员额制检察官的职业窘境与改善建议

高玉蓉

武汉市江夏区人民检察院，湖北 武汉 430000

员额制检察官的职业窘境与改善建议

高玉蓉

武汉市江夏区人民检察院，湖北 武汉 430000

此次司法改革的落脚点是司法责任制，作为司法责任制主体的员额制检察官被认为承载着检察机关的希望与未来。但试行一年多以来，出现了员额制检察官工作严重超负荷、进步受阻、职业荣誉感受挫等情况。因此，提升检察官职业荣誉感、为检察官减负、畅通其职业提升渠道是检察机关亟需解决的问题。

员额制检察官；司法责任制；检察改革

员额制检察官制度是此次检察改革的重要表征，从试点检察院的实施结果来看，其与预期的增强检察官职业荣誉感，提高办案质量、提升司法效率有一定的差距。虽然这并不能否认改革本身的正当性、合理性、可行性与必要性，但关注检察官的职业窘境，并着力改善其工作环境，是检察机关立足现实、着眼未来的重要举措。

本文所称的“员额制检察官”，主要是指在业务部门承担了主要办案工作量且未担任部门负责人及以上职务的员额检察官。

一、员额制检察官面临的职业窘境与原因分析

(一)检察官人均办案数量急剧增加

员额制检察官实行初衷是想将检察官数量向业务部门倾斜，充实一线办案力量。但大多数基层院的实施结果却是出人意料，反而出现了办案检察官数量实际减少、人均办案量急剧增加的现象，主要原因在于：1、员额检察官职数有限。改革后基层院的员额检察官数量只占全院职数的39%，除开行政事务极其繁忙的正、副检察长、专职委员等院领导以外，留给业务部门的员额检察官职数少之又少。2、部分员额检察官无法办案。从已经完成了员额制改革的检察院来看，首次进入员额的检察官大体分为四类：院领导、原部门负责人、在综合部门工作多年的原检察官、正在一线办案的年青中坚力量。其中，前面三类人员占据了员额数的一半以上。但这类人员已经脱离一线多年，绝大多数人在心理上(主要因素)、在技能上(次要因素)都无法再调试回办案主力的角色，无法承担一个员额检察官的办案重任。导致的结果就是这类人员在业务部门只挂名不办案或少办案，或挂名在业务部门但实际在综合部门工作。3、员额检察官跨岗兼职现象依然存在。与上述情况相反，检察机关还存在入额检察官能力上满足办案需要却被调配到综合部门工作的情况。虽然检察机关三令五申禁止员额检察官在非业务部门工作，并进行了一系列的检查、整改，但此种情况实难杜绝。原因在于近几年检察机关综合部门的人员素能要求也大幅提升，检察院为追求全院工作的均衡发展，往往不惜违规操作，让优秀的员额检察官跨岗到综合部门工作。4、检察官助理分担工作有限。改革前，凡是具有检察员、助理检察员身份的检察官都能独立办案、署名。改革后，上述人员中只有不到一半的人具有检察官身份，其余的都成为了检察官助理，这就出现了两个问题。第一，员额检察官除了要审查自己的案件外，还要审查助理所办案件，实际上要署名并承担终身责任的案件几乎是增加了一倍——这还是基于助理具有了独立办案的能力。而那些既无办案资格又无办案能力的检察官助理，则只能为检察官做一些简单的事务性工作，为检察官分担的工作量相当有限；第二，年纪大、资格老的原检察官没有进入员额而成为了检察官助理后，无法顺利的完成角色转换。有极端的例子就是不少员额检察官宁愿与其他检察官共用一个年轻的检察官助理或没有检察官助理，都不愿意搭档一个年纪较大的助理。这样也造成了检察官助理的短缺，从而变相增加了检察官的工作量。

