环境损害赔偿金管理模式之探析

冯 涛

南京工业大学法学院，江苏 南京 211800

环境损害赔偿金管理模式之探析

冯 涛

南京工业大学法学院，江苏 南京 211800

目前在实践中，各地对于环境损害赔偿金的管理和使用不一，存在诸多的问题，如缺乏必要的信息公开机制，资金的使用过多的受到地方政府的干预，尤其是财政部门的干预。由此，本文展开对于环境损害赔偿金的管理和使用进行探析，提出对环境损害赔偿金管理与使用的制度化出路——采取专门的基金会管理模式，并建立必要的信息公开机制，加强社会公众的参与，强化对环境损害赔偿金的审计监督。

环境损害赔偿金；管理；监督

2015年12月3日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，明确提出要探索建立生态环境损害的修复和赔偿制度，环境损害赔偿金的管理和使用则是其中的一项重要内容。这为进行环境损害赔偿金研究提供了一个良好的契机。规范对环境损害赔偿金的管理和使用，有利于促进生态环境的恢复工作。基于此，本文试着对于环境损害赔偿金管理模式进行探讨分析。

一、环境损害赔偿金的界定

根据2015年《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定，环境公益诉讼中对环境损害的救济方式包括停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等。赔偿损失作为一种以金钱的形式量化环境污染主体的责任，其主要目的是弥补那些污染者对环境造成的损害，但不可否认的是，它具有其潜在的功能。将会震慑那些环境污染主体，增加他们污染环境的违法成本，让他们望而却步。

当公共环境因遭受污染而受到损害时，根据对环境受损状况的评估，将修复环境损害所需要的费用和预期可能产生的其他各项费用相加，折算成金钱的形式便是环境损害赔偿金。提出环境损害赔偿金的前提，必须对环境污染受到的损害和生态环境修复进行评估。因为环境污染的类型不同，且环境污染的发生诱因也不同。在对环境污染导致的损害进行评估时，应充分考虑环境损害的差异性，采取多样化的方法进行评估，同时也要考虑到潜在生态服务功能所遭受的损害。环境损害赔偿金是基于环境受损或生态破坏获得的资金，那么就应该专款用于损害环境的生态治理。

二、我国目前环境损害赔偿金的管理现状

(一)实践中环境损害赔偿金的管理模式

1.环境损害赔偿金设立专项资金账户管理

2010年11月，昆明市政府出台了《昆明市环境公益诉讼救济专项资金管理暂行办法》。该办法规定，设立专门的账户由环保局负责日常的管理；环境损害赔偿金作为环境公益诉讼救济专项资金的重要来源之一，将用在开展环境修复、环境公益诉讼活动等工作事项；对于该专项资金的使用需要有法院作出的相关法律文书做支撑。

还有影响比较轰动的一次事件——江苏泰州天价公益诉讼案。2014年12月29日，江苏省高级人民法院作出终审判决，判决被告应赔偿1.6余亿环境修复费用。为解决环境损害赔偿金的管理和使用，泰州市于2016年4月13日出台《泰州市环境公益诉讼资金管理暂行办法》。该办法公布了泰州市环境公益诉讼专项资金账户，并对环境公益诉讼资金的使用、拨付等多项具体问题予以明确规定，严格实行“收支两条线”管理，先由资金使用方对市环保局提出申请，并提交申请材料，经环保局审核后，报市政府批准交由市财政局发放，同时报市中院和市检察院备案。市审计局有权对资金的使用进行监督。

2.环境损害赔偿金存放于财政部门

有的地方将环境损害赔偿金存放于财政部门，例如广东省中山市目前就采用这样的管理模式。早在2013年，中山市某造纸公司将造纸产生的工业污泥排入到磨刀门水域，这一行为构成违法排污，对磨刀门水道水体造成严重污染。在参考中山市检察院的法律建议之后，中山市环保局积极与造纸公司进行谈判，经过多次协商，最终达成赔偿协议。该造纸公司同意向市财政局户支付83万元环境损害赔偿金。目前，这笔资金已全部汇到财政局管理的账户上。①

