生态文明视野下的森林法律制度研究

杨熹通

西南林业大学人文学院，云南 昆明 650224

生态文明视野下的森林法律制度研究

杨熹通

西南林业大学人文学院，云南 昆明 650224

森林是生态系统的重要组成部分，具有特殊的生态功能与价值。我国现行的森林法律制度主要把森林作为一种经济资源来进行利用和保护，对森林的生态价值不够重视，相关的森林保护法律制度也不够完善。当今社会的发展，是在生态文明价值观指导下的发展。而森林法律制度的完善，也应以生态保护优先作为立法目的。文章通过对我国森林法律制度的不足进行分析，同时借鉴国外森林法律制度的立法经验，使我国的森林法律制度更加完善。

森林；森林法律制度；国外经验；制度完善

一、森林的功能及价值

森林生态系统包括林木和各种森林资源。森林是陆地生态系统的主体，也是陆地上最庞大、最复杂、多物种、多功能与多效益的生态系统。森林主要有生态功能与经济功能两大方面。森林的经济功能包括：提供林业产品，包括原木、木制品、纸浆材、森林动植物制品、果实等。森林的生态功能包括：1.森林是空气的净化器，能够调节气候的平衡。2.森林是多种动物的栖息地，也是多类植物的生长地，保护了生物的多样性。3.森林能够涵养水源，防风固沙，防止水土流失，是大自然的天然屏障。4.森林有除尘降噪和对污水具有过滤作用。

人类的生存与发展离不开森林，而森林发挥的生态价值远大于其经济价值。如果森林遭到破坏，必然会引发一系列生态灾难，同时森林的经济价值也会受损。党的十八大提出建设生态文明以来，加强生态建设，改善生态环境，维护国土安全已成为我国新时期社会发展对森林及林业的主导需求。森林法是以保护森林的价值为目标，尤其是以保护森林的生态价值为基础。从各国的森林法发展历史来看，其都经历了从林业资源法到森林生态法的发展历程。因此，对于森林价值的认识，也应在法律规定中有所体现，而今后我国的森林法律制度应以森林的生态价值为首要目标，体现保护生态系统、维护生态安全、坚持生态优先、促进人与自然和谐的立法目的。

二、我国森林法律制度存在的问题

1998年我国修订了《森林法》，其后颁布了《森林法实施条例》。但我国1998年修订的森林法对于建设生态文明、提倡可持续发展的今天仍有许多不适应。从其立法目的上来看，1998年的《森林法》没有体现维护生态安全、保护生态环境、维护生物多样性、建设生态文明的立法目的。我国在林业发展的过程中还出台了两个政策性文件：2003年《加快林业发展的决定》、2007年《关于全面推行集体林权制度改革的意见》。这两个文件对于促进林业发展、建设生态文明发挥着一定的指引作用，但仍不能有效指引森林保护和资源利用的建设。为了适应林业改革发展的需要，2016年国家林业局开展了森林法修改工作，形成了《森林法(2016年修改征求意见稿)》，同时向社会征求意见，由此依法保护森林的工作进入了一个新阶段。但至今为止，正式的森林法修改仍未通过。从1998年《森林法》的整体上来看，其主要是一部林业资源法，而不是真正意义上的生态保护法。森林资源作为管理和利用的对象，主要是为了木材生产而服务，不能体现生态保护优先的指导思想。从立法目的上来看，对森林的保护主要是为了永续利用，把森林作为一种经济资源看待。

首先，我国森林资源权属体系混乱，现行的森林法律制度只笼统的规定了森林资源属于国家所有、集体所有，而在具体的管理保护过程中问题不断。其次，我国森林法律制度不够完善。我国森林法规定了森林规划制度，但缺乏相应的保障措施。在森林生态补偿制度中，存在补偿标准过低，补偿范围过窄的问题。公众参与是现代政府治理环境问题的重要力量，而我国的森林法律制度缺少鼓励公众参与的规定。最后，森林法律规定的法律责任较轻，处罚标准设定也不合理，只考虑到森林的经济价值，而忽视了森林的整体生态价值。

三、国外森林法律制度的立法经验

(一)日本森林法律体系

1951年日本制定了《森林法》对森林的概念、森林规划、生态林的保护和监督、保安设施、土地使用、森林审议会、法律责任等方面都做了详细的规定。其立法目的在于促进森林的可持续发展，保护森林的生态环境，不仅注重森林的经济价值，而且更加注重森林的生态价值。1964年制定的《森林·林业基本法》明确了在森林保护、管理、利用中各个主体的权利义务，以维持林业可持续发展，促进国民经济的健康发展。《森林·林业基本法》规定：森林·林业基本规划、林业方针政策、林业可持续政策、林产品利用、行政机关及社团的责任等内容。1978年制定的《森林组合法》立法目的是同森林所有者进行合作，促进森林的可持续发展。有如此完善而又详细的森林法律体系，为日本的林业发展提供了保障，同时使社会健康可持续发展，生态环境得到了有效保护。

