台湾金融消费者保护制度对大陆的启示

彭诗睿

四川大学法学院，四川 成都 610065



台湾金融消费者保护制度对大陆的启示

彭诗睿

四川大学法学院，四川 成都 610065

次贷危机之后，世界各主要国家相继进行了以“保护金融消费者”为核心的法律改革活动。我国台湾地区也于2011年审议通过了《金融消费者保护法》，这是亚洲第一部专门的金融消费者保护法，突出了金融消费者保护的独立性改革趋势，为祖国大陆完善金融消费者保护制度提供了参考与启示。本文将从台湾《金融消费者保护法》的文本出发，在分析其立法背景和立法特色的基础上参考其有益成果，对完善我国大陆金融消费者保护制度提出一定的建议。

台湾；金融消费者保护；启示

一、问题的提出

进入二十一世纪后，中国经济继续保持稳步高速增长，已经成为世界上最具发展潜力的经济大国之一。在金融改革不断深化的大背景之下，金融消费者的合法权益受到侵害的情况也时有发生，祖国大陆金融消费者保护制度的不完善也随着金融改革进程的推进逐渐显露了出来。金融消费者作为金融活动的主要参加者，在金融交易中居于核心地位，是金融市场存在和稳定发展的基础。金融消费者和金融业的关系犹如引擎之于飞机、桥墩之于桥梁，所以加强对金融消费者的保护不仅关系着金融消费者的微观利益，也关乎整个金融系统的稳定与安全。我国台湾地区于2011年审议通过了《金融消费者保护法》，作为保护金融消费者的利刃出鞘，在“三次金改”的诸多举措中独树一帜。通过对比，参考学习有着“亚洲经济优等生”[1]之称的台湾地区的有益经验，对我国大陆金融消费者保护制度的完善具有重要的理论价值和实践意义。

二、台湾《金融消费者保护法》的立法背景及特色

我国台湾地区和祖国大陆自古以来就有很深的渊源，不仅具有相似的法律文化传统和语言表达方式，而且同属于大陆法系。此次台湾《金融消费者保护法》的颁布，不管其执行结果如何，该法律出台的本身对我国大陆金融监管法律体系的健全和金融消费者保护制度的完善都具有极大的参考价值。

(一)立法背景

在经济全球化和区域经济一体化的大背景之下，2007年夏季美国波及全球的次贷危机给国际金融市场敲响了警钟。在次贷危机中，众多游离于监管之外的金融机构利用金融消费者在信息、资金及专业知识上的劣势向金融消费者出售了大量复杂的金融创新产品和金融衍生产品，最终导致了整个金融系统的崩溃。后危机时代，世界各主要国家对次贷危机的根源进行了重新审视，反思本次金融危机的始终，普遍达成共识，认为金融消费者保护制度的不完善是诱发危机的重要原因之一。为了更好地对金融市场进行规制，维护金融消费者对金融市场的信心，越来越多的国家和地区陆续出台了旨在保护金融消费者权益的法律。我国台湾地区为顺应金融消费者保护这一世界潮流，而且为更好地应对次贷危机尤其是因雷曼兄弟破产而引起的金融纠纷，针对国际金融法律改革经验和当地具体实情，“取其精华，去其糟粕”，于2011年审议通过了《金融消费者保护法》。

(二)立法特色

1.“金融消费者”法律概念的界定

对于概念的界定可以说是认识一种制度的前提，而对“金融消费者”这一法律概念内涵和外延的准确把握则是探讨其权益保护的逻辑起点。“金融消费者是消费者概念在金融领域的延伸和专业化”，金融消费者与传统意义上的消费者是一种主从性逻辑关系。[2]我国台湾地区新出台的《金融消费者保护法》采取一般列举加排除规定的定义方式对“金融消费者”这一法律概念的内涵及外延进行了界定。该法首先从宏观的角度一般列举了金融消费者的整体概念：“金融消费者，是指接受金融服务业提供金融商品或服务者。”然后作了排除规定，把专业的金融投资机构和具备一定财力或专业能力的自然人、法人排除在外。这种概念的界定方式是近年来国际金融立法发展的主要脉络，面对处于强势地位的金融机构，不仅是自然人，甚至于一些社会团体和法人都由于不具备相应的金融知识和物质条件而处于明显的弱势地位，所以说将个人、法人或其他组织都纳入“金融消费者”法律概念的范畴，但限定不具备专业的金融知识和技能，是具有一定的合理性和现实的可操作性的。

