试析公务员任职回避制度的完善

杜晓辉 贡世康

1.西北政法大学法学研究所，陕西 西安 710063；2.西北政法大学行政法学院，陕西 西安 710063

试析公务员任职回避制度的完善

杜晓辉1贡世康2

1.西北政法大学法学研究所，陕西 西安 710063；2.西北政法大学行政法学院，陕西 西安 710063

我国古代就有从政者异地为官的传统，现阶段《公务员法》对此仍有相关的规定。公务员的任职回避制度是对公务员是否可以具体就职某项工作职位而进行调节和确认重要手段，其本身对于公务员的管理，工作效率，工作方式等方面都具有极大的推动作用，然而该制度在执行过程中却出现了轻视回避制度、回避的范围过窄、相关法律制度不完善，缺乏监督与救济等问题，因而急需改善和完善。本文将采用逻辑分析的方法，分析现阶段这些问题存在的原因，并提出从思想上重视、扩大回避的范围、健全相应的法律规范，完善救济与监督等解决方法，使公务员任职回避制度有一定的进步。

存在问题；思想重视；丰富内涵；监督与救济

我国古代就有从政者异地为官的传统，并且一直延续至今。回避主要包括三种形式：任职回避、公务回避和地域回避，本文中笔者所要研究的是任职回避制度。任职回避是指对有法定亲情关系的公务员，在担任某些关系比较密切的职务方面所做出的限制。①它是对公务员在任用上作出的限制，②为了更好地落实这一制度，我国在1993年出台实施了《国家公务员暂行条例》，于2005年出台并在2006年正式实施了《中华人民共和国公务员法》，2006年实施了《党政领导干部任职回避暂行规定》，2011年中组部、人力资源和社会保障部印发了《公务员回避规定(试行)》，这些法律法规都为公务员任职回避制度的确立以及深入发展奠定了坚实基础。如《公务员法》第六十八条规定：“公务员之间有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系的，不得在同一机关担任双方直接隶属于同一领导人员的职务或者有直接上下级领导关系的职务，也不得在其中一方担任领导职务的机关从事组织、人事、纪检、监察、审计和财务工作。因地域或者工作性质特殊，需要变通执行任职回避的，由省级以上公务员主管部门规定。”第七十条规定：“公务员执行公务时，有下列情形之一的，应当回避：涉及本人利害关系的；涉及与本人有本法第六十八条第一款所列亲属关系人员的利害关系的；其他可能影响公正执行公务的。”这些规定明确的对公务员进入机关单位任职做出了具体限制，使得具有亲属关系或具有其他利害关系的任职主体不能在同一机关内任职，一定程度上避免了拉帮结派和贪污腐败等行为的出现。但是在实际任职与工作中，却出现了有法不守，有制不依，有位不避等问题，严重的影响了公务员任职回避制度的设立初衷与实施，降低了公务员在工作岗位中的纯洁性与先进性，损害了国家和人民的利益，因此，有必要对此采取相关措施，寻找解决途径。

一、选题的背景及意义

我国在长期的历史发展中形成了重血缘重亲情的优良品格，从我国的传统和现实情况来看，这种特殊关系在社会中占有相当大的比重和重要地位，这种关系，一方面可以团结亲人、相互帮助，维护社会和谐，但另一方面也会造成相互抱团、借情谋私，破坏规章制度的局面。在公务员的任职方面，这种亲情关系更是损害国家和人民的利益，破坏社会秩序，形成不公正的就职风气，造成徇私舞弊的恶劣环境的潜在威胁。我国自古就有“内举不失亲，外举不弃仇”的观念，其目的在于为国家选拔和推荐人才时不是出于个人感情好恶，而是做到不偏不倚，中正公道。但是这实际上只是道德上的要求，真正能做到的人少之又少，因此我们有必要在已有的任职回避制度上进行探索和完善，使公务员处于非关系化和非利益化的工作氛围中，实现科学管理，优化调配，从而端正职务作风，解决权益冲突，建立和谐的职位关系，保证公务员依法公正的履行职责，执行职务，这有利于密切行政机关和人民群众之间的关系，消除不安定因素，③进而维护国家利益和人民利益，为公务员任职廉政建设创造法律条件和制度保障，为净化社会风气改善社会环境做出贡。

