构建行政强制措施检察监督制度的设想

唐春燕

（541300 广西壮族自治区兴安县人民检察院 广西 兴安）

构建行政强制措施检察监督制度的设想

唐春燕

（541300 广西壮族自治区兴安县人民检察院 广西 兴安）

检察机关应当立足自身定位，充分发挥法律监督职能，认真贯彻落实《决定》部署，积极构建符合司法实践的行政强制措施监督制度，实现对行政强制措施的检察监督，以应对形势发展的需要。

行政强制措施；检察监督；设想

党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对合理配置权力、推进检察改革作出了重要部署。该《决定》在充分考虑检察机关自身监督能力和行政执法现状的情况下，扩大了对行政强制措施进行司法监督的主体范围，为检察机关监督行政强制措施提供了明确依据。因此，笔者建议，检察机关应当立足自身定位，充分发挥法律监督职能，认真贯彻落实《决定》部署，积极构建符合司法实践的行政强制措施监督制度，实现对行政强制措施的检察监督，以应对形势发展的需要。

一、确定监督基本原则

目前，检察机关对行政强制措施实施监督尚未有明确法律依据，缺乏实施监督的法定程序和方式，该项工作需要我们在实践中探索。因此，首先必须正确定位，在监督原则的把握上，不仅要遵循行政权运行规律，更要符合法律监督属性，确保审慎而有效地行使该项法律监督权。

1.有限监督原则

检察机关对行政执法行为的监督必然是一种有限监督，这是检察机关自身定位和监督现状决定的。如果将所有行政执法行为全部纳入检察监督范畴，检察机关目前监督能力和水平无法适应，也将影响行政权的顺利运行。因此，《决定》明确了对监督范围进行了必要限缩，其对象不具有列举加概括式的可拓展性，对行政强制措施的检察监督要同时满足两个基本条件：第一，行政机关针对公民实施的行政强制措施，不包括对法人和其他组织采取的行政强制措施。第二，行政强制措施涉及公民的人身权和财产权，不包括行政管制、限期整改等其他行政强制措施。

2.事后监督原则

检察监督应当遵循法律监督活动的规律，以事后监督为主，同步监督为辅。遵循事后监督符合检察监督的法律监督属性，有利于尊重行政权的独立性运作以及确保行政效率的实现。而从权利救济角度讲，行政机关本身具有行政自控和纠错机制，为相对人提供了权利救济途径。值得注意的是，对于涉及公民人身自由的行政强制措施，因其可能造成公民身体和精神侵害具有不可逆性，故对于该类强制措施的监督，在启动行政主体自行纠错程序的同时，检察机关可依相对人申请启动同步监督程序，及时纠正违法的行政强制措施或防止损害扩大。

3.合法性监督原则

《行政强制法》对行政强制措施的设定和实施程序都作了严格的规定，检察机关探索行政强制措施的监督，其监督重点应针对行政强制措施的合法性开展，注重对行政强制措施的权力来源、具体种类、实施主体、方式等是否符合法律规定进行审查，确保行政强制措施的依法进行。

4.必要性监督原则

一方面，从行政强制措施实施的必要性来监督。监督行政强制措施的实施是否合理，手段和目的是否适当，是否存在滥用行政强制措施的行为。另一方面，行政强制措施产生损害公民人身权益或者财产权益的后果才进行监督，没有损害后果的不进入监督程序。

二、监督方式探索

对行政强制措施实施法律监督，需要准确掌握和了解行政机关采取行政强制措施的基本情况，这是开展检察监督工作的前提和基础。而调查核实权则是保障检察机关监督职权实现的重要手段和途径，检察机关拥有调查核实权，才能够在自己职责范围内开展强制性的调查核实活动，通过调阅和审查案卷材料、证据资料和法律文书，从而真正了解案件事实，对申诉案件作出准确的分析和判断。为此，因履行法律监督职责需要，检察机关有权向有关行政机关调阅采取行政强制措施的卷宗及其他相关材料。但是，该调查核实权应当被限制在合理范围内，不能过度干预行政机关的执法行为。

实施行政强制措施的主体存在多元化和复杂性，出现了超越权限、违反程序、滥用强制权等现象。为实现检察监督与既有制度框架的协调运行，需要完善行政强制措施的监督方式、程序和范围，使监督具有可操作性，权威性和规范性。