(二)检察官工作效率难以提升

与此次员额制改革相配套的有检察机关内部职能部门的调整与合并、统一业务应用系统权限的重新分配，目的都是为了清减程序、提高效率。不可否认取得了一定的效果，但成效并不显著。原因在于：1、案件的办理流程几乎未精简，特殊案件的办理更为繁琐。以公诉案件为例，从接收案件、权利告知、提讯，到撰写审查报告、起诉书、量刑建议书，再到开庭、审查判决、案件归档，一样都不能少。如果说有减省的地方，无非就是相比复杂的案件，一个简单案件的审查报告更简、出庭时间更短，但由此节省出来的时间是微不足道的。另外，未成年人案件(含被害人是未成年人的案件)的办理程序日趋复杂，检察官用于处理与案件相关的社会性事务的时间与精力成倍增长。2、案件的终身负责制客观上延长了部分复杂案件的办理时间。司法责任制无疑是先进、合理的，不仅能增强责任心、提高准确率，还能提升工作效率。但在两种情况下，司法责任制会减损工作效率。第一种情况是检察官业务能力不足。司法实践中，不少检察官面对复杂、争议或不认罪案件时，法学功底薄弱、逻辑思维短缺、证据运用不力、应变能力不足、说服能力欠缺等短板逐一暴露，在司法责任制的压力下，往往导致案件反复退查、延长、汇报、补证，案件久拖不决；第二种情况是错案追究适用情形不明。错案追究是一个复杂的话题，比起司法规律本身，更多的决定因素反而是政治指导思想、社会意识形态等。适用情形不明、评判标准模糊、拿捏尺度不一都会导致检察官心有顾虑、难下决断。3、其他影响工作效率的因素。提到检察官的工作效率，统一业务应用系统的使用是一个绕不开的话题。该系统上线以来，在规范司法程序、查询统计数据等方面起到了良好作用，但其运行缓慢的问题给检察官们办案造成了太大的困扰，影响了工作效率。另外检察机关内部日益增多的非业务学习、会议、社会综合治理工作，占据了检察官很多工作时间。检察官们戏称一周五天，至少有两天半在开会，剩下的两天半用于开庭、提审，则审查案件与制作文书就只能是下班时间了。

(三)检察官职业保障未达预期

我国司法改革有一个非常明晰的目标吸引着众多从业者，那就是法官、检察官的职业化、专业化、精英化。但从结果来看，有让人期待落空的感觉。1、去行政化效果不明显，检察官身份不如行政职务身份。司改后检察官人数减少了，但其地位未得明显改善，如话语权未增强，检察系统内外的受尊重程度亦未得明显提升，这样会造成一些不良后果。首先，检察官的职业荣誉感受挫，无法激荡起检察官投身检察事业的工作热情。其次，无助于检察官独立、正直的司法秉性的培养。在这里不得不说的是，我国检察官终难实现司法独立的根源还是在于检察官对正直秉性的失守、对行政权力的屈从，而这往往起源于直属领导的指令。司法责任制改革、司法办案全程留痕并不会改善这一情况，因为干涉的指令都是口头的，并不会在办案过程中留下痕迹，如果检察官不能够秉持正直，则干涉司法独立的现象永难杜绝。检察院、法院概莫能外。2、职业发展环境较差，无法适配检察官群体的专业化。不少检察官反映，司改后除了更忙更累，几乎没有什么改变，感觉自己还是一辈子都只能当个“法律搬运工”，颇让人沮丧。首先，是表现在缺乏与检察官身份相适应的高端业务培训。目前检察机关会有各业务条线的培训，一般以视频讲座的形式进行，这存在几个问题：一是检察官忙于办案怠于参训，二是讲座内容浅显针对性不强，三是未亲临培训现场参与讨论获益不多。其次，我国检察官(法官)缺乏展现实务界实力、提升职业形象的外部条件。在欧美国家，法官、检察官地位颇高受人尊敬，除了国家良好的法治环境外，也因为司法官个人本身可能就是一个法学大家、知名教授，在领域内、社会上都颇有话语权。但我国的检察官、法官不仅被群众质疑，还往往不受法学界待见。除了其本身的法学素养确有欠缺外，司法机关为司法官们提供的参与高端法学论坛、与知名法学教授切磋、与高校法学院人才交流、赴海外学习考察等展示实务界司法官实力与风采的机会非常有限。低端的人才培养机制导致的结果一是司法官法学水平确实有限，二是眼界、志向、目标都颇低，三是自我认同感差，四是得不到法学界的尊重。最后的结局就是我国检察官(法官)仍然处于法学“鄙视链”的底端。3、薪酬增幅有限，无法体现检察官群体的精英化。司法改革之前提出的法官、检察官薪酬涨幅颇让人神往，但最后也未能如愿。以笔者所在的武汉市基层检察院为例，未承担行政职务的入员额检察官每月薪酬的增长仅为一千多元，与之前所说的增幅为50%相去甚远。员额检察官今后将是检察机关最宝贵的人才，其学位学历、职前经历、入职门槛、业务能力等要求都将大幅提升。一个法律专业学生成为一个员额检察官所付出的金钱、时间、精力等代价也都将加大，其所获薪酬也理应大幅增加。

