国外公务员考录制度的发展及其启示

刘军仪 郑浩

（1.中国人事科学研究院，北京 100101；2.国家人事考试中心，北京 100101）

国外公务员考录制度的发展及其启示

刘军仪1郑浩2

（1.中国人事科学研究院，北京 100101；2.国家人事考试中心，北京 100101）

随着国外行政改革的不断深入，公务员考录制度也在变革和发展之中。总体来看，国外公务员考录基于功绩制原则进行竞争择优，考录过程坚持公平与效率，资格条件设置依需而定，考试采取分级分类方式，选拔录用兼顾就业机会均等与弱势群体优先。这些成熟的经验和做法对我国完善公务员考录制度具有借鉴和参考作用。

公务员考试；考录制度；文官制度

公务员考录是公务员制度的“入口”，也是公务员制度得以确立的重要标志。公务员考录对建设高质素的公务员队伍起着决定性的作用。尤其是随着社会环境的急剧变迁，公共部门面临巨大的变革和创新压力，既要妥善处理日益错综复杂的国内外问题，又要不断提高公共服务的质量，这些都对公务员能力素质提出了更高的要求。因此，如何完善公务员考录、选拔政府需要的优秀人才成为世界各国公务员制度改革的迫切之需。

1 国外公务员考录制度的建立

在现代西方公务员制度确立之前，政府官员的任用主要是基于“恩赐官职制”和“政党分肥制”。这种任用方式在当时具有一定的合理性，但这种方式往往在亲友故旧等人中加以选用，容易导致公务人员良莠不齐、难以避免贪污腐败等行为的发生，从而导致政府工作效率低下，政策缺乏持续性与稳定性等各种弊端日益凸现。19世纪后期，英、美两国为了改变政府在选拔行政官员上所存在的问题，率先进行了官吏制度改革，并由此建立了文官制度。1853年年底，诺斯科特和杜威廉在对英国官僚制度进行全面调查的基础上，形成了《诺斯科特—杜威廉报告》。该报告针对当时英国文官管理制度存在弊端，提出了全面改革文官体制的如下建议：公务员招聘应该完全依照功绩原则，通过公开、竞争性的考试选拔人才；成立相应的考试管理机构负责招录；公务员招聘应该采取分级分类的方式；公务员晋升取决于功绩原则而不是优先照顾、恩赐、贿赂。该报告对报考者资格条件、考试内容、考试合格录用等具体问题也提出了相应的建议和指导[1]。该报告提出的建议得到英国政府的采纳，并于1855年设置文官委员会负责考试事务。1870年，英国政府颁布了枢密院令确立公开竞争的考试制度，从1918年开始，英国公务员招录全面实施公开考试。

美国文官制度的建立受到了英国的影响，并从中借鉴了许多成功的经验。1880年，美国改革家伊顿就世界各国特别是古代中国和近代英国官吏管理制度的情况进行了调查，形成了著名的《伊顿报告》。该报告强调国外最有价值的经验就是竞争性考试制度和功绩制原则。1883年，美国颁布《彭德尔顿法》。《彭德尔顿法》明确提出要通过公开考试、择优录取文官，并对资格条件审查、考试时间、成立考试负责机构等方面进行了规定，为美国考录制度的建立提供了法律基础。1978年，《文官改革法案》再次强调了竞争性考试的原则，为美国公务员考录制度的发展提供了指导原则。

随后，其他国家纷纷仿效英、美两国的做法，基于各自的国情逐步建立了公务员考试录用制度。总体来看，竞争性考试打破了政治干预，为政府选人用人提供了一种竞争机制，促进了公务员队伍的良序发展，已经成为国外选人用人普遍采用的方式。

