公共利益之合理界定<br/>——以私权保障为视角

公共利益之合理界定
——以私权保障为视角

2017-01-28陈新

法制博览 2017年16期

关键词：私权桐乡界定

陈新

浙江广播电视大学桐乡学院，浙江桐乡 314500

公共利益之合理界定
——以私权保障为视角

陈新

浙江广播电视大学桐乡学院，浙江桐乡 314500

“公共利益”是一个在现行法律中被广泛使用的概念，但我国宪法和相关法律并没有对“公共利益”作出明确解释，理论界至今也没有完整而权威的确定性结论，造成实践中“公共利益”的滥用。本文从私权保障的视角对“公共利益”概念作了扼要的检视，以及从实体标准和程序标准方面对公共利益进行了界定，从而做好“公共利益”的准确定位。

公共利益；实体标准；程序标准

近年来，伴随着土地征收的热潮，社会矛盾频发不止。分析原因，在于公权力和私权之间的划定不明，而焦点则集中在“何为公共利益以及公共利益应该如何界定”这一问题的解决上。因此，本文主要围绕此问题进行简单的分析。

一、公共利益：我国立法梳理与学者观点

公共利益在现实生活中是一个被广泛关注的法律概念。目前我国的法律体系中，“公共利益”这一用词在很多法条中都被提及：我国《宪法》第10条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第2条：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人(以下称被征收人)给予公平补偿”。《土地管理法》第2条、《物权法》第42条及其他条文均涉及了公共利益的原则性规定，但以上的法律法规均没有对公共利益做出一个明确的界定，概括性而抽象的规定无法应对复杂的现实情况。

王利明教授则认为，“公共利益是一个内容不确定的概念，其不确定性表现在概念的内涵和外延很难有一个确切的界定，需要结合个案中的具体情况来判断和确定”。[1]梁慧星教授认为，“所谓公共利益是指社会全体成员都能够直接享受的利益”。因此，观点中明确，一个要点是社会全体成员，另一个要点是直接享受。全体社会成员都能直接享受的利益比如有：修公路、造铁路，建公立医院、公立学校等，因此属于公共利益。比如房地产开发具有商业利益，就属于间接享受的利益，因为直接享受利益的是开发商和企业，因此并不属于公共利益。

民法上对公共利益的探讨主要集中在公民个人利益和公共利益平等和统一上。在财产所有权问题上，孟德斯鸠认为，“如果个人的私益应该向公共的利益让步，那就是荒谬背理之论，因为公共的利益永远是：每一个人永恒不变地保有民法所给与的财产”。[2]但是，公共利益并不是理所当然的应该劣后于私人利益的，公共利益的界定必须权衡私权的保障。彭诚信教授认为，“社会公共利益是普遍利益的制度化。它能给社会公众带来好处，是人们认可并接受的共同善。不管用什么名称称呼它，如公共利益、公序良俗、社会福利、公共善、社会文明等，其内容都不外是由人们所共同接受诸如安全、稳定、正义、和平、文明、富足、进步等价值，具体表现为清洁的自然环境、安全的社会秩序(如交易安全、社会的稳定)、良好的文化氛围、完备的社会保障等”。[3]

笔者认为，大数据时代下的公共利益内涵丰富，越来越多的人更加重视环境、医疗、食品、交通等领域，公共利益除了公共秩序与公共道德，在具体的情境下，还有其他类型。在生活中，也经常听说一些“公共利益”事件，有拆迁、有奶粉、有疫苗……因此，我们不禁要问，公共利益为何物？实现公共利益是否一定要限制一定的私人利益？

二、公共利益的界定标准

(一)实体标准界定公共利益

公共利益在学理上已由诸多观点，但是我们最终是为了解决实际操作问题，确定公共利益的行使界限。因此，在实践中的界定，也是要采取实体界定和程序界定相结合的方式。

实体的标准，即从既成的法律条文和判例标准来界定具体的公共利益。从整体来看，公共利益在较多国家和地区的法律体系中通常都包含以下五个方面：“(1)国防军事用地；(2)创建公共设施占地；(3)用于公共事业的建设用地；(4)公共交通运输事业；(5)体育文化基础设施以及公共休闲娱乐设施。”[4]

一般来说，公共使用的主体包括两类：第一类，公共，指社会群体中的多数一方，范围可宽可窄，不同的历史条件会影响对“公共”的界定。[5]如对于公共道路、公共卫生、公共医疗设施、公共文化场所、公办教育机构、市政等，一般不确定成员都能基本直接享用。随着社会经济的发展，人们越来越重视公共利益的质量。在质方面，应以人民之生存权及人类尊严为最高价值，积极提倡保障私权，如私人的生命健康权方面，国家保障这些利益就是公益的需求。第二类为代表公共利益的主体，主要指行政机关。对于这些事业，因都存在并经社会广泛承认，大多数国家都觉得符合公共利益，这一类利益内容很容易为公众所辨别和理解。

从公共利益产生的直接目的来看，必须确定为非营利性。在实践中，很容易将房产开发、旧城拆迁改造、经济发展与公共利益混为一谈。笔者认为，公共利益的“公共”本质决定了其决不能是营利性行为，否则就实现不了“最大多数人的幸福”。基于商业用途不符合公共利益的目的性条件。

(二)程序标准界定公共利益

在实体标准下对公共利益进行界定的同时，需要辅助程序标准来判定公共利益。

1.公共利益界定主体

关于公共利益的界定主体，学术界尚未达成一致意见。一种观点从行政机关的专业性、灵活性和其本身的性质考虑，认为公共利益应由行政机关通过听证程序进行界定；另一种观点认为，人民基本权利是立法机关通过制定法律予以保障的，立法机关能更好的反应民意，主张是立法机关而不是行政机关有权界定公共利益；此外，也有学者从司法机关界定的可行性和其在国家权力分配中的角色的角度论证，主张由司法机关界定公共利益[6]。在我国实践中，虽然立法机关和司法机关多少都有涉及公共利益的界定，但公共利益的执行行为主体是行政机关。如拆迁中，行政机关是实行征收、征用的主要执行者。广大人民群众是参与者。因此，笔者主张公共利益的规制应当遵循现代法治的基本理念：需要国家立法、行政、司法机关的紧密配合，可以采用听证方式，平衡各方主体的利益，保障公共利益之目的实现。

2.正当的界定程序

我国学者建议：第一，公开参与的正当程序；第二，公平有效的诉讼程序；第三，切实可行的监督机制。同时，在程序的各个环节切实保障民众的知情权、参与权和充分表达权。[7]笔者认为，在程序上，尽量使决策过程公开公平，大家共同参与。因为主要从以下几个方面考虑。首先，公共利益的实现目的在于个人价值的最大化，从而保护大多数人的私权的自由和安全，故公共利益的实现绝不能够以牺牲大多数人的利益为代价。其次，不同利益主体之间需要沟通协商。公共利益和私人利益之间的冲突得以妥协解决。沟通使二者的矛盾有缓和的机会，而协商是使得公共利益得以整合。再次，事前补偿和事后救济制度的完善。比如征收就伴随着补偿，通过合理分配利益与负担，达到公共利益与私权的平衡。