二、解决员额制检察官职业窘境的两点建议

(一)关注检察官内心需求，培养检察官的职业荣誉感

机关工作本身重复、单调、枯燥，如果不注重检察官职业荣誉感的培养，让其发自内心的爱上工作，而只是以外部力量来迫使其履职，不可能调动起工作的主动性、积极性，也不可能为检察机关培养精专人才。1、呵护检察官的正直初心。追求正义是源于人类天性的内心需求，绝大多数法科学生走向检察岗位时都心怀打击犯罪、伸张正义的使命感与责任感，这驱使其自愿投入更多时间、精力甚至感情到工作中来，成为一个优秀的法律人。这种情感蕴含了惊人的力量，但同时也是脆弱的。如果一再受到司法不公的困扰，检察官最初的使命感与责任感必将消失殆尽，成为一个缺乏工作热情、机械麻木的“法律搬运工”。因此，检察机关坚持司法独立、坚守公平正义对外是建设法治社会的表现，对内更是尊重检察官情感需求的表现。2、提升检察官在系统内的地位。一般情况下，司改后的检察院员额检察官人数只占到了全院人数(含各类人员)的1/4到1/5，对于这样一个精英化的群体，理应区别对待。首先，在法律事务上检察官应具有最大的话语权。一要尊重检察官的案件处理决定，二是检察官非因故意或重大过失不承担错案追究责任，三应将检察委员会成员调整为员额检察官。其次，在行政事务上应给予检察官更多自主权。淡化部门概念，成立相对独立的检察官办公室是很不错的尝试。检察官既是案件的决策者，也拥有较为自主的行政领导权，能够对其办案单元的人员进行自主管理、业绩考评并分配奖金。再次，在薪酬上应拉开入员额检察官与其他检察人员的差距。目前两者间确有差距，但差距太小，应予增大。3、提升检察官的社会地位。我国法官、检察官的社会地位都亟待提升，既是改善法治环境提高司法公信力的需要，也是吸引更多高端人才的需要。首先，必须提高检察官的准入门槛。可效仿英美，从法科学生到刑事律师再到检察官助理最后到检察官，每一层级都要严格把关；学历、资历、案例、能力，各个方面都要精心考量。这种选拔方式，既是为了确保检察官卓越的执业能力，也是为了区别于普通公务员招考，强调群体的精英化与优越感。其次，应对检察官采取精英式培养。一是要提高业务培训级别。对入额检察官的培训与对该业务条线全部从业人员的培训应区别开来，培训方式、培训师资、所讲内容及参训后的调研要求都应要求更高。二是充分展示检察官的精英职业形象。检察官(法官)不仅是公务员，更是司法官，不能仅让检察官埋头办案，还应让其在立法、司法、法学理论界发声，让其在高端场合充分展现实践与理论完美结合的职业形象。三是要多提供高层次的域外交流机会。西方发达国家是现代法律文化的发源地，我国目前的刑法、刑事诉讼法基本移植于欧美。应让办案检察官的国外交流考察成为常态，既能学到法理精髓，又能增长见识，还能培养检察官的国际视野。再次，仍然是提高薪酬。入员额司法官的薪酬不仅应明显高于司法机关内部的其他人员，也应明显高于同级行政公务员，不然何谈司法机关的专业化、司法人员的精英化，何谈职业荣誉感。