2 国外公务员考录制度的基本特点

公务员考录制度的目的在于拓宽选人用人的范围，为政府选拔优秀人才。为确保公务员的录用建立在“公平与功绩”的原则基础之上，其关键是建立公开的竞争性录用选拔程序。从选拔最合适人选的角度来看，公开的竞争性录用选拔程序可以提供较高程度的客观依据，也有助于抵制政治化倾向的影响。通过公务员考录选拔程序的对比，国外公务员考录制度坚持公开竞争、考选独立、考用一致等原则，具有以下共同的特点。

2.1 公务员考录遵循公平就业原则，保障考录过程公平公开

国外公务员考录遵循公平就业机会，让所有公民都具有平等的权利和机会担任公职，排除了家世、政党、门第等背景因素对考录结果的外在干预。一般来说，相关公务员法规都明确规定了报考公务员不受年龄、性别、种族、民族、出身、宗教等条件的限制，为所有的人都提供了经过公开、公平考试的平等机会。如美国1978年《文官改革法》规定，联邦政府对合格的应考人员，禁止因其政治背景、种族、肤色、宗教、原国籍、性别、婚姻状况、年龄、残障或其他与工作能力无关等因素而受到歧视，应秉持公平原则给予报考机会[2]。通过考录过程的公开化，让尽可能多的、符合报考条件的人员来报考，从而扩大了选拔人才的范围。同时，公开考试也有利于公众监督，防止出现任人唯亲、以权谋私等问题的出现。公务员考录也建立了申述机制，在考录过程中如报考人员受到不合法、不公平对待，可依申述渠道向相关负责部门进行申述。

2.2 公务员考录基于功绩制原则，以竞争性考试为主

功绩制原则是国外公务员考录制度建立的基础，体现了根据才能和成就来取才用人的标准。如美国《文官法》明确规定了“选拔以具有最佳才能者为优先”。国外选拔公务员以竞争性考试为主，关注的是报考者是否具备任职所需要的知识和能力，本着专才专业、适才适所的宗旨来选拔称职合适的人才。大多数国家公务员考试中的考试合格者主要是获得录用资格，是否被录用则由招录机构在考试合格者中间进行挑选。一般是由政府人事部门把获得录用资格的人选推荐给招录机构，由招录机构来最终决定，因此这一选拔考试具有较高的淘汰率。如2010年日本国家公务员第1级考试的合格人数为1 314人，实际只有487人被录用[3]。

2.3 公务员考试采取分级分类方式，重在实现人岗匹配

实行公务员分类的国家，其考录通常根据职位分类和层级不同采取分级分类考试，不同层级和类别使用不同的考选程序，考试负责机构、报考资格条件、考试内容、考试方法和评价标准也不同。一般来说，招录一般行政人员着重知识考试，而针对专业性较强的公务员职类着重专业技能的考查。这种分级分类的考试有利于选拔适合岗位需求的优秀人才，避免了一刀切的情况。如英国文官行政职系考试实行分级考试，行政、执行、文书前3个级别的考试采用笔试和口试，助理文书只要求笔试；法国在分类考试中对行政类人员的考试内容偏重一般学识和专业知识的考查，而科技专业人员的选拔通过测验或面试甄选的方式，主要侧重于测验技术专业知识和技能的考查；2010年，日本国家公务员考试改革后分为综合职和一般职两类，综合职考试注重考查知识广度、深度，一般职注重考查应用技术的熟练度。两类考试均有两档学历资格要求，以满足岗位对学历的不同要求[3]。

2.4 公务员资格条件设置依岗位需求而定，强调因职择人

国外公务员考录在招录之前会对报考者进行资格条件设置，主要是根据招聘岗位的工作需求对申请者知识、能力、素质、专业资格等提出要求，并以此为标准进行资格审查。通过科学、严谨的资格条件设置和审查程序，可以避免资格条件设置和审查的随意性和不公正性，为更好地挑选适合岗位需求的候选者提供了科学合理的参考依据。如法国、日本等国较低层级的公务员招考学历要求为高中毕业生，高层级的公务员则要求大学毕业生，强调资格条件与岗位需求一致，避免过度强调高学历。美国在举办考试之前，由标准制定中心对招聘岗位所需资格条件进行设置。针对专业技术性或体力要求较高的职位，资格条件审查工作由具有该领域专门知识的专家组成小组来具体负责。专家小组对岗位进行工作分析，列出该岗位所需的知识、能力和技能及其重要性程度。以此作为标准，仔细审查报考者的资格。在审查过程中，由两位以上的审查人独立完成，以求公平公正。