2.完备的金融消费者权利救济体系

随着金融消费者权益受侵害的问题日益凸显，很多国家都已经设置了保护金融消费者的专门机构，以便于金融消费者在其权利受到损害时能够通过向金融机构申诉、与金融机构协商和解、向金融监管部门投诉、提请仲裁机关仲裁以及诉诸司法等灵活多变的方式及时寻求救济。台湾《金融消费者保护法》第三章共用了18个条文对金融消费者和金融机构之间多层次的纠纷处机制理作了详细规定，并以争议处理机构为中心，形成了完备的金融消费者权利救济体系。下文将从争议处理机构的组成、争议处理的程序、争议处理的效力三个方面进行介绍：

首先，是争议处理机构的组成。争议处理机构的性质为财团法人，争议机构资金的主要来源包括：政府支持、民间捐助以及向金融服务业收取的年费和服务费。争议机构内部则设有相应的董事会、监察人、评议委员会，其中发挥最主要作用的是评议委员会。作为处理金融纠纷的枢纽机关，评议委员会设有委员9到25人，并划分为银行组、保险组、证券组开展工作。委员候选人都是具有法律专业素养、金融专业知识或实务经验的专家、学者等，最终报金融监督管理委员会核定后聘任。

其次，是争议处理的程序。台湾《金融消费者保护法》建立了完备的金融消费者权利救济体系：在权利受到侵害后，金融消费者首先需要向提供商品或服务的金融机构提出申诉，金融机构需要在30天内对金融消费者的申诉意见进行处理并将结果反馈给金融消费者；如果金融消费者认为该处理结果有失公平或者金融机构在规定的处理期限内没有对金融消费者进行回复，金融消费者可以在收到处理结果或处理期限届满之日起60天内向争议处理机构提出申请，要求评议；在这样的情况下，争议处理机构仍然要先居中调解，即“试行调处”，若调解不成则由评议委员会评议。

最后，是争议处理的效力。与台湾《金融消费者保护法》配套设置的金融处理机构具有一定的专业法庭的作用，评议结果经司法审查确认后产生同司法判决一致的法律效力，当事人不得就该处理结果再行申诉、申请评议或起诉。

3.金融服务业的法律责任和归责原则

我国台湾地区在借鉴国外法律改革有益成果的基础上进行经验总结，其《金融消费者保护法》具体从以下四个方面，明确金融机构的义务和法律责任：第一，金融机构销售商品时，应充分了解金融消费者的相关资料，以确保该商品或服务适用于金融消费者；第二，要充分告知风险，提供充分咨询给投资人作为决策判断时参考。金融服务业应说明金融商品、服务、契约的重要内容，并充分揭露风险，以及未尽说明、损害赔偿责任；第三，“金管会”对于商品销售过程的行为，会要求各金融机构加强并审查；第四，比照保险业务员规划“理财专员”，采取登记制度，将来理财专员销售金融商品时，要到银行公会或信托公会登记，才具有销售资格。恶质违法理财专员必须受罚，最严重可以解除职务，而且包括银行、理财专员业务主管，同样要负连带责任。[3]

特别值得一提的是台湾《金融消费者保护法》通过第二章第11条确立了以过错推定原则为基础的民事赔偿机制，也就是说金融机构如果未尽产品说明义务和风险提示义务致使金融消费者的利益蒙受损失，就应当承担相应的民事赔偿责任，除非金融机构能够证明损害发生的原因不是因为其未尽说明义务和披露义务造成的。该规定主要是考虑到金融市场交易的具体实践中，金融消费者的消费资料、数据和凭证大多由金融机构保管的具体情况，在该情况下若由金融消费者举证则有失公平。将举证责任倒置，加重金融机构的证明责任，从而有助于金融消费者在遭受损失后获得应有的赔偿。

