法院对公务员招录的司法审查权限

李 让

浙江工商大学法学院，浙江 杭州 310018

法院对公务员招录的司法审查权限

李 让

浙江工商大学法学院，浙江 杭州 310018

伴随着“公务员考试热”现象的出现，因公务员招录产生的诉讼也在不断增多。在讨论法院对公务员招录的司法审查权限时，不能将其视为一个整体，而是要根据《公务员法》、《行政诉讼法》等相关规定，对具有不同性质的环节分别进行分析。

公务员招录；司法审查；行政诉讼

自1982年《吸收录用干部问题的若干规定》颁布以来，公务员招录制度已经成为我国国家机关选任其工作人员的主要途径。近年来，公务员考试热度持续升温，在“公务员考试热”这样的社会环境下，与公务员招录有关的争议也在不断涌现。然而，对于公务员招录引起的纠纷，我国法律缺乏明确有效的规范，以致在决定是否受理相关案件时，不同法院对同一类型的案件可能会有不同的处理结果。因此，笔者将对现有法律规定之下，法院对公务员招录各个环节的审查权限作一番探讨，以期为相关争议提供一些解决思路。

一、法院对公务员招录进行司法审查的前提

(一)《行政诉讼法》和《公务员法》的相关规定

法院的司法审查权限，即行政诉讼的受案范围。我国《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第12条列举了行政诉讼的受案范围，第13条则对四类行为明确予以排除。虽然《行政诉讼法》第12条采用了列举的方式，但笔者认为，法院的司法审查权限并不局限于第12条中的十二项行为。这一点可以从《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中得到印证。《若干解释》第1条第1款规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”这实际上是将除《若干解释》第1条第2款规定情形以外的行政行为，都纳入了行政诉讼受案范围。

那么公务员招录是否在行政诉讼的受案范围之内呢？根据《公务员法》和《公务员录用规定(试行)》，公务员招录的环节主要包括：发布招考公告、报名与资格审查、考试、考察与体检、公示、审批或备案。由此看来，公务员招录是由多个行为组合而成，因此在分析法院对公务员招录的司法审查权限时，并不能将其作为一个整体，而要对其中的不同环节是否可以纳入行政诉讼进行具体分析。

(二)公务员招录不属于内部行政行为

在讨论法院对公务员招录的审查权限之前，还有一个重要前提，就是判断其是否属于内部行政行为。根据我国《行政诉讼法》第13条，行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定，即通常所说的“内部行政行为”，不在行政诉讼受案范围之列。因此有学者和法官以此为由，认为行政机关对人事事项的所有管理行为，皆为不可诉的行政行为。

事实上，上述观点存在着疏漏。内部行为行为和外部行政行为的区分关键在于作用对象，即内部行政行为针对的是机关内部的公务员，外部行政行为针对的是机关外部的一般公民。而根据《公务员法》第2条，公务员是指“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”在公务员招录纠纷发生时，招录机关与相对人之间尚未形成上下级之间的隶属关系，此时相对人并不具备法律所规定公务员身份，其依旧为普通公民。再者，“录用”和“任免”本属不同概念，“录用”指通过法定程序，将普通公民吸纳到公务员队伍之中，而“任免”的对象则是已经具备公务员身份的人，二者在《公务员法》中也规定于不同的章节。可见，将公务员招录等同于《行政诉讼法》第13条规定的对行政机关工作人员的任免行为，是对法律的误读，公务员招录并不属于法律规定的排除司法审查的内部行政行为。

二、法院可进行司法审查的环节

(一)法院对公务员招录中的具体行政行为有权进行审查

如前文所述，《若干解释》将其第1条第2款规定情形以外的行政行为，都纳入了行政诉讼受案范围。同时，最高人民法院于2009年印发了《依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》，明确规定了只要不是被法律和司法解释明文排除的具体行政行为，人民法院均应受理。具体到公务员招录中，招录机关所作出资格审查、考试、考察(不包括党委组织部门的考察)、体检、公示、审批等行为，系行政机关针对特定的人和事作出的能够影响其权利义务的具体行政行为，且不属于法律和司法解释明确排除在行政诉讼受案范围之外的行为。因此，当相对人认为这些行为侵犯其合法权益而提起诉讼时，法院有权对其进行司法审查。

(二)法院对行政裁量行为的审查权限

既然法院可以对公务员招录中的具体行政行为进行司法审查，那么法院能在多大程度上对其进行审查，也是需要分析的问题。事实上，公务员招录中行政机关作出的行为，除了严格依法作出的外，还存在相当的行政裁量行为。行政裁量行为，通常产生的是行为是否合理的问题。