2.5 录用兼顾就业机会均等与弱势群体优先，履行促进社会公平责任

注重就业机会公平是一个多元化或多族群社会的基本要求。国外公务员考录特别注重为报考者提供公平的就业机会，在考录过程中对所有参加考试的人员不存在任何歧视性的行为，确保机会均等。在此基础上，进一步要求顾及弱势优先原则，通过加分、通过考试后优先列入合格名册、同等条件优先录用等相关优待措施和多样性行动计划，对弱势群体进行补偿，以保障少数族裔、女性、残障人士等弱势群体（美国退伍军人尤其是伤残退伍军人优待也属于这一范畴）进入公务员队伍的考录权力，维护人事管理的民主化与公平性理念，促进社会公平。如美国政府对黑人、少数种族及妇女给予一定的照顾，使他们在公务员中的比例与他们在总人口中的比例相适应，以此改善公共部门机构中少数民族和妇女不足的情况。

3 国外公务员考录制度的发展趋势

任何一个国家的公务员考录制度都是随着政治、经济、文化的变化而发展的，始终处在动态变化之中。随着全球化的深入发展、跨国界的经济竞争、技术变革、快速变化的劳动力市场，这一切都给各国政府带来巨大的压力。与此同时，社会公众民主意识的不断提升、政府公共服务质量需求的不断高涨等各种因素对公务员能力素质提出了更高更新的要求。政府能否有效地应对这些挑战，在很大程度上取决于能否招募和保留优秀的公务员，这也要求及时调整公务员考录制度，从而及时响应这些诉求。

3.1 下放公务员招录管理权限，动态调整人员配置

随着公共选择理论和新公共管理主义思潮的兴起，有限政府的观念逐渐得到人们的认可，各国政府纷纷开始从“大政府”转变为“小政府”，强化政府的治理能力和高绩效。在这一背景下，公务员考录制度也随之进行了改革。通过权力下放、引入市场机制、强调竞争等方式，简化规则和繁琐的招录程序，扩大用人机构的人事管理自主权。比如，美国用人机构以往录取公务员时，需要从主管机构提供的侯用人名册中按前3名或前5名进行选择，现在这一规定在某些地区已经被废止，用人单位可以从前20名或采取其他替代方式进行录取[4]。分权化的人事管理允许各个机构和部门根据自身的人力资源状况开展考试、设定选拔标准和决定录用人选。这一做法有利于加快人才选拔的便捷性和进度，增加用人机构选人用人的弹性和适切性，进而能够更好地满足用人机构的人力资源需求。

3.2 引入弹性制公务员聘用方式，延揽政府所需人才

在激烈的人才竞争市场中，政府要想吸引优秀的人才，必须形成具有弹性的用人制度来吸引和留住人才。20世纪80年代以后，公务员终身制受到冲击，各国开始逐步减少终身制人员比例，通过签订合同，雇用和临时聘用人员的形式逐步扩大。一方面，针对一些临时性、紧缺性、事务性和辅助性职位，用人机构可以灵活地根据工作任务需要来调整人员配置，从而降低政府的用人成本；另一方面，针对科学、技术类等专业性强、职位吸引力不够的问题，采取聘用制面向社会直接聘任，并提供高水平的弹性薪酬，有利于吸引高层次专业人士参与政府管理。比如，美国政府对科学或专家职位以及高级公务员中的非常任人员实行高于常规薪酬标准的弹性标准，同时还提供雇用奖金等奖励措施防止优秀人才流失。采用多样化、灵活的招聘、考试、录用政策来招募人才是适应政府人力资源管理改革和发展的需要。这些弹性政策和做法也为公务员考录制度提供了新的发展契机，有利于延揽各个层次、各个领域的人才，进而提高政府治理水平和公共服务质量。