检察机关对行政强制措施的监督应按照行政强制措施的可诉性与不可诉性两种情形，分别采取不同的监督方式。可诉的行政强制措施，检察机关通过监督行政诉讼来规范行政强制措施的实施。不具有可诉性的行政强制措施，检察机关应采用检察建议和纠正违法通知书方式进行监督。检察建议和纠正违法通知书存在监督刚性不足的问题，为更好地发挥其监督实效，立法上应进一步强化其对行政机关的约束力。

监督程序的启动可根据行政机关实施强制措施的紧急程度和实施程序，分为即时性的强制措施和一般性的行政强制措施，分别采取不同的启动程序。即时性的强制措施即行政机关基于相对人的危险行为或自然灾害等客观事件的紧急性，而当场采取的强制措施。一般性的行政强制措施与即时强制相对应，往往经过一定的行政程序后采取的。

察建议是检察机关履行法律监督职责的重要手段，具有灵活便捷、柔性非对抗、易于行政机关接受等特点。作为法律监督手段，检察建议在民事诉讼法和行政诉讼法中得到确认。最高人民检察院出台的《人民检察院检察建议工作规定》，进一步规范检察建议工作。对符合《行政强制法》第六十一条和六十二条规定的违法情形，侵害公民人身权益或财产权益的，人民检察院应当向行政机关提出检察建议，督促行政机关依法纠正违法行政强制措施。

支持起诉来源于民事诉讼法的规定。《民事诉讼法》第十五条规定，机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。虽然只有一条原则性的规定,但是确立了支持起诉原则。据此人民检察院对损害国家利益和社会公共利益的行为可以支持受损害单位或个人向人民法院起诉并参与诉讼的活动。公民因行政机关的违法行政强制措施而遭受损害,但由于种种原因不敢或不能提起诉讼,其性质与民事支持起诉的起因、性质具有相似性,只是民事中检察机关支持起诉主要基于国家集体利益、社会公共利益或不特定多数人利益。由于行政诉讼中未作出规定的可以参照民事诉讼法的规定执行。因此在行政检察监督领域，我们可以参照民事诉讼中的规定去进行探索尝试。根据《行政强制法》的规定，公民因行政机关违法实施行政强制措施受到损害的，有权依法要求赔偿。但在实践中，基于行政机关进行社会管理的优势地位，受侵害公民因各种原因，不敢或不能提起赔偿诉讼的情况比较多。在这种情况下，符合起诉条件的，检察机关可以支持公民提起行政赔偿诉讼，在帮助公民实现权利主张的同时，纠正违法行政强制措施。也有观点认为，对于违法的行政强制措施受侵害人不敢提起行政诉讼或不能提起行政诉讼的，检察机关均可以支持其提起诉讼。笔者认为，目前支持起诉的监督方式仅是在尝试阶段，因此，使用的范围不宜过大，行政强制措施涉及的领域多、种类多，如果对任何行政强制措施都可以支持起诉则不具有现实性。还是以限定的方式探索支持起诉为宜。

三、监督程序的启动

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求“完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度”。《决定》明确了对行政强制措施实行司法监督的价值取向，同时也进行了范围限缩，即实行司法监督制度的对象不具有列举加概括式的可拓展性，不是针对所有行政强制措施，而是完全列举式的，仅限于涉及公民人身、财产权益的行政强制措施。

关于监督程序的启动，主要有依职权监督和依申请监督。在行政强制措施检察监督中，涉及到检察权、相对人的私权利和行政强制权三种权力（利）。对于相对人的私权利来说，其与行政强制权之间的关系是救济与侵害的关系。《行政强制法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制……有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿……”据此，在行政强制措施检察监督中，由于行政强制措施已明确被纳入行政复议和行政诉讼的受案范围内，故在相对人可以选择救济途径的前提下，应当以当事人申请监督作为启动检察监督的主要方式。而依职权监督应被严格控制，以实施行政强制措施在损害相对人权益的同时损害国家利益和社会公共利益为限。

从检察机关检控违法的措施来进行分类，应包括两个方面：一是对事的检控，提请有关机关纠正违法行为的后果；二是对人的检控，提请有关机关纠正违法人员的责任。在对行政强制措施的检察监督过程中，检察机关应是全面的监督，不仅监督其合法性，同时应监督其合理性，不仅应监督行政强制措施的决定、实施程序，同时应监督其实体是否正确。因此在监督过程中可能遇到两种情况：一是强制措施本身有误，但执行人员并无违法之处；二是强制措施本身合法适当，但执行人员存在违法或滥用公权力的情况。针对上述两种情形，检察机关应采取不同的检控手段进行监督。

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[3]孙玉琼,李瑞兴.从规范到运作:民事检察建议适用的新路径分析[J].河南警察学院学报，2013（02）