二、任职回避制度存在的相关问题及不足

(一)公务员任职回避的思想观念比较淡薄

我国公务员在任职回避方面的思想观念淡薄是由诸多原因造成的。首先，我国深受儒家文化的熏陶影响，从传统上就注重社会关系，属于典型的人情社会，讲关系谈感情等行为贯穿于社会生活的方方面面，因此在公务员任职方面就不可避免的会出现知情不避或者放宽限度的情况；其次，相关的人事任免主体没有真正的意识到回避的必要性和重要性，忽视了公务员之间可能存在的特殊关系，因而使得有内在关系的人进入到同一机关或单位任职，留下了破坏规章制度和损害国家利益的潜在风险；最后，由于现在的机关单位的公务员职位需要人数有限，而每年报考或者以其他选拔方式进入公务员队伍的人总数则相对较多，甚至超出了国家的预计，因此为了为数不多的职位和机会，意图进入公务员行列的人也会刻意的去忽略任职回避制度。根据我国《公务员法》的规定，公务员的任职方式主要分为选任制、委任制、聘任制以及考任制这四种方式，虽然这些任职方式可以极大的保证选拔方式多样，使每位公务员人尽其才，为国家做贡献。但是，我们不难看出，这四种任职方式都是注重于吸收人才，而不会使相关部门主动去调查任职主体的关系，如果任职主体不积极主动的说明有回避关系，其他人很难把握这种关系。

(二)任职回避的范围过窄

从各国与各地区的回避理由的规定来看，公务员回避的理由：一是客观上的“利害关系”，即本人、亲属或某些人情等因素；二是主观上的“偏见”，即公务员本身的喜恶可能对判断带来不公正影响的因素。④由于这种主观上的好恶与评价很难具体把握，所以结合我国的立法状况和现实情况可以得出，任职回避的范围大小在一定程度上决定了任职回避制度的实施，这两者有着紧密的联系。《公务员法》第六十八条，第七十条所规定的回避主体范围主要是夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系，公务员在执行公务时，涉及本人的利害关系和其他可能影响公正执行公务的关系，《公务员回避规定(试行)》做出了与《公务员法》第六十八条相同的规定。也即主要是血亲、夫妻、姻亲。这样的规定，比较符合制定法律时的情况和要求，但是随着社会的发展，该规定的滞后性就显现了出来，如今商业往来文化交流等形式的沟通形式极大的增加的人们的流动速度和交往机会，打破了以前相对封闭的环境，因此同学、战友、同乡、朋友、伙伴、熟人以及有纠纷、有矛盾、有冲突等人际关系都会影响公平正义；同时，随着公务员系统内部的调任、升迁、交流、挂职等事务的日益频繁，为了保障公务员的管理，工作效率，工作方式等方面合法有效，所以任职回避制度的缺陷急需完善。

(三)对任职回避制度的法律规定不充足

法律的完善程度在一定程度上代表了国家对于某方面事务的关注度，只有具备了完整细致的法律体系，才能尽可能的规范人们的行为，发挥其应有的作用。目前，我国对于公务员任职回避制度的规定主要存在于《公务员法》的少数条文和《公务员回避规定(试行)》之中，1996年5月27日人事部发布的《国家公务员任职回避和公务回避暂行办法》(已废止)中关于任职回避的内容也仅仅只有九条，这也就反映出国家对于公务员任职回避制度的重视度尚不足。具体来说，这些法规只是规定了公务员应当回避的法定情形，但是对于如何实施回避制度却没有做出具体详细的程序性规定以及明确切实的操作过程，主要表现为：

1.任职回避制度的程序性规定仍不完备。《公务员法》只是规定了公务员应当回避的法定情形，但是对于如何实施并未明确规定，《公务员回避规定(试行)》第六条第一款规定回避程序由本人提出回避申请或者所在机关提出回避建议，显然这将主动权主要交给了任职的公务员本人，而且在决定主体上是由人事部门进行审核，再由任免机关决定，整个过程则显得有些冗长，增加了暗箱操作的可能性。

2.对任职回避必要性的证明责任缺乏明确规定。任职回避关系到公务员个人的前途命运，也关系到国家利益和人民群众的利益，但是在所有法律中并未规定由谁来证明公务员应当回避，这个证明责任由谁来承担是影响公务员回避制度有效性的关键一步。《公务员回避规定(试行)》第六条第二款规定任免机关组织人事部门按照管理权限进行审核，并提出回避意见报任免机关，在报任机关决定前，应当听取公务员本人及相关人员的意见。这个规定似乎显示了以人事机关为主，公务员本人为辅的证明责任，但其实只是工作方式，并未对举证作出规定。