3.3 重视法律法规建设和调整，不断完善考录适应性

随着社会环境的急剧变化，国外公务员制度一直处于变革之中。公务员考录如何在维护基本理念的同时，积极回应政府人力资源管理改革的需求，已成为各国公务员员管理中必须解决的问题。在这一过程中，各国政府都大力加强法律法规体系建设，对公务员考试的基本原则、规则程序、方式方法、内容科目、主考机构的地位和职能、录取办法等问题进行专门立法，形成对权力的制约和对人权的保护；同时，各国政府都建立以评估反馈机制为基础的调整机制，根据社会形势的变化对法律法规内容进行检查评估，作出新的调整和修改。通过调整后的公务员法律体系形成了新的规范秩序，对改进和完善公务员考录工作提供了法律保障。

4 结语

国外公务员考录制度是在借鉴我国古代科举制度经验的基础上形成的，经过近百年的发展，已经形成了公平、公开、科学、规范的选拔人才程序。反观我国公务员考录工作已经开展20多年，在取得显著成效的同时，也存在一些问题。因此，我们有必要结合我国具体国情，在传承我国科举制确立的公开考试、平等竞争、择优录用价值理念的基础上，借鉴国外成功经验和做法，对考录工作进行改进和完善。要根据公务员考试作为选拔性测评的特点，采用多样化的人才测评方式和考录测评工具开发，为选拔优秀人才提供参照标准、评价依据和技术支撑。要突破现行“一张卷子打天下”的考试测评方式，建立基于职位分类的公务员考试录用制度，明确不同类别公务员选拔的标准和测评要素，保障公务员考试录用的针对性、科学性和客观公正性。要完善资格条件设置的针对性和科学性，在对报考公务员资格条件的禁止歧视范围作出明确规定的同时，根据职位分析对不同类别、不同层次公务员分别设置资格条件。弱化资格条件设置的筛选功能，扩大选拔人才的范围，努力打造一支作风优良、艰苦奋斗、勇于担当、敢于开拓的高素质专业化公务员。

[1]Northcote-Trevelyan report[EB/OL].[2016-10-19].https://en.wiki⁃pedia.org/wiki/Northcote%E2%80%93Trevelyan_Report.

[2]Civil Service Reform Act of 1978[EB/OL].[2016-10-09].https://en. wikipedia.org/wiki/Civil_Service_Reform_Act_of_1978.

[3]日本人事院.平成23年年度报告书[M]//胡威.日本国家公务员制度研究:发展、变革与转型.北京:中国人事出版社,2013:114.

[4]LAVIGNA J,HAYS W.Recruitment and Selection of Public Work⁃ers:An International Compendium of Modern Trends and Practices [J].Public Personnel Management,2004,33（3）:237-253.

Foreign Civil Servants Examination and Recruitment System: Development and Inspirations

LIU Junyi1，ZHENG Hao2
（1.Chinese Academy of Personnel Science,Beijing 100101,China; 2.Personnel Testing Authority of the Ministry of Human Resources and Social Security,Beijing 100101,China）

With the deepening of the foreign administrative reform,public servants examination and recruitment system is also developing and changing.Overall,foreign civil servants substantially based on the principle of merit system for competitive,process insist on fairness and efficiency,the qualifications set depends on the need, classification test,recruit insist on equal employment opportunity and priority selection of vulnerable groups.All of these mature experiences can give reference to improve China civil examination and recruitment system.

Civil Servant Examination;Examination and Recruitment System;Civil Service System

G405

A

1005-8427（2017）02-0059-5

10.19360/j.cnki.11-3303/g4.2017.02.009

（责任编辑：周黎明）

刘军仪（1982—），女，博士，中国人事科学研究院，助理研究员；郑 浩（1985—），男，国家人事考试中心，副主任科员。