3.环境损害赔偿金由法院负责管理

环境损害赔偿金由法院进行管理，江苏省无锡市就是典型的例子。在2012年，江苏省无锡中院与无锡市财政局联合制定了《无锡市环保公益金管理暂行办法》。该办法中规定，由无锡市市中级人民法院统一负责环保公益金的收缴，资金收缴后上缴市财政专项资金帐户，严格实行收支两条线管理；规范资金使用流程，想要使用环境公益金，先由市中级人民法院提出申请，报市财政局审核同意后，再报市政府批准后才能拨付。”②

(二)环境损害赔偿金管理存在的问题分析

1.环境损害赔偿金管理模式不统一

从目前的各地实践来看，有的地方将环境损害赔偿金存放于设立的专项资金账户，由环保部门负责管理；有的地方将环境损害赔偿金置放于财政局；有的地方将环境损害赔偿金归属于法院管理。各个地方对于环境损害赔偿金的管理模式不一，很可能会造成环境损害赔偿金使用的混乱，不利于后续生态环境修复工作的顺利开展。

2.缺乏必要的信息公开机制

从各地的实践来看，环境损害赔偿金的管理和使用存在于一种封闭的状态，一般人难以去查询、监督资金的使用，只能等待相关机构主动的公开信息。而环境损害赔偿金是用于修复环境污染或生态破坏的专门资金，关切到社会公共利益的维护，因此有必要设置相应的信息公开机制，让公众来监督资金的使用情况。

3.各地财政部门的干预力度较强

有些地方规定由环保部门或法院负责环境损害赔偿金的管理，但在申请使用时，仍然要当地的财政部门审核同意。如在《某市环境公益诉讼救济专项资金管理暂行办法》中第六条：“救济资金使用由市环保局提出意见，将使用意见及各项依据资料报市财政局审核同意后拨付。”《某市环保公益金管理暂行办法》规定：环境公益金的使用，由市中级人民法院提出申请，报市财政局审核同意并经市政府批准后拨付。地方财政部门进行审核是必要的，但是过多的干预很可能打击社会公众参与环境修复方案决策、参与环境损害赔偿金支出监督的积极性，同时可能存在权力滥用、寻租腐败的可能性。

三、我国环境损害赔偿金管理与使用的制度化出路

(一)环境损害赔偿金应当采取专门的基金会管理模式

目前学界对于环境损害赔偿金的管理和使用问题，尚存在争论，实践中也有不同的管理模式。无论采取怎样的管理模式，必须把环境损害赔偿金用在刀刃上，要充分考虑救济环境公益的目的，不能让这些资金躺在账上睡大觉。故此应当就环境损害赔偿金设立专门的基金会进行管理。

基金会对环境损害赔偿金的管理不同于行政机关、法院，它管理会更加灵活化。基金会作为独立核算的机构和组织，具有专业的财务人员和监管机制，能够对资金的使用进行合理性审查，可以提升资金的科学管理水平和利用效率。由于基金会具有非营利性、公益性的特征，能够对环境损害赔偿金的使用做到公开透明，切实保障社会公众的信息知情权。同时，基金会具有独立性，不会受到行政机关的干预，能够有效避免出现一些政府官员利用手中特权进行权力寻租的现象，能够及时有效地开展生态环境修复工作。

(二)建立基金会运行的信息公开机制

环境污染损害了社会公众的公共利益，对此展开的环境修复工作更是涉及公共利益的重大事项。建立环境损害赔偿基金会的信息公开机制就是将基金会将自己的工作开展状况进行公开，使得社会公众对于涉及公共利益的环境修复和环境保护工作享有知情权。这不仅是基于维护社会公共利益的需要，也是彰显了基金会自身的公益性特征。