(二)为检察官减负，为其发展专业提供外源支持

作为社会精英的检察官与法官，本身就应该是一个社会中最具有理性的群体，但理性并不是天生就有的，而是后天习得的。一个被各种繁杂事务缠身的检察官，连学习、思考、总结的时间都没有，又怎么能在法律方面有所造诣，获得真正的理性呢？1、应着力解决案多人少的突出矛盾。以基层院为例，普遍认为，一个检察官人均办理公诉案件不超过60件较为合理，但实践中检察官的人均办案量往往超过120件，相当大一部分院还高于这个数字。这样的现状对检察官的身心健康、职业发展都有莫大的损害，应着力解决。首先，必须为一线增配员额检察官。公诉、批捕、侦监等主要业务部门的检察官数量应予增加，其他案件管理、控告申诉、刑事执行等综合业务部门的检察官数量应予控制。其次，应杜绝员额检察官跨岗到非业务部门的现象。对于屡禁不止的跨岗、挂职、兼职现象应予以整顿，严格考评机制，未参与办案的检察官一律不得考核通过。再次，不能承担正常办案工作的检察官应退出员额。久未办案、无力无心办案的入员额检察官应退出员额，谋求其他方面的发展。当然，在员额检察官退出机制的建立方面要特别谨慎，避免检察官因保持司法独立而遭到打击报复。2、应控制员额检察官的行政综合事务工作量。员额检察官的专业化与精英化应突出表现在法学领域的精、专、深，为此必须减少与法律无关的工作事项。首先，公务员招录方面应按需招人，而不是一味招录法律生。检察机关想要适应社会的发展，需要的不仅是法学人才，还有其他新闻、技术等综合人才，则应该在进行人员招录时增加其他专业岗位名额。否则招进太多法律专业学生，既受职数所限无法进入员额打击其工作积极性，又无法满足其他综合岗位的工作需求，浪费职数。其次，检察院的综合事务应主要由综合部门、综合人员来进行，而不应该占用员额检察官太多的时间与精力。社会发展的重要表现就是分工的专业。员额检察官主要精力应用于办案，其他专业的检察人员则专注于处理行政管理、新闻宣传、技术信息等其他事务。3、为检察官办案提供好后勤保障。目前检察机关办案基本已经实现电子化、网络化、信息化，这需要强有力的后勤保障与技术支持。首先，办公电子设备的配备要确保规格。例如，统一业务应用系统是检察官的办案载体，但该系统颇占电脑的运行内存，若电脑配置太低，则严重影响运行速度，30分钟能做完的事情可能实际需要45分钟做完。其次，着力改进办案、办公软件。由检察机关自主研发的统一业务应用系统及相关的六大平台系统陆续上线，系统中的bug因影响工作效率而颇遭非议，因此必须持续研发、改进。再次，利用信息化技术为检察官办案节省时间。不少基层检察院已经启用了远程提审、远程开庭等设备软件，从使用的结果来看，节省时间的效果非常明显。例如，以前驱车到看守所提审，往返路程40分、办手续10分钟、提审30分钟，则一次至少需要80分钟(针对的还是较近的看守所、较简单的案件)。如果是远程提审，则40分钟足矣，可以节约50%的时间。

当然，为检察官减负并不只是单纯的为其减少工作量，更不意味着对检察官降低要求，而是要让检察官将时间与精力聚焦到法律实务上来，同时提升对检察官法理研究水平的要求，让检察官从一个初级的“法律搬砖工”走向职业化、专业化，蜕变为真正的法律菁英。

[1]刘涛，王敏远，张建伟，王志祥.如何保护检察人员依法履行法定职责[J].人民检察，2016，11(上半月)(21).

[2]张永进.法国检察官办案责任制及其启示[J].人民检察，2017，3(上半月)(5).

[3]胡建光，万艳红，梁剑宝.关于员额检察官退出机制的思考[J].检察调研与指导，2017.

D926

A

2095-4379-(2017)29-0005-03

高玉蓉(1981-)，女，湖南常德人，华中科技大学法学院，2014级法学博士研究生在读，任职于武汉市江夏区人民检察院，研究方向：马克思主义法学。