三、台湾经验对完善大陆金融消费者保护制度的启示

相较于当今世界主要发达国家和我国台湾地区，我国大陆的金融消费者保护问题还未得到应有的重视。“信心比黄金更重要。”金融消费者的信心是金融业发展的基石，只有金融消费者的合法权益受到保护，他们才会积极参与金融交易，进而为金融业的发展提供源源不断的动力。有鉴于此，笔者试图分析我国大陆金融消费者保护的现状和不足之处，并以台湾《金融消费者保护法》为蓝本，为完善我国大陆金融消费者保护制度提出一定的建议。

(一)我国大陆金融消费者保护的现状和不足

1.金融消费者保护法律体系不完善

首先，立法理念相对滞后。《消费者权益保护法》、《中国人民银行法》及《商业银行法》等涉及金融消费者权益保护的法律，均是在20世纪90年代制定和颁布的，虽然这些法律和当时的经济发展、社会生产、生活状况等因素相适应，但是随着时代的变迁，立足于当前的现实需要，这些法律的立法理念却已经和时代脱节。

其次，缺乏针对保护金融消费者权益的专门法律制度。作为保护消费者合法权益有力武器的《消费者权益保护法》却无法对“金融消费者”这一特殊群体的权益进行切实有效地维护。此外，《中国人民银行法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》对金融消费者的保护几乎处于空白状态，这些法律法规中都没有载明相应的保护金融消费者权益的条款。虽然我国大陆金融宏观调控部门和金融监管机构的行政规章或其他规范性文件对保护金融消费者的作了部分规定，但由于法律效力的层级较低，对金融机构的约束作用和金融消费者权益的保护力度均不足。

最后，缺乏权利救济方面的规定。从我国大陆的现有立法整体考量，不难发现我国大陆金融法律制度构建的立足点主要是放在国家对金融机构的监管层面，立法者主要思考的是怎样加强对金融机构外部监管机制及内部治理结构改革以维护金融秩序的稳定和金融系统的和谐，而对于金融消费者这一金融产业的最终用户来说，其合法权益尚未得到立法者的应有重视。我国《证券法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》等金融立法在理念上以金融监管为主，在法律责任的追究上来说则是以行政责任和刑事责任为主，虽然在其立法宗旨中也提及保护存款人等金融消费者利益的内容，但是实际规定金融消费者权利、具有可诉性和可操作性的民事规则见之于具体法条却少之又少，这成为了金融消费者在寻找民事赔偿这一途径进行维权时无法可依的直接推手，最终使得保护金融消费者权益往往成为被架空了的口号。

2.缺乏统一的金融消费者保护机构

目前我国大陆保护金融消费者的职能散落于金融监管部门、工商行政管理部门等多个部门，受分业监管的金融体制影响，目前我国大陆也相应地实行分业监管模式。其中，中国人民银行、中国银监会、中国证监会和中国保监会即“一行三会”承担我国大陆金融监管的主要职能，但一个不可回避的现实是，目前各个金融监管部门只能限定在现有的法定职责范围内开展工作，协作机制与监管合力尚未形成，一定程度上削弱了金融消费者权益保护制度设计的实际效果，致使我国大陆金融消费者保护工作在执行过程中遭到了不同程度的困难和制约。尤其是在金融综合经营的趋势出现之后，金融控股集团利用原有的销售渠道对金融商品和服务进行交叉销售，这就使得金融商品和服务的行业界限日趋模糊，以机构作为区分标准、分业监管的刚性做法已经无法覆盖金融市场的方方面面，因而金融消费者的权益不能得到充分保障。虽然中国银监会于2012年成立了金融消费者保护局，但由于受制于制度、机制等诸多因素，其对金融消费者的保护作用仍然非常有限。

3.金融消费者权利救济体系不完备

目前，虽然各金融机构设立了一定投诉渠道，但面对金融消费者的投诉问题，无论是银行业、证券业、还是保险业都没有给予足够的重视，公众投诉在缺乏有效监管的情况下往往被置之不理或不了了之，金融消费者常处于有苦无处诉的境地。消费者协会是金融消费者寻求权利救济的另一条途径，但由于金融产品和服务的专业性和复杂性，而消费者协会内部并没有设立单独的金融消费者保护部门，其工作人员也并非金融专业人员，同样缺乏专业的金融知识和技能，在应对金融消费者保护的问题方面往往力不从心。所以，虽然各级消费者协会也受理金融方面的投诉，但其提供的作用也是相对薄弱的。司法保护作为金融消费者寻求权利救济的最后手段，也存在诉讼周期长、诉讼费高、举证难、执行难等问题。通常情况下，金融机构牵涉利益众多，金融监管机构极有可能利用其特殊地位给法院审理施压，而处于弱势地位的消费者往往放弃成本高昂的维权。