3.对公务员未回避的法律责任不完善。任职回避制度要真正的有效落实，付诸实施，就必须依赖于严格的责任机制。出现应当回避而未回避的情形，《公务员法》规定对不按规定条件回避的公务员的领导人员和直接责任人员给予批评和教育。而《公务员回避规定(试行)》第十四条规定公务员必须服从回避决定。无正当理由拒不服从的，应当予以免职。第十六条规定各级公务员主管部门按照管理权限负责公务员回避工作的监督检查。对违反本规定的，有关机关予以纠正，并按规定追究相关人员责任。可以看出，对于应回避的公务员，如果不回避，则应当免职，但是这里的免职范围具体是新职位被免除还是新职位和原职位都被免除？法律并没有交代清楚；而对于决定回避的领导人员，虽然追究责任，却只是教育批评，并未深入追责。而且批评教育的的责任方式本质上就是对道德和职业素养否定性评价，并不能根本上改变领导干部在回避上的工作态度和工作方式，从而使得回避制度的执行效力大大降低。

(四)缺乏完善的监督体系健全的监督体系，是我国公务员任职回避制度得以贯彻落实的关键所在⑤

在整个任职回避制度的落实过程中，由于公务员队伍的整体素质良莠不齐，所以很难用公务员自身的职业素养和道德修养对其回避思维以及行为进行有效约束，因此需要加大监督力度。《公务员回避规定(试行)》第十六条规定由各级公务员主管部门按照管理权限负责公务员回避工作的监督检查。该规定虽然明确了公务员任职回避的监督检查主体是公务员主管部门，但是在实际工作中，公务员主管部门只能在有限的范围内对公务员之间的关系进行审查，不能涉及到方方面面，因此需要借助其他途径和方法进行监督。

(五)没有完备的救济手段

救济是对权利的保护，彰显着国家对权利的尊重。根据我国《公务员法》的第九十条的规定，公务员对涉及本人的人事处理不服的，可以通过申请复核和申诉进行救济，这两种救济方式都存在严重的不足，它们都不能解决公务员因错误的回避决定而产生的问题与矛盾；而且从《行政复议法》、《行政诉讼法》的规定来看，行政机关对其内部的行政行为，尤其是在奖励、惩罚、任免等方面，不允许当事人提起行政诉讼，法院对此也不予受理，所以公务员在因任职回避时合法权益受到侵犯就很难得到保护，因此有必要进行完善相关的制度，维护公务员的合法权益。

三、任职回避制度的完善方式和对策

(一)增强和提高公务员任职回避的思想观念

加强公务员的回避意识、提高公务员的素质是落实公务员回避制度的基础工程，也是实现法治的重要方式。⑥我国几千年的历史中主要都是以儒家思想作为正统，从而指导人们的生活和行为方式，就不可避免的造成了以和为贵，以情为首的局面；再加上现在正处于改革的深水区，因而公务员任职回避方面的行动应当慎之又慎。首先应当由领导干部重视任职回避的重要性，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班开班时强调领导干部是全面依法治国的关键，全面推进依法治国必须抓住领导干部这个“关键少数”，古人云“以吏为师”，所以在任职回避方面，由领导干部牵头带头，加强自身任职回避的思想，从而为整个回避工作的实施树榜样，开新风。其次，大力推动宣传工作，使公务员和任职决定主体都受到熏陶，意识到任职回避的益处，从而积极采取行动避免出现和亲人在同一机关工作的现象。最后，由公务员的主管机关定期或不定期聘请专家学者或者邀请相关领导进行专门讲座，开展专项培训活动，对新入职的公务员和入职时间较长的公务员都要进行宣教，使每位公务员都能学习相关知识，从而端正自身心态，明确责任后果，摒弃侥幸心理，从而依法任职。

(二)扩大任职回避的范围

扩大任职回避的范围，可以极大程度上避免有亲情关系或者其他利害关系的公务员在工作中因私废公、徇私舞弊，所以应该着力推动其发展。我国《公务员法》和《公务员回避规定(试行)》所确定的回避主体主要是夫妻关系，姻亲关系以及血亲关系，这样的规定很明显范围太小，并不适合现在迅速发展的社会现实。所以在回避范围上，主要从以下方面着手：第一，扩大具有正面关系的回避主体范围，夫妻关系，姻亲关系以及血亲关系是最近的回避的主体，在此基础上，应当将基于同学、战友、同乡、朋友、伙伴、熟人的正面关系人都纳入回避范围，从而避免“人情”影响公务员正常履行职务；第二，将具有负面关系的主体纳入回避范围，公务员是普通人，也会受到情绪影响，所以凡是有纠纷、有矛盾、有冲突的公务员都不宜在同一机关任职，避免因为个人冲突而造成国家工作的损失。第三，在《公务员法》和《公务员回避规定(试行)》的回避主体范围后附加兜底条款，只要是有可能影响任职回避利害关系人，都应该回避，从而彻底杜绝应当回避而不回避的现象，使整个任职回避制度大幅度完善。