具体来说，环境损害赔偿基金会可以将资金的来源、使用等相关情况通过一些公众平台公布出来，比如设立自己专门的网站，将基金会的年度工作计划、目标以及具体工作实施项目予以公布，以便接受社会公众的监督。对于环境损害赔偿金的具体管理和使用，基金会应当对环境的受损状况进行全方位的评估，制定详尽可行的环境修复计划，必要时可以通过网络、报纸、电视等形式进行公开。此外，在环境修复开展工作过后，还应当对资金的使用情况进行考核评估，并将考核结果向社会公布，从而推动基金会整体运行的阳光化、透明化。基金会运行的信息公开机制不仅有利于树立基金会良好的形象，提升社会公众对其的信任，还有利于便捷社会公众对其进行监督，防止腐败的发生。

(三)加强社会公众的参与

社会公共利益与每个人切身相关，而环境污染导致整体的社会公共利益受损，针对此必须要开展环境修复工作。加强社会公众的参与，使社会公众积极地投入到环境修复工作中来，从而使公共利益能够得到有效的维护。在具体的工作开展过程中，加强与社区居委会、学校的联系，加强在这些单位的教育宣传，提升的社会公众参与意识；加强与媒体舆论的联系，树立基金会的正面良好形象，提升其公信力。同时还应当和构建信息公开机制相衔接，及时通过有效的途径公布基金会的运行工作方面的相关信息，以便让社会公众查阅，社会公众可以针对具体的项目资金使用情况对基金会开展的工作提出监督意见。

(四)强化对环境损害赔偿基金会的审计监督

防止权力滥用最好的的良方是不断加强监督。基于对基金会自身公益性、透明化、独立性的特征的考虑，通过设立基金会来管理和使用环境损害赔偿金，希望能够使得对环境损害赔偿金的管理和使用可以得到一定程度的公开化，便于社会公众对其进行监督，从而最大化地实现救济环境公益的目的。但这并不能保证这样对资金的管理就一定能得到有效的监督，因此，应当强化对环境损害赔偿金的审计监督。重点审计基金会是否将环境损害赔偿金按照其公布的方式和标准用于修复受损环境，确保环境损害赔偿金得到有效的运用。

四、结语

在环境破坏日益严重的今天，环境公益诉讼的提出对于保护我们的社会公益无疑起到了举足轻重的作用。“有损害必有赔偿”对于侵害人缴纳的环境损害赔偿金可由政府设立独立的专项基金，以此代表公众来进行管理。“有权必有责，用权受监督”如何保证环境损害赔偿金能够得到更好的管理和使用，对于更好的修复受损的环境、维护社会公益具有重要意义。要坚持“程序正当”，坚信“阳光是最好的防腐剂”，加大公众参与、信息公开，加强审计监督，以此保证好钢用在刀刃上。虽然在环境公益诉讼这方面我们已经取得了一定的进步，但不可否认的是要走的路更长。

[注释]

①检察院助力环境公益诉讼——造纸企业为水污染赔偿83万[EB/OL].http：//www.zsrx.com.cn/article-3041-1.html，2017-6-20.

②袁学红.构建我国环境公益诉讼生态修复机制实证研究——以昆明中院的实践为视角[J].法律适用，2016(2)：7-11.

[1]中华环保联合会课题组，胡中华.环境公益诉讼损害赔偿金研究[J].中国环境法治，2014(2).

[2]侯效影.我国环境民事公益诉讼中的环境损害赔偿金研究[D].江西理工大学，2015.

[3]袁学红.构建我国环境公益诉讼生态修复机制实证研究——以昆明中院的实践为视角[J].法律适用，2016(2)：7-11.

D922.282

：A

：2095-4379-(2017)26-0099-02

冯涛(1992-)，男，安徽宿州人，南京工业大学法学院，2015级法学研究生，研究方向：行政法学。