对公务员招录中存在的行政裁量行为，法院对其进行审查，须依照法律的规定。我国《行政诉讼法》第6条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”虽然合法性原则和合理性原则共同构成行政法的基本原则，但行政合理性是行政法的原则，而不是行政诉讼法的原则。然而，仅对行政行为的合法性进行审查，已不能满足司法实践的需要，《行政诉讼法》在修改之时，新增了行政行为明显不当时法院可予以撤销的规定，在一定程度上扩大了法院的司法审查权限。

因此，对于公务员招录中的行政裁量行为，法院可以对其进行合理性审查，但此种审查是有限度的。只有在行政行为明显不当时，法院才能对其合理性进行审查，而当行政行为只是一般程度的不当时，司法权应对行政权保持尊重，不进行过多的干涉。

三、法院对公务员招录进行司法审查的例外

(一)法院只可进行附带性审查的环节：发布招考公考

方才已论证，法院对公务员招录中的具体行政行为有权审查，而行政机关发布招考公告的行为，不是针对特定具体的相对人作出，当然不属于具体行政行为。那么对于招考公告能否进行司法审查呢？

新《行政诉讼法》第53条确定了对规范性文件的附带审查制度，笔者认为，招考公告属于《行政诉讼法》所规定的可进行附带审查的规范性文件。理由如下：第一，招考公告系省级以上公务员主管部门制定，其制定主体符合《行政诉讼法》第53条中“国务院部门和地方人民政府及其部门”的规定。第二，招考公告发布的报考条件、报名程序等内容，涉及的是不特定的对象的权利义务，其效力及于整个社会层面，对所有有意向报考公务员的公民均适用。第三，招考公告一经发布，在效力期间内即具有普遍约束力，并可以反复适用。第四，招考公告本身并不能引起公民权利义务的变化，而需要通过具体行政行为对其予以执行或落实。

因此，当相对人对公务员招录过程中行政机关的具体行政行为提起诉讼时，若该行为是依据招考公考作出，且相对人认为招考公告不合法的，可向法院一并请求对该招考公告进行审查。

(二)法院无权审查的环节：党委组织部门的考察行为

根据《公务员录用规定(试行)》第24条，在对候选人进行考察时，应按照省级以上公务员主管部门的规定。此处的公务员主管部门除了各级人力资源管理机关之外，还包括各级党委组织部门。实践中也存在原告对党委组织部门的考察结论不服而提起诉讼的案例，如王莹诉徐州市泉山区计生局一案中，铜山县委组织部就根据泉山区计生局提供的婚育证明，以原告王莹“违反计划生育政策，政审不合格”为由，下发了不予录取通知书。

此处需要讨论的是，公民能否请求法院对党组织部门的考察行为进行司法审查。笔者认为，至少在当下，这一问题的答案应是否定的。

首先，党委组织部门在公务员招录过程中行使的权力并非行政职权，而是代表执政党所行使的政治权力，不属于行政法的调整范畴。其次，法院进行司法审查，应严格依照法律和司法解释的规定，党委组织部门并非《行政诉讼法》规定的适格被告，法院对其行为不具有审查权。再次，党管干部是我国国家权力配置的重要原则，拥有司法审查权的法院也受到党的领导和管理。在这样的客观情况之下，如果将党委组织部门的行为纳入法院司法审查的范围，无疑是不切实际的。

因此，将党委组织部门的考察行为纳入司法审查，既缺乏合法性基础，在实际操作上也不可行。

四、结语

公务员招录作为国家选拔管理人才的途径，其重要性不言而喻。笔者基于前述分析，对于法院对公务员招录的司法审查权限，作出了如下结论：公务员招录的多数环节属于具体行政行为，法院对其具有司法审查权，需注意的是，对其中属于行政裁量的行为，法院在合法性审查之外，也可对其进行合理性审查，但以《行政诉讼法》规定的“明显不当”标准为限。同时，法院对公务员招录进行司法审查存在两个例外，一是招录机关发布的招考公告，法院只能在审查具体行政行为时对其进行附带审查；二是党委组织部门的考察行为，目前法院无权对其审查。面对公务员招录过程中出现的各种争议，不论是公务员主管机关、招录机关，还是人民法院，都要明确自己的职责，在现有的法律框架内依法解决争议，维护公民在参加招录时的合法权益。

[1]法硕状告人事部就业歧视案未被北京高院受理[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/legal/2006-03/28/content_4352814.htm，2016-12-16.

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D926.2

：A

：2095-4379-(2017)26-0091-02

李让(1993-)，女，汉族，浙江台州人，浙江工商大学法学院，研究生在读，研究方向：宪法学与行政法学。