2004年我国《宪法》修正案规定：“国家尊重和保障人权”，以国家根本大法的形式对“人权”予以法律保护。人权属于自然法的范畴，其基本含义是每个人都拥有基于生存而享有的权利。人权具有普适性和道义性的基本特征，是人作为人应当享有的权利，它不能被他人非法、无理剥夺，亦不能转让给他人，是做人的权利[5]。因此，人权的外延具有开放性，凡是与人的生存有关的权利，均可归入人权的范畴，如财产权、生命权、环境权、发展权等，而民事公益诉讼法律制度的建立完善了我国人权保障的法律体系，对公民个人原告资格的确认也是对公民权利进行保护的需要。

3.3 经济学基础——“公地悲剧”

“公地悲剧”*1968年，美国学者哈定在《科学》杂志上发表的一篇题为《公地的悲剧》的文章中首次提出。是经济学界熟知的一种现象，也是一个广泛存在的现实。我们身边每天都在上演侵害公共利益的事情。例如：有一片水产富饶的水域，将其划分为几片分给几个渔民，但留下一片作为公共捕捞区域，允许渔民自由捕捞。结果，分给渔民个人的水域得到了合理地使用，而公共水域却因渔民的过度捕捞而面临水生物的枯竭。每个人对自己的财产会有计划地使用，而对无人管理的公共财产却都想占为己有，以使自己的利益达到最大化。因此，处于无保护状态下的社会公共利益是最容易受到侵害的。诉讼法理论认为，利益受到了损害，受害者就有权向法院起诉，请求司法救济，如果一个渔民未经另一个渔民的同意而捕捞其水域中的鱼，另一个渔民当然可以要求其赔偿自己受到的损失。那么，当公共水域受到侵害时，又有谁来提起诉讼呢？公益诉讼是解决“公地悲剧”的一种诉讼手段，它在中国的出现和发展反映了公共利益保护的紧迫需要。

以上是民事公益诉讼法律制度确立的基础，因此，我国《民事诉讼法》的修订适应了社会的发展要求，但立法规定仅仅是对社会公共利益进行保护的第一步，更为重要的是如何去实施这项法律制度，使其发挥更大的社会效用，真正避免权利保护的真空状态。《民事诉讼法》虽赋予机关和有关组织享有公益诉讼的起诉权，但由于法律条文的不明确性以及原告主体范围的狭窄，社会公共利益仍得不到很好的保护。尽管可以借助其他法律法规来进一步明确哪些机关和有关组织享有公益诉权，但是对于原告主体的范围必须采取多元主义的立法思路，不能将公民个人排除在原告主体范围之外，这也是上述基础因素分析的结果。公民个人作为民事公益诉讼的重要力量基石，公众的广泛参与无疑能对侵害社会公益行为形成有效的威慑和监督制约[6]。因此，法律必须保障公民个体均有权为维护社会公益，代表国家起诉违法行为的权利。

4 确立民事公益诉讼原告主体多元主义的立法思路

法国思想家卢梭有这样一句格言：“明智的创制者也并不从制定良好的法律本身入手，而是事先要考察一下，他要为之而立法的那些人民是否适宜于接受那些法律。”[1]232这说明法的价值在于法律在社会生活中得到了切实的运用，获得了人们的普遍认可。对于民事公益诉讼法律制度的实现，我国法律将希望寄托于机关和有关组织，这是不科学的，也是不合理的。公民个人是否拥有提起公益诉讼的权利，在一定程度上影响了民事公益诉讼制度在司法实践中的贯彻实施。《民事诉讼法》第55条将公民个人排除在原告的范围之外，这一“特立独行”的规定，不利于社会公共利益的保护，同时也与世界各国的立法趋势相违背[7]。

原告主体资格是民事公益诉讼制度首要的、核心的问题。因为原告身份的确定是民事公益诉讼程序顺利进行的前提条件和首要解决的问题。世界各国由于政治、经济发展状况、历史文化传统的不同，公益诉讼在确定谁可以作为原告提起民事公益诉讼上采取了不同的立法模式。一是国家诉讼。许多国家如英、日、德、法等都规定检察机关代表国家依法直接提起公益诉讼。二是团体诉讼，是指除了国家公诉机关以外的其他国家机关、社会组织为了社会公共利益以自己的名义提起公益诉讼，如消费者团体。三是公民诉讼，是指公民个人因为自身利益受到损害，而对侵害社会公共利益的行为以自己的名义提起公益诉讼。四是相关人诉讼，即有相关身份的公民可以特定的名义提起公益诉讼[8]。

《民事诉讼法》及相关法律法规已经确立了国家诉讼和团体诉讼的诉讼模式，需要进一步弥补公民诉讼模式方面的缺陷。需要注意的是，在立法时要明确界定任何公民均可提起的公益诉讼和仅特定公民可提起的公益诉讼的范围。同时，为了避免公民个人滥用公益诉权，有必要对公民提起民事公益诉讼的条件和情形加以严格的限制，并建立相应的制约制度。例如，对不同的民事公益诉讼纠纷设置适当的前置程序，设立滥诉的侵权责任制度等[3]111。

5 结束语

民事公益诉讼的目的在于保护或者恢复受到侵害的社会公共利益，根据公共利益的特点，公共利益与社会公众的人身、财产权益息息相关，因而不得限制公民维护社会公共利益的权利，不能阻断实现公平和正义的司法途径。因此，法律应当规定在公共利益受到不法侵害时，任何公民个人均有权以原告的身份提起民事公益诉讼[3]111。

[1] 李卓.公益诉讼与社会公正[M].北京：法律出版社，2010.

[2] 张文显.法哲学范畴研究(修订版)[M].北京：中国政法大学出版社，2001：192.

[3] 刘金华.民事诉讼法专题研究[M].北京：中国政法大学出版社，2014.

[4] 葛洪义.法理学[M].北京：中国政法大学出版社，2012：93.

[5] 南京大学法学院《人权法学》教材编写组.人权法学[M].北京：北京科学出版社，2005：7.

[6] 颜运秋.公益诉讼理念研究[M].北京：中国检察出版社，2003：181.

[7] 梁梓.论修订后的民事公益诉讼之完善[J].法制与社会，2015(1)：123-124.

[8] 孙佑海.对修订后的《民事诉讼法》中公益诉讼的理解[J].法学杂志，2012(12)：89-93.

〔责任编辑： 张 敏〕

On the rationality of individual citizens into the subject scope of civil public interest litigation— Using Article 55 of the civil procedural law in our country as the analysis perspective

YUAN Fangfang

(School of Law, East China University of Political Science and Law, Shanghai 200042, China)

The public interest litigation was first added to the Civil Procedure Law of the People’s Republic of China in 2012. The civil litigation plaintiff in the form of legal provisions being identified as relevant agencies and organizations exerts a groundbreaking significance in the legislation in our country. But exclusion of the individual citizens from the scope of the original subject has seriously hindered the the civil public interest litigation in judicial practice. Based on the comparison of Chinese and foreign legal systems, this thesis explores basis of the civil public interest litigation plaintiff qualification of appropriate individual citizens — jurisprudence foundation, realistic foundation, economics foundation. For the protection of citizens’ rights and interests, China should establish the legislative ideas of civil plaintiff public interest litigation subject pluralism.

civil public interest litigation; the plaintiff main body; personal qualification appropriateness; pluralism.

2016-05-23

袁芳芳(1987—)，女，河南偃师人，硕士生，主要从事民商法研究。

D925.1

A

1008-8148(2017)01-0060-04