(三)完善关于任职回避制度的法律规定

法律的完善程度代表着一个国家法治文明的高度与层次，只有明确详实的法律规定才能规范人们的行为方式，指引人们的行为模式，从而维护社会秩序。公务员的任职是牵一发而动全局的大事，每一位公务员的任免升降都关系到整个国家利益，我们要争取在合法范围内最大化的做到人尽其才，发挥其优势和长处，从而为国家做贡献。但是现阶段关于公务员任职回避制度的法律规范少之又少，简单的条文根本不能解决纷繁复杂的现实问题，所以为了解决法律规范不充足的问题，应当从以下方面着力改进很完善：

1.大力完善任职回避制度的程序性规定

“法律的正义唯有通过正义的程序才能得到真正的实现”⑦只要有公正切实的程序可遵守，那么正义也就不远。通过对现行《公务员法》和《公务员回避规定(试行)》的研究可以得出，我国在进行公务员任职回避制度的程序性完善时，在明确实施方法的过程时应从以下三方面入手：

(1)回避的提出方面。在任职回避的提出主体方面，应当改变以前以公务员本人为主的形式，发挥由该公务员所在单位以及该单位的上级机关，和即将任职的机关以及利害关系人等多主体共同参与的方式；在任职回避的提出方式上，如果是公务员本人或者利害关系人提出回避，则应以书面形式为原则，如果是公务员所在单位、即将任职单位，上级机关，公务员主管部门决定的回避，则应当以书面形式为一般原则，若是口头决定的，应当予以备案；在任职回避的提出时间上，各提出主体应当在相关公务员任职之前提出，若是在公务员任职之后才发现有需要回避的情形时，则应按照《公务员回避规定(试行)》第六条第三款的规定执行。

(2)回避的审查方面。公务员的主管机关或者上级机关在接到公务员的回避申请之后，应该尽快给予审查并作出批复。⑧审查方式应当以书面形式为主，特殊情况下应当允许以口头问答方式审查，但必须事后备案；书面审查的，在接到任职回避申请后采取3个工作日时限，口头方式的，应当在接到任职回避申请后1日内作出。

(3)回避的决定方面。根据《公务员回避规定(试行)》的规定，任免机关组织人事部门按照管理权限进行审核，并提出回避意见报任免机关，也即是先由人事部门审核，再由任免机关决定是否回避。这样的规定虽然具有一定的合理性，但是过程较为冗长，所以应该建立以任免机关直接进行审查，人事机关进行辅助配合的机制，从而提高决定效率和质量。

2.明确任职回避的证明责任

在任职回避时，属于或不属于回避关系的证明责任提出，是对公务员个人前途命运的重要影响因素，具体由谁承担证明责任在我国相关法律规范中并没有明确规定，这也就给实际工作带来了执行困难。结合我国《行政诉讼法》的规定，笔者认为应该确立以申请者为主，被申请者为辅的的举证制度，也就是由申请者证明被申请者具有回避事由和回避关系，而被申请者则证明自己不属于回避关系或者没有回避事由，当公务员本人自行提出回避时，应该承担证明责任，说明回避的理由。这样的举证制度，一方面可以确保任职公务员本人表示其意志，反映自身实际情况，另一方面也可以防止有人故意无正当理由阻碍他人依法任职，从而确保整个任职回避制度有效执行。

3.严格对未执行公务员任职回避的相关主体的法律责任

严格的责任制度是有效落实任职回避制度的保障。根据《公务员法》和《公务员回避规定(试行)》的规定，对于不执行贯彻的领导人员和直接责任人员给予批评和教育，公务员无正当理由拒不服从的，应当予以免职。根据实际情况来看，这种责任制度明显过轻，不能促使广大公务员认真落实任职回避制度。笔者认为在严格责任制度时，首先要明确领导人员和直接责任人的责任，对于他们，不能仅仅只给予批评教育，因为道德的否定总是苍白无力的，所以要对规避或者不执行任职回避的领导人员要予以记过和降级处分，若次数较多，情节严重的，可予以撤职处分；对于即将任职的公务员，若果应当回避而不回避，则应该免除新职，并给予记过处分。这样的规定，比以往的要求更为严格，从而追求人人不敢犯，人人都遵守的法律效果。