(二)完善我国大陆金融消费者保护制度的对策及建议

1.将金融消费者保护与金融监管同并重

传统金融监管理念认为，金融监管本身就已经涵盖了保护金融消费者的价值理念，甚至认为，只要做好了金融监管工作，就能实现保护金融消费者的价值目标。自2008年世界性金融危机以来，英美等国前所未有地关注金融监管，然而在次贷危机中，广大金融消费者的权利并没有因其良好的金融监管体制而得到保障。这一事实表明，只关注金融监管价值目标而忽视保护金融消费者价值目标，不仅会破坏金融业赖以发展的基础，还会影响到整个金融体系的稳定性，金融消费者保护和金融监管都很重要。这与英国经济学家Michael Taylor曾提出的目标监管“双峰模式”不谋而合，Michael Taylor认为，金融监管应该包含两个目标：一是审慎监管目标，旨在维护金融机构的稳健经营和金融体系的稳定，防止发生系统性金融危机或金融市场崩溃；二是保护消费者权利的目标，通过对金融机构经营行为的监管，防止和减少消费者受到欺诈和其他不公平待遇。认为需要根据监管目标的不同设立两个监管机构，分别作为审慎监管者和金融消费者权利的保护者，行使专业化监管职能。[4]简言之，就是“左眼监管安全，右眼监管服务”，我国台湾地区正是由于在本次金融危机中意识到了这点，出台了《金融消费者保护法》这一保护金融消费者的专门性法律，把保护金融消费者的目标放在突出地位。在经历了全球性金融风暴这次前所未有的考验之后，我国大陆应坚持金融消费者保护和金融监管并重的原则，把金融消费者合法权益的保护置于和金融监管风险防控同等重要的地位，实现由“审慎监管”向“双峰监管”的转变。

2.制定专门的金融消费者保护法律制度

我国台湾地区的《金融消费者保护法》更改了以往分行业对不用种类金融消费者分别立法保护的做法，针对金融领域实行统一立法，对所有的金融消费者进行一体保护，统一的金融消费者立法保护并不妨碍金融分业监管，而且更顺应世界金融业混合经营的大趋势。虽然目前我国可以在对金融消费者保护的理论和实践进行梳理的基础上，对《消费者权益保护法》进行修订和完善以弥补“监管真空”，主要增设对金融消费者权益保护和金融服务关系调整的专章内容，明确界定金融消费者的法律概念、确立保护原则和规定金融消费者具体享有的权利及金融机构必须履行的义务等。但由于金融商品和服务与传统的商品和服务有着本质的区别，因而通过专门的立法可以更好地维护金融消费者的权利。所以，从长远的角度看，随着我国市场经济和金融市场的进一步发展以及我国对金融消费者保护经验的不断积累，我国可以参考台湾经验并根据分业经营的具体国情，制定内容覆盖金融消费者法律概念的内涵和外延、金融消费者保护的原则、金融交易的规则及行业自律、金融消费者的权利和相应的金融服务业的义务、责任等的《中国金融消费者保护法》，进而健全立法、执法、司法全方位的金融监管法律体系。

3.建立灵活的金融消费者权利救济体系

我国台湾地区以其出台的《金融消费者保护法》为基础建立的金融消费者权利救济体系具有很大的协调性、专业性、灵活性、经济性和效率性。在权利受到侵害时，金融消费者除了可以依据法律法规捍卫其权益外，还可以依据金融行业惯例寻求救济，在寻求救济时先试行调处，凋处不成再申请评议，这与司法的刚性效力相比具有很强的柔性。所以，鉴于台湾经验，我国大陆应建立和解、调解、仲裁等非诉讼途径和诉讼途径相结合的，较为灵活的金融消费者救济体系，以降低诉讼成本，及时救济金融消费者的合法权益。