(二)美国森林法律体系

美国国会在19世纪末通过了《组织管理法》开始对林地及林木进行管理保护。战后美国人民对森林的生态服务及娱乐功能的需求增加，于是林业局开始寻求法律手段支持其管理保护林木，以提供更为丰富的森林生态服务。于是1960年国会通过了《多用途持续生产法》，明确了“可持续生产”与“多用途利用”这两个基本概念，将森林的管理范围扩大，同时不减损土地的生产力。随着对森林保护的认识不断提升，1976年通过的《国家森林管理法》对森林及相关森林资源的保护加强，确立了国家森林管理体制，提出了新的立法目的。其中认为森林资源的管理保护应当服务于公众利益，在管理保护的过程中应将科学技术、森林规划与具体的制度措施相结合，注重程序性管理与公众参与。《国家森林管理法》平衡了森林生态保护与林业经济发展的关系，使美国的森林法律体系进入了生态保护的发展阶段。

(三)俄罗斯森林法律体系

苏联统治时期，苏联政府成立了森林管理部门，专门对森林及相关森林资源进行管理保护，于1923年颁布了《森林法典》。为了完善森林法律体系，苏联在1977年和1978年先后通过了《苏维埃国家森林法》和《森林法典》。在这两部法律中，明确规定森林资源是国家经济的重要组成部分，包含了经济价值、社会价值和生态价值。苏联解体后，俄罗斯对《森林法典》进行了多次修改。于2006年俄罗斯颁布了《俄罗斯联邦森林法典》，其中强调对森林进行可持续的管理保护，充分发挥森林的整体效益，保障公民享有良好的森林生态环境。

四、我国森林法律制度的完善

(一)体现生态优先、维护生态安全、建设生态文明的立法目的

设立科学的森林法立法目的有助于完善森林法律制度，推进森林法制建设。自1998年的《森林法》施行以来，森林法立法目的的设立对保护森林起到了重要的作用。随着我国经济社会的发展，现行的森林法已经不能适应现代社会可持续发展的需要。因此在今后的森林法修改过程中，应当重新定位森林法的立法目的，着重体现森林法所保护的生态价值。

(二)完善森林资源的权属体系

通过设置相关主体的具体权利与义务来调节管理、利用森林资源的行为，避免因为主体权利滥用而导致森林资源遭受破坏，并严格制裁那些违法使用森林资源的行为。我国的个人、集体、国家都可以拥有林权，主体的多样导致在权利义务配置中，难免会因为利益诉求的不同而出现各方利益的冲突。因此完善我国森林法律制度，就必须要对这些主体的利益关系进行协调，明确其法律权利与义务。

(三)规定具有法律约束力的森林规划制度

森林规划是审查行政机关、林业经营者的管理、利用活动是否合法的第一道阀门。因此，在森林法律制度中应当明确规定：森林规划一经批准，必须严格执行。相关主体不执行森林规划时的法律责任。这样才能使森林规划具有强制执行力，保证相关主体的管理、利用活动符合森林生态保护的要求。

(四)完善森林生态补偿制度

首先，保障森林生态效益补偿基金的资金来源，森林生态效益补偿基金的资金不仅依靠政府的财政拨款，也采取森林生态受益人向森林生态保护人支付生态补偿费的方式，同时探索建立横向间的市场交易制度。其次，根据我国的经济发展状况和森林分类情况对森林生态效益补偿标准适当提高，充分的激励机制有利于森林生态环境的保护。最后，扩大森林生态效益补偿基金的补助范围，从对防护林、特种用途林的补助扩大到经济林、薪炭林、用材林，并逐步对小规模造林进行补助。

(五)鼓励公众参与森林保护

森林具有公共属性和生态价值，与每一个公众的生产生活都息息相关，因此公众对森林的保护有着不可推卸的义务。美国的《国家森林管理法》规定：林业局在制定各种措施时都需要公众参与评价，并根据公众评价的意见进行修改。这大大提高了公众参与森林保护的程度，同时也是对行政机关依法履行职责的监督。通过完善森林法律制度及相关政策，调动公众保护森林的积极性，保障公众的参与权利，形成政府部门与社会公众共同保护森林的良性合作。

(六)建立严格的法律责任体系

在森林保护行政责任方面。为更好的保护森林免遭破坏，在森林法的修改中应适当提高行政罚款数额，只有提高了违法成本才能够进一步威慑破环森林的违法行为。对于具有持续违法的行为人，可采取按日连续处罚的措施。对于情节严重的违法行为人，可采取行政拘留措施、行政强制措施。在森林保护民事责任方面。当森林遭到破坏时，由违法者向森林资源的所有者、使用者、经营者进行赔偿或恢复被破坏的森林。当违法行为损害到社会公共利益时，由相关环保组织、检察机关提起公益诉讼。

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D922.6

A

2095-4379-(2017)29-0053-02

杨熹通(1993-)，男，侗族，贵州铜仁人，西南林业大学人文学院，硕士研究生，研究方向：生态法。