(四)完善任职回避的监督体系

任职回避制度的落实只靠公务员的自觉履行和法律进行规范是不够的，只有将监督体系纳入整个任职回避制度，才能督促公务员守法遵规。我国《公务员回避规定(试行)》第十六条规定由各级公务员主管部门按照管理权限负责公务员回避工作的监督检查，虽然主管部门在一定程度上可以发现回避事由，进行监督，但是生活中的关系总是复杂的，所以只靠公务员主管部门监督是远远不够的。对此，我们可以从以下方面扩大监督方式：第一，建立独立的公务员职务升降监督机关，该机关主要职责之一就是审查公务员任职时是否有需要回避的情形，由于该机关设立于行政机关系统内部，因此在审查监督上具有天然的优越条件，其可以与公务员主管部门共同监督，但在工作中由该机关发挥主要作用；第二，加大人民群众的监督力度，人民群众是国家的主人，依法享有监督权，而且公务员的任职对人民群众的影响是巨大的，同时相关群众对公务员的私密情况也会有所了解，所以加大人民群众的监督是极有必要的；第三；增加公示方式，对于重要职位或重要人员的任职，才可以采用新闻、网络、电视、传单，公示牌等方式公示，及时广泛的公开信息，使公务员出于舆论监督的环境中，从而提高对公务员的管理，确保任职的权威性和正当性。只有这些方法相互结合，共同协作，才能建立完善的监督体系。

(五)对任职回避建立切实的救济方式

任职回避的救济不仅能够为公务员提供合法行使回避制度的坚强后盾，也能够真正确保我国公务员回避制度实施的效果。⑨根据我国《公务员法》规定，若公务员对涉及本人的人事处理不服的，可以自知道该人事处理之日起三十日内向原处理机关申请复核；对复核结果不服的，可以按照规定向同级公务员主管部门或者作出该人事处理的机关的上一级机关提出申诉；或者也可以不经复核，自知道该人事处理之日起三十日内直接提出申诉。也就是说，公务员申请复核的单位是原处理机关，这样的规定在一定程度会上弱化申请复核的作用，使公务员权利的救济效果受到很大限制。因此，应该将行政诉讼制度增加进公务员任职回避的救济方式中，公务员在任职时受到侵犯时，可以向决定回避的机关和申请人提起诉讼，从而增强对公务员权益的保护，而这也将是解决任职争取的最终途径。

四、结语

任职回避制度是我国公务员在任职时无法回避的一项制度，它的存在，极大的防止了相互存有亲情关系的公务员在同一机关内任职，有损国家利益和人民利益，但是随着时间的发展和社会的进步，原有的任职回避制度就不能完全胜任新的要求，所以我们有必要进一步的重视任职回避的重要性，扩大回避主体的范围，完善相关法律，加大监督和救济的力度，从而适应新形势，面对新挑战。我国有着五千年的悠久历史，毫无疑问，这是指导我们前进的宝贵财富，但同时，其中的部分糟粕也会成为阻碍我们前进的枷锁，所以我们要勇于打破传统，面向现实。在与公务员任职相关的工作中，我们要以前人的经验为基础，将客观形势作为依据，注入新的时代内容，从而探索和创造出适合我国国情的任职回避制度，为公务员任职回避的完善做出贡献，为实现法治国家作出贡献！

[注释]

①应松年主编.公务员法[M].北京：法律出版社，2013：244.

②徐银华主编.公务员法原理[M].北京：中国方正出版社，2002：248.

③徐银华主编.公务员法原理[M].北京：中国方正出版社，2002：248.

④许亚新.我国公务员回避制度研究[D].辽宁大学，2012.

⑤吴丽英.我国公务员任职回避制度研究[D].曲阜师范大学，2013.

⑥包银波.我国公务员回避制度研究[D].内蒙古大学，2010.

⑦张正钊，韩大元主编.比较行政法[M].北京：中国人民大学出版社，1998，12：518.

⑧齐珊珊.我国公务员回避制度探析[D].吉林大学，2011.

⑨齐珊珊.我国公务员回避制度探析[D].吉林大学，2011.

[1]应松年主编.公务员法[M].北京：法律出版社，2013.

[2]徐银华主编.公务员法原理[M].北京：中国方正出版社，2002.

[3]张正钊，韩大元主编.比较行政法[M].北京：中国人民大学出版社，1998.12.

D630.3

A

2095-4379-(2017)30-0001-04

杜晓辉(1964-)，女，汉族，陕西西安人，西北政法大学，法学学士，西北政法大学法学研究所，副研究员，研究方向：民商法、行政法；贡世康(1962-)，男，汉族，辽宁铁岭人，西北政法大学，法学研究生，西北政法大学行政法学院，教授，研究方向：行政法与行政诉讼法、环境资源与保护、文书与痕迹鉴定、中西方政府与政治。