首先，将中国银监会成立的金融消费者保护局建设成独立于金融机构和金融消费者的第三方金融消费者权利救济机制，与之配套，设计符合我国国情的金融消费者权利救济程序，从更灵活、更专业的角度对金融消费者权利进行救济。

其次，建立以金融消费者保护基金为主体的诉讼代表制度。诉诸司法仍然是作为保护金融消费者的最强有力武器，但是金融消费者面对诉讼标的大、诉讼费用高的现实往往束手无策，所以建立以金融消费者保护基金为主体的诉讼代表制度能够很好地解决这些问题，为金融消费者权利救济提供有力保障。2013年7月1日，我国首个金融消费者保护基金——“中欧陆家嘴金融消费者保护基金”在上海成立。可见，从长远来看，在我国建立金融消费者保护基金代为诉讼制度是可以实现的。

最后，建立符合我国国情的金融消费者公益诉讼制度。由于我国市场经济的不断发展和金融改革的不断深化，金融消费者与金融机构的力量越来越不平衡，这就使得金融消费者权利受到侵害的情况日益错综复杂，建立和我国国情相适应的金融消费者公益诉讼制度，对于金融消费者权利救济显得尤为重要。2008年发生在香港的雷曼迷你债券案作为我国金融消费者公益诉讼的一个典型案例，证明建立金融消费者公益诉讼制度有一定的可行性。

4.健全并完善金融机构的信息披露制度

台湾此次金融法律改革，极大地增强了对金融机构的信息披露要求。从金融监管的层面分析，信息披露不仅是金融监管的重要内容，更是金融机构的重要义务。信息披露制度作为预防金融消费者权利受损的一项重要制度保障，我国大陆在今后的金融监管中，应当对其健全。

首先，应当扩大信息披露的主体。我国《证券法》中目前仅要求上市公司进行持续的信息披露，却没有规定同样经营金融商品和服务的非上市公司信息披露的义务，因此，大量非上市的金融商品和服务的提供者不会主动对其信息进行披露，这样明显不利于金融消费者获得足够的信息来维护和保障其权利，因此笔者认为不仅应将信息披露义务及于经营金融业务的非上市公司，还应将信息披露义务从证券市场扩展至整个金融市场，此外，还应将信息披露的要求贯穿于生产、销售的全过程。

其次，应当规制信息披露的内容。金融机构不仅应该对金融商品和服务的盈利信息进行披露，还要披露其可能产生的风险，即对金融机构的风险告知义务进行明确。

最后，应当规范金融机构的信息发布渠道。保证金融机构能通过规范的渠道及时、全面、准确、真实和持续地进行相关信息披露，以便于金融消费者在购买前更好地了解该金融机构产品和服务的属性、风险和收益。

四、结论

从国际立法趋势来看，建立独立的金融消费者保护法律体系已经成为防范系统性金融风险、稳定金融市场的重要手段，也是推进金融改革的主要举措。我国台湾地区《金融消费者保护法》最大的贡献在于顺应国际金融发展趋势以立法的形式对金融消费者采取了倾斜保护，并以此建立了完备的金融消费者权利救济体系，这一行动对我国大陆金融消费者保护制度的完善和今后金融监管的发展具有极大的启发。加强对金融消费者的保护是未来金融监管发展的大趋势，将金融消费者保护纳入专门的保护轨道，完善我国大陆金融消费者保护制度对我国金融市场的健康发展有着重要意义。希望本文对台湾《金融消费者保护法》的介绍可以对我国未来金融消费者保护的相关立法有所裨益。

[1]后藤裕树，杨维中.台湾的经济与能源供需关系动向[J].台湾研究集刊，2003(1)：54-60.

[2]周浩昊."金融消费者"概念辨析[J].东方企业文化，2010(4)：233-234.

[3]李婧.我国台湾地区金融消费者保护制度的最新发展及启示[J].政治与法律，2011(12)：140-146.

[4]吴弘，徐振.金融消费者保护的法理探析[J].东方法学，2009(5)：13-22.

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A

2095-4379-(2017)16-0010-04

彭诗睿(1992-)，男，汉族，四川峨眉人，四川大学法学院，民商法专业硕士研究生，研